经济责任行政问责的委托代理理论分析

蒋丹，刘梦露

（四川师范大学经济与管理学院，四川成都610101）

经济责任行政问责的委托代理理论分析

蒋丹，刘梦露

（四川师范大学经济与管理学院，四川成都610101）

2013年9月，湖北省在全国率先出台了《领导干部经济责任问责暂行办法》，2015年7月又推出了《湖北省领导干部经济责任问责暂行办法实施细则》，这是实践中对经济责任行政问责制度建立的积极尝试。文章将从理论上通过委托代理理论的视角对经济责任行政问责做另一种积极探索，以期厘清经济责任行政问责的内涵，还原其宏观的委托代理和问责链条，并从中找到一些启发。希望这一探索能对推动我国经济责任行政问责实践的有序健康发展提供一些理论支持。

经济责任；行政问责；委托代理理论；问责链

从“非典”到诸如矿难海难等各种重大事故，再到腐败官员等侵害人民权益的现象，这些都给社会生活带来了极大的困扰，造成了不可估量的社会损失与恶劣的社会影响，如果只有权力而没有相对应的责任与惩罚，如果权力不受到监督与约束，这些现象就无法消退。正是在这样的背景下，伴随着法治意识与民主意识的推广，越来越多的学者开始着手于梳理和研究政府行政问责制，并且从法律、政治、道德等角度对其进行讨论，同时也有部分学者提出了在政府行政问责制度当中不可避免的经济责任的问题，这一维度的探讨将有助于完整勾勒出行政主体在行使其权力和履行其职责的过程中应承担的全部责任。

一、相关文献综述

（一）委托代理理论的前期研究

委托代理关系就其实质是一种契约关系，是契约理论最重要的发展之一。该理论最早可以追溯到亚当·斯密，他在其1776年发表的《国民财富的性质与原因的研究》中指出股份公司的董事很难做到私人合伙公司的合伙人那样周到，并认为股份公司的经营不善是源自于董事们为他人尽力，而私人合伙公司的合伙人纯粹是为自己打算[1]。亚当·斯密观察到的正是现代的委托代理关系，股份公司的董事就是全体股东的代理人。到20世纪60年代末70年代初，一些经济学家不满阿罗—德布鲁（Arrow-Debreu）体系中企业“黑匣子”理论，从而对企业内部信息不对称和激励问题进行了大量深入研究，委托代理理论得以确立和发展起来[2]。委托代理理论的创始人包括威尔逊（Wilson，1969）、斯宾塞和泽克豪瑟（Spence&.Zeckhauser，1971）、罗斯（Ross，1973）、米尔里斯（Mirrless，1974、1976）、霍姆斯特姆（Holmstrom，1979、1982）、格罗斯曼和哈特（Grossman &.Hart，1983）等[3]。现代意义的委托代理概念是首先由罗斯（Ross）提出的，如果当事人双方，其中代理人（agent）一方代表委托人（principal）一方的利益行使决策权，则代理关系就产生了[4]。早期委托代理的中心任务就是研究在利益冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人[5]。

（二）委托代理理论的新发展及在政府管理中的应用

经过40多年的发展，委托代理理论已从传统的双边委托代理问题，发展为动态委托代理关系以及多层多级委托代理问题。委托代理理论的另一发展趋势就是从最早的针对公司治理领域委托代理中的激励问题，向更多领域延伸。随着该理论的不断深入研究，学者们发现委托代理理论能很好地解释现实生活中的许多关系。委托管理理论被应用于政府管理中，反映出公共权力在各级各类政府部门

之间和内部的委托代理关系，以及政府同外部组织机构的委托代理关系①由于政府同外部组织机构的委托代理关系十分广泛和复杂，本文中只探讨了国有企业，因为作者认为国有企业是国有资产最主要的载体和存在形式，是中国发展过程中经济矛盾的焦点，有必要在研究经济责任行政问责中提出来。。如图1所示，该理论已被应用于政府治理（BJ Spencer，1982[6]；Paul Elisabeth，2006[7]），同时被用于分析和解决政府与国企之间的问题（王炳文，2014[8]）、腐败问题（Carr，Indira，2009[9]；Brandt Urs&.G.Svendsen，2013[10]），以及行政问责（Gailmard Sean，2012[11]；Mzenzi S.I.，2015[12]）等问题中。

图1 委托代理理论在政府管理中的应用

二、委托代理的基本理论及其在政府管理领域的延展

（一）委托代理的基本理论

委托代理理论延续了新古典经济学中对人性的“经济人”假设，假定委托人和代理人都是经济人，那么就会导致他们目标函数的不一致，即委托人和代理人的行为目标都是为了自身效用的最大化。代理人愿意用较少的付出获得较大的利益，委托人却最关心结果。委托人的收益直接取决于代理人的成本（付出的努力），而代理人的收益就是委托人的成本（支付的报酬）。因而，委托人与代理人相互之间的利益是不一致的，甚至是相互冲突的。

