四川省城镇化进程及耕地保护研究*

杨秉珣，董廷旭，刘 泉

(绵阳师范学院资源环境工程学院,四川绵阳 621000)



·资源利用·

四川省城镇化进程及耕地保护研究*

杨秉珣，董廷旭，刘 泉

(绵阳师范学院资源环境工程学院,四川绵阳 621000)

四川省城镇化已经进入到快速发展时期，然而在城镇化进程中占用了大量耕地，导致城镇化建设用地和耕地矛盾日益突出，耕地保护形势严峻。文章以四川省为研究对象，利用文献分析与系统调查等研究方法，对四川省城镇化与耕地保护相关问题进行研究。结果表明：四川省近年来城镇化建设取得较大进展，一是产业结构不断优化，工业仍是四川省经济发展主导产业； 二是城镇化人口逐年增加，城镇化水平发展较快； 三是城镇化规模不断扩大，城镇体系建设区域合理。而随着城镇化快速发展，耕地面积也在逐年减少， 2010～2012年四川省每年耕地面积减少2.8万hm2。并提出合理规划土地规划，建立健全耕地保护体系； 加大土地开发整理复垦力度； 提高人们耕地保护意识； 提高土地利用技术； 积极发展特色农业，促进农业走向产业化等方面促进城镇化建设与耕地保护协调发展的对策建议。

耕地保护 城镇化 协调发展 四川省 建设用地

0 引言

城镇化是人类经济社会发展的必然阶段，也是我国全面建设小康社会的重要目标[1]。然而在城镇化进程中有大量耕地被占用，耕地质量也在逐步退化，城镇化用地与耕地保护矛盾日益突出，已经严重威胁着我国粮食安全。近年来，国内外学者从不同角度对城镇化与耕地保护进行了相关研究。Libbys等[2]对驱动力与耕地数量变化之间的关系进行研究，提出划定农地保护区策略。李志民[3]利用统计学方法明确了耕地面积变化与城镇化发展存在负相关性，方斌[4]研究了不同因素对耕地质量造成的影响，并建立了耕地质量安全的理论评价机制。然而这些研究都集中在耕地数量变化趋势、影响耕地质量的因素及驱动力上面，有关城镇化进程、耕地保护之间的关系及保护政策研究还不多。因此，文章以四川省为研究对象，分析了四川省城镇化的历史进程，明确了城镇化建设与耕地变化关系，并提出在推进新型城镇化的同时，如何做好保护耕地的对策建议，旨在为促进我国城镇化快速发展与维护国家粮食安全提供一些理论借鉴。

1 四川省城镇化进程

改革开放后，四川省逐渐打破城乡制度壁垒，市场经济体系逐渐建立，相关政策逐渐完善，城镇化建设取得较大成就，主要表现在结构调整、城镇化水平、城镇体系等3个方面。

表1 1978～2012年四川省产业结构变化情况 亿元

1.1 逐渐调整产业结构

改革开放后，四川省GDP的三次产业结构发生较大变化， 1978～1990年第一产业(农林牧渔业)占据地区生产总值的主导地位，三次产业在地区生产总值的排序依次是第一产业、第二产业、第三产业。1991～1998年第二产业(工业及建筑业)的GDP开始不断提升， 1998年为1324.01亿元，分别是第一产业与第三产业的1.45与1.07倍。1999～2004年，产业结构开始调整，第三产业(交通、旅游、金融、房地产等)开始崛起，占地区总产值的比重较大， 2004年为2 510.30亿元，三产业产值从高到低为第三产业、第二产业及第一产业。2005年后，四川省重新调整产业结构，第二产业重新回到地区生产总值的首位， 2012年为12 333.28亿元，占总产值的一半，对四川经济发展起到决定性作用(表1)。

图1 2008～2012年四川省城镇化人口增长情况

1.2 城镇化人口逐年增加，城镇化水平发展较快

近年来，随着城镇化、工业化建设步伐的加快，四川省城镇人口数量有了明显增加， 2005年，四川省城镇人口数量为2 710万人， 2008年以后城镇人口突破3 000万人， 2006～2012年城镇化人口年平均增长速度3.8%，城镇化水平增长24.8%， 2011～2012年城镇化人口年平均增长速度4.3%，城镇化水平增长41.5%，由此可见，四川省的城镇化已经进入到快速发展时期。