加之双方存在信息不对称的问题，代理人掌握信息多，而委托人掌握信息少，这种不对称是客观存在的，这样委托代理问题就随即产生了。当委托人与代理人的利益相互冲突且信息不对称时，代理人的“逆向选择”（Adverse Selection）、“道德风险”（Moral Hazard）随之而生，从自身利益最大化出发，利用信息优势损害委托人的利益，这就是委托代理问题。由于信息不对称和委托人代理人之间效用函数冲突的普遍性，委托代理问题屡见不鲜，因此委托代理理论也就具有了很强的现实意义。

“逆向选择”的产生是因外生信息不对称造成的，是事前不对称，即是当事人在订立合约之前的客观状态所决定的，比如当事人的身体状况、工作能力、行为方式、兴趣爱好等。代理人参与交易时存在机会主义倾向，刻意隐藏个人信息，提供不真实的信息而谋求个人收益最大化，这将产生“逆向选择”的委托代理问题。“道德风险”问题是内生信息不对称的产物，是信息事后不对称。合约成立后委托人对代理人无法进行有效监督的情况下，同时合约中的激励机制不健全，代理人由于拥有信息资源优势而采取有利于自己的决策和行为，致使委托人的利益受损，这就产生了“道德风险”的委托代理问题。

委托代理理论从最早的公司治理，到目前涉及到不同行业、不同环境下的多重委托代理，其关键都在于解决“逆向选择”和“道德风险”的问题，就此必须建立完善的代理人激励和约束机制，设计和制定出委托人和代理人之间最优契约关系，以实现双方双赢的局面。

（二）委托代理理论在政府管理领域的延展

随着委托代理理论在世界范围内不断发展，也被广泛应用于政府管理中。卢梭在其《社会契约论》中指出“这个共同体的每一个成员在共同体形成的那个时刻，就把那一时刻下的他——包括他的自身，他所有的力量，以及他所有的财物——完完全全地交给了共同体”[13]。这里的共同体即是指的国家，卢梭认为人民订立契约建立国家，人民便是国家权力的真正主人，这一主张彻底推翻了自上而下的权力体系，取而代之的是自下而上的权力系统，使得民主政治的发展成为大势所向。他同时指出民众将自己的权利和财物资源完完全全委托给了国家。

但是在实践中，人民直接行使权力受到各种现实的制约，这就是说拥有国家权力的全体人民，人人亲自参与管理国家具体事务是不可能的，是无法操作的，只能通过建立政府然后将管理国家的权力交给这个政府，这就形成了公共权力和资源的委托代理关系。政府和各级公务员是执行民意，也就是说民众为委托人，政府和公务人员为代理人，代理行使公共权力和管理公共资源，在他们之间形成了一种隐性的契约关系。在这种关系下，所有民众将自己的权利委托给政府、各级公务人员执行，以此实现民众的利益，而委托的成本就是民众支付政府的税费。当政府和公务人员能够不折不扣地按民意行使公共权力时，这种委托关系就能有效运行；当政府和公务人员不再代表民意而滥用公共权力时，做出有利于其群体或个人的决策而损害民众利益时，这种委托代理问题也就出现了。

三、委托代理理论与经济责任行政问责

（一）经济责任行政问责的内涵

经济责任行政问责即是指行政问责制中的经济责任，包含两层含义：

1.对经济事务所承担的责任。对此的解释很多，约翰· S·托马斯（John S.Thomas）对政府经济责任（government accountability）理解为“超越了确保公共资金合法使用的财政责任，还包括公共资金是否被有效和高效使用”[14]。基于同该定义一致的理解，1982年本迪克斯公司（Bendix Corporation）的董事会主席威廉·M·阿吉（William M.Agee）提出经济问责（Economic Accountability）首先要针对的应是

当时国民所面对的最大的结构性问题——“不可控制的支出”（uncontrollable spending）——政府将日益高耸的账单转嫁给全民[15]。

组织和机构的定义也层出不穷，最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，经济责任（accountability）是指授予一个被审计个人或实体的责任，显示它已经根据资金提供的条件对委托给他或它的资金进行了管理或控制[16]。美国联邦审计机构——美国政府责任署（GAO）①美国联邦审计机关原名为“美国会计总署”（General Accounting Office）2004年7月更名为“美国政府责任署”（Government Accountability Office）。认为，政府经济责任（government accountability）是指受托管理并有权使用公共资源的政府和机构有向公众说明它们的全部活动情况的义务。同时该署还提出著名的“3E”审计准则，即是通过评价政府及相关单位是否符合经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）三大审计原则来判断其履行经济责任的情况。国内有部分学者将“Accountability”翻译为“受托经济责任”，在美国政府责任署的基础上将Accountability认为是“按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其经管状况的义务，受托经济责任包括行为责任和报告责任两个方面”[17]。这些定义中明显地折射出委托代理理论的思想。

综合以上的观点，本文认为经济责任就是经济资源的所有方将经济资源和权力委托给代理方经营和行使，此时的代理方为各级政府机关及公务人员以及国有企业及其经营管理者，他们需要按照委托方的特定要求高效和有效地履行相应的经济职责，并且有将其职责的履行情况向委托方报告的义务。

2.问责时所承担的经济类责任。政府机关及各级公务人员和国有企业及经营管理人员行使行政职权时（包含经济或非经济性事务）履职不当，则应当对其实行问责。问责的方式可以是行政性的，如责令作出书面检查、诫勉谈话、停职检查、引咎辞职、免职等，但同时对人民群众和上一级委托方造成损害的可以从经济方面进行赔偿和补偿等，以此追究其责任。1986年颁布的《民法通则》、1989年通过的《行政诉讼法》以及1995年《国家赔偿法》的颁布实施，还有各类有关补偿的法律条规的完善，使得该类经济责任一步步在法规上有了更多的依据。本文认为行政赔偿、补偿以及其他经济处理也是行政问责制下的经济责任，是追责时的经济责任。

结合以上两层含义，行政问责制中的经济责任即是指各级政府机关及公务人员以及国有企业及其经营管理者所承担的管理经济事务、行使经济权利的责任以及追究责任时因违反法规条例、效率损失等所需要承担的赔偿、补偿等经济性责任。

（二）委托代理理论视角下的经济责任行政问责

《中华人民共和国宪法》第一章总纲第二条中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据《宪法》规定，人民是国家一切权力和资源的所有者，但是人民不可能直接参与管理国家财富和各项事务，于是人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举出的各级政府来代理管理，各级政府也可以将公共资产委托给国有企业等代为经营。

依据委托代理理论，行政问责制中的经济责任包含着多级多层的委托代理关系，宏观视角的关系如图2所示：

图2 委托代理链条与经济责任行政问责链条的融合与互补

（1）全体人民（P1）将经济权力（管理国家公共资源和经济事务的公共权力）委托给了立法机构（A1），人民是初始委托人，而立法机构是初始代理人。在我国，立法机构是各级人民代表大会及其常务委员会，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。经济权力表现在三方面：一是立法权。涉及到国家和地方经济事务的决策、执行、监督和评估等法律法规的制定，以及有关行政赔偿、补偿和追偿的法律法规的制定。二是审批和决定权。依据《宪法》第六十二条和第九十九条规定，各级人民代表大会负责审查和批准各行政区域内国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告，地方各级人民代表大会审查和决定地方的经济建设等的计划。三是监督权。这也是问责的法律依据所在，立法机构有解释法律法规和监督其执行情况的权力，并对政府经济行为实行监督权。

（2）立法机构为初始代理人，应对委托人即全体人民负责，制定有效维护人民权利的法规，保障人民经济利益不受侵犯，这时问责主体是人民，问责对象（问责客体）是立法机构。

（3）立法机构将管理国家公共资源与经济事务的经济权力委托给了由其选举产生的各级政府，立法机构（P2）成为委托人，各级政府（A2）此时是代理人。从国务院到地方各级政府依法编制和执行各行政区域内国民经济和社会发展计划和预算，领导和管理经济工作和城乡建设，负

责各级财政行政工作。

（4）各级政府依据立法机构的法规行使公共权力，对立法机构负责，接受立法机构监督。各级政府及相关部门机构对部门预算、国库集中收付、政府采购、工程招投标、专项资金管理和重大投资决策管理等经济事务应依据法规进行，责任落实到人，经济事务中失职、渎职、滥用职权、不作为等行政行为都应对其实行问责。

（5）人民不仅是最初的委托者，也是最终的委托者，各级政府及其公务人员作为代理人对人民负有最终责任，在经济事务中负有经济责任，而且在追责的过程中对于非经济事务管理中造成的失职、渎职等负有赔偿、追偿等经济责任。也就是说各级政府及公务人员如给人民利益以及公共财产造成损失的应受到不同程度经济责任问责。

（6）根据《中华人民共和国国有企业国有资产法》第二章第十一条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”由此，各级政府将公共资产通过各级国有资产管理部门委托给国有企业及其受托经营者等代为经营，形成了各级政府（P3）和国有企业（A3）之间的委托代理关系。

（7）国有企业及其受托经营者作为代理人，受委托其经营的各级政府及国有资产管理部门的监管，向他们负责。国有企业领导干部如给企业和国有资产造成各种损失的应受到不同程度的问责。