1.3 城镇化规模不断扩大，城镇体系建设区域合理

截止2012年，四川省共有18个市、3个自治州城镇规模不断增大。其中，省会成都市2012年常住人口为1 417万人，建成区面积483km2，已经达到特大规模城市水平； 而自贡市、绵阳市、德阳市、南充市等17个城市人口数量在123万～630万之间； 3个自治州中阿坝藏族自治州人口数量最少，为90.67万； 凉山彝族自治州人口最多，为456万人。自此四川省逐渐形成“一大”、“八中”、“九小”的格局，城镇体系建设合理。

2 四川省近年来城镇化发展与耕地变化分析

2.1 城镇化建设导致耕地数量减少

2005年以后，四川省城镇化水平与城镇建设用地面积均同步稳定增长。2005年，四川省总人口为8 212万人，城镇人口2 710万人，城镇化水平为23.46%，而2012年，四川省总人口为8 076万人，城镇人口却达到3 515万人，比2005年增长29.7%，城镇化水平达到42.64%，比2005年增加19.18%。随着四川省城市人口逐渐增加，城镇建设用地面积也不断扩大，由2005年的6.34万hm2上升至2012年的7.26万hm2，增加12.6%。此外， 2005年以来，四川省城镇化建设的同时，耕地面积也出现一定先增高、在降低的趋势， 2009年，耕地面积最多，为400.6万hm2，之后耕地面积逐年减少， 3年减少了8.6万hm2，平均每年减少2.8万hm2。2005～2012年四川省城镇化水平与耕地面积变化情况见表1，两者变化具体趋势见图2。由此得出，四川省城市化水平与耕地面积呈逆向运动，城镇化建设的同时耕地面积也在逐渐减少。

表2 四川省近年来城镇化水平与耕地面积变化情况

2.2 城镇化导致耕地质量有所下降

城镇化建设提高了农民对经济价值的认识，很多农民一味追求单位面积产量，对耕地进行掠夺经营，忽视对耕地的保养，造成土地的严重退化。而一旦耕地退化是不可逆的，危害极其严重。另外，城镇化在给小城镇发展带来经济效益的同时，也对农村环境造成严重污染，如：由于农村水污染排放或处理设施陈旧，很多工业、生活污水不能被有效地排放或处理。更有一些贫困乡镇因经济薄弱、工艺落后，污染防治能力不强，工业“三废”不能得到及时处理而就地排放，致使耕地受到污染，降低了土壤肥力。

3 促进四川省城镇化建设与耕地保护协调发展的几点对策

3.1 搞好土地规划，建立健全耕地保护体系

图2 四川省2008～2010年城镇化水平与耕地面积变化

从四川省省情出发，首先，国土部门与城建部门在制定土地利用规划过程中，应该注重合理配置土地资源，调整土地利用结构，优化土地配置，提高土地资源利用率。其次，要对城市发展用地需求进行合理预测，有效解决土地占而不用的问题，逐步使土地资源逐渐走向集约化，使土地集聚规模效应最大程度地发挥出来。最后，应该建立好耕地安全监测系统，对耕地进行动态监测，建立土地管理信息系统，加快推进农用地分等定级，从目前单一的“数量”管理转向“数量+质量”双重管理[5-6]。

3.2 加大土地开发整理复垦力度，落实耕地“占补平衡”制度

要加大推进土地复垦整理工作，严格落实复垦政策，适度进行土地合理开发。四川省应遵循“占一补一”的原则，对占有耕地的而不能补充的，必须缴纳耕地开垦费用，专款用于土地开发整理。此外，推进基本农田保护示范项目建设，以点带面，充分发挥示范效应，确保耕地资源平衡，从而提高耕地质量及其产出率。

3.3 提高人们耕地保护意识

国外城镇化经验表明：随着生活水平的提高，人们对耕地非生产功能需求会有加倍上升，耕地保护意识也会有所提升。一是要加大耕地的非生产性功能重视程度，使耕地生产为城镇化建设提供服务，以提高社会经济效益，提高城镇居民保护耕地的积极性。二是要探索人们饮食需求，调整农业种植结构，逐步向生态型农业、休闲型农业过度。耕地保护的主要目的在于有效合理利用耕地，主要动力是通过保护耕地获得较大经济效益，效益提升后，农民才能提高土地经营的积极性。三是建立完整的耕地资源保护激励机制。政府要通过帮扶与优惠政策来鼓励集体与个人对耕地进行保护，另外通过市场调节，积极发展高效、特色农业，扩大农产品市场需求，提高农民收益，从根本上激发四川省各地农民保护耕地的意识。

3.4 鼓励劣地替代耕地，严格杜绝土地闲置

按照土地利用的替代性原理，在非农建设用地中可以利用荒山或劣地来代替耕地的占用，以逐步缓解各部门用地的矛盾，达到优化土地利用结构的目的。要处理好四川省城市化发展建设用地与耕地之间关系，按照“从严从紧、盘活存量、管住总量、集约高效”等原则，转变过度粗放外延增长型土地利用方式，全面治理土地闲置现象，对闲置的土地要统一实行收回制度，以增加土地利用率。

3.5 提高土地利用技术

科技进步与技术创新是实现耕地保护、提高土地利用效率及增加土地经济供给量的重要措施。四川省应根据自身城镇化特点，通过新型开发复垦技术、土地质量技术、集约化土地技术，提高土地质量与产出效率，以缓解耕地与城镇化建设用地之间的矛盾。此外，要不断创新土地制度，推进土地合理流动。土地制度对耕地保护具有重要影响，通过不断完善农村农用地制度，以明晰土地产权，不断规范土地市场，促进土地能够合理化的利用。

3.6 积极发展特色农业，促进农业走向产业化

按照市场化、适宜性原则，结合四川产业特征，积极调整耕地的利用结构，将传统生产方式与现代技术相融合，形成有机统一以提高生产水平与农产品质量，并在此基础上建立农产品生产基地、打造地域品牌农业。另外，应发展多形式的农业经营模式，防止农地退化与质量下降。在调整耕地利用结构中，应把生态环境保护问题纳入进来，同时执行最严格的耕地保护制度，重视生态农业以促进四川农业走向可持续发展道路。

[1] 罗宏翔， 曹阳.云南省城镇化进程及耕地保护研究.云南财经大学学报, 2008，(4)： 100～104

[2] Libbys L.FarmlandProtection for Illinois：The Planning and Legal Issues.Northern Illinois Law Review， 1997, 17(3): 425～440

[3] 李志民， 周宝同.城镇化进程中的土地问题.国土资源， 2005,(4)： 20～23

[4] 沈勤鲁， 黄锦东.实施土地整理促进耕地资源可持续利用.中国农业资源与区划， 2005, 26(4): 14～17

[5] 郭丽英， 王道龙，王介勇.中国沿海地区耕地变化及其成因分析.中国农业资源与区划， 2012, 33(1): 6～10

[6] 盛婉玉， 李飞虎.城市化与耕地资源保护的协调发展研究——以河北省为例.河北学刊， 2011, 31(2): 206～209

[7] 宋戈， 吴次芳，王杨.城镇化发展与耕地保护关系研究.农业经济问题， 2006,(1)： 64～68

[8] 罗建平. 试论中小城镇建设与耕地保护的问题.资源产业, 2002，(3)： 13～15

[9] 唐南奇， 邢世和.福建省耕地资源与粮食安全.福建农林大学学报， 2009, 12(4): 20～24

[10]江婷. 孝感市孝南区城镇化进程对耕地面积影响研究.国土资源情报， 2013,(3)： 52～55

[11]占纪文. 生态文明视野下城镇化与耕地保护协调发展研究——以福建省宁德市为例.中国农业资源与区划， 2014, 35(4): 14～19

THE URBANIZATION PROCESS IN SICHUAN PROVINCE AND FARMLAND PROTECTION*

Yang Bingxun，Dong Tingxu，Liu Quan

(School of Resources and Environmental Engineering，Mianyang Normal University，Mianyang, Sichuang 621000，China)

The urbanization of Sichuan province has entered a rapid development period, but it caused an increasingly contradiction between the constructive land and arable land due to a lot of arable lands were taken up. The farmland protection situation faced a great challenge. In this study, Sichuan province was took as an example, and the methods of literature analysis and systematic survey were used to study the issue of between urbanization and farmland protection. The results showed that: in recent years, the urban construction in Sichuan province had made great progress, for example, the industrial structure was constantly optimized, the population of urbanization increased every year, the scale of urbanization was expanding. But with the rapid development of urbanization, arable land decreased annual 28 000 hectares from 2010 to 2012. Some suggestions were proposed to realize the coordinated development of town construction and farmland protection, such as to rationally plan the land, establish and improve the farmland protection system, increase land reclamation development, improve people′s awareness of the protection of farmland, improve land utilization, positively develop agriculture, and promote agriculture to industrialization.

farmland protection; urbanization; coordinated development; Sichuan province; construction land

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160924

2015-07-15

杨秉珣(1975—)，男，四川绵阳人，讲师。研究方向：土地资源与国土管理。Email： 643430623@qq.com

*资助项目：四川省县域经济发展研究中心开放项目“基于GIS的四川省县域经济空间差异研究”(xyzx1413)

TU984; F323.211

A

1005-9121[2016]09-0149-04