（8）国有企业及其受托经营者面对的最终的委托人还是人民大众，其管理的国有资产的真正所有者是人民，因此对人民负有最终责任。人民作为最终委托人有权力要求代理人提供有利于委托人利益的行为。国有企业的受托经营者应当切实履行好相关经济责任，充分发挥企业在经济社会发展中的支撑、引领和带动作用，为增加社会福利和提高人民生活水平做出贡献。

从（1）到（8）形成了一条长长的经济关系的委托代理链条，人民既是初始委托人也是所有委托代理关系中的最终委托人，是公共权力和公共资产最终的所有者。为了能够充分行使所有者权利和最大限度地追求和实现所有者的利益，解决委托代理失效问题，就需要一套严格的经济责任的约束监督机制，经济责任的行政问责制度无疑是这套约束监督机制的重要组成部分，因此在上图中已将这一制度融入到了委托代理链条中，并成为对委托代理链条的有效补充。

四、委托代理理论视角的启示

委托代理理论有助于我们厘清错综复杂的经济责任问责的结构和情景，也便于我们识别问责体系中的重要缺陷。这一理论对我们的启示在于：

（一）减少经济责任委托代理链条中的信息不对称问题

造成委托代理失效的重要前提信息不对称也是困扰经济责任行政问责制度完善的重要瓶颈，对于这一点有效的方式有两方面：一是通过经济责任审计减少信息的不对称。在《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中明确指出经济责任审计，是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。委托代理问题产生的根本性前提在于信息的不对称，经济责任审计有助于减少委托人和代理人之间的信息不对称问题（Nilsson et al.，2005）[18]。除了内部审计，可以积极探索外部审计的方式，英美等国都有外部审计监督制度，美国是同业互查，英国是聘请独立第三方注册会计师来进行审计。二是需要从加强信息披露，扩大信息披露范围，提高办事的透明度等方面不断减少信息非对称性。这就要求政府及国有企业提高信息公开意识、规范信息公开程序、扩大信息公开途径，不断健全和完善相关法律制度。

（二）建立完善的代理人激励机制

为了能够让代理人最大限度地追求和实现所有者的利益，需要建立完善的代理人的激励机制，而这就迫切需要绩效审计的出现。在西方现任政府官员对他们任职的区域的经济绩效（economic performance）负有责任，选民通过是否投票给他们来对其问责[19]。除了选举出的官员，对于民主体制中的非选举行政长官而言，经济表现越优秀就越不可能被辞退，也越不可能为了其他更好的职位而离职[20]。还有研究表明在新兴发展中国家当独立绩效审计报告建议被执行将有利于提升问责效果[21]。政府绩效审计目前在我国发展缓慢，而且各地不均衡，确定绩效审计的内容和发展模式、设计绩效指标以及规范性问题是目前我们面临的重大问题[22]。

（三）建立完善的代理人约束机制

前文已知解决“逆向选择”和“道德风险”的问题，同时必须建立完善的代理人约束机制。要做到这一点除了有效的监督之外就是要将委托人和代理人之间本来可能是隐性的契约公开化、明确化，以形成对代理人硬性的制约。这就扫除了公职人员因为不知情不确定而导致其承担经济责任的情况。因此，经济责任的适用范围、情形等应以一定方式告知代理人，并就此形成明确的契约，这将有助于建立和完善代理人的约束机制。

（四）经济责任问责主体应最终指向民众

从图2中的分析可以看出人民大众是最初的委托人（P1），也是问责最终的指向，各问责客体都有接受人民大众监督的责任和义务。但目前在我国的情况是现有的条例中经济责任问责主体主要是纪检、组织、监察、人力资源和社会保障、审计、国有资产监督管理等单位[23]，是一种内部的问责形式，民众和立法机构实际上无法有效实施对政府问责主体的监督。对由纪检、组织、审计单位形成的问责领导小组的监督约束又成为了难题。一些审计机关的审计结果向民众公开，但往往是通过网络等单向向社会公开，没有形成双向反馈路径。民众和立法机构如何行使权力真正参与到经济责任问责中来始终还是一个问题。

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（责任编辑：C校对：L）

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A

1004-2768（2016）11-0015-04

2016-09-06

教育部哲学社会科学重大课题“深化行政问责制度改革研究”（09JZD0033）；四川省大学生创新创业项目“行政问责制下经济责任审计的现状及解决措施”（201610636111）

蒋丹（1978-），女，四川岳池人，管理学博士，北京师范大学政府管理学院博士后，四川师范大学经济与管理学院副教授、硕士生导师，研究方向：公共管理与政策；刘梦露（1992-），女，湖北襄阳人，四川师范大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：企业管理。