国土资源信息公开常见败诉问题研究（二）

浙江鉴湖律师事务所 何建航

浙江省国土资源厅法规处 谢 伟

国土资源信息公开常见败诉问题研究（二）

浙江鉴湖律师事务所 何建航

浙江省国土资源厅法规处 谢 伟

编者按

本刊在2016年第1期刊出了国土资源信息公开常见败诉问题研究（一） ，现将该文第二部分刊出，以飨读者。

问题六：补正通知——厘清信息公开请求的有效方式

在信息公开要求、内容不清晰，且国土资源部门经过内部审查或电话、数据电文等方式沟通，仍无法确定信息公开内容时，可向申请人发出《信息公开补正通知书》：说明需补正的公开事项并进行释明（防止申请人不理解），限定补正期限（建议为收到补正通知后10日）、形式（一般为书面），还要告知逾期不补正的后果是视为撤回信息公开申请，信息公开处理终止。特别要注意补正内容要一次性通知且不可滥用，否则可能违背便民原则。再就是申请人书面来函拒不补正时，国土资源部门应作出是否公开的最终决定，叶某信息公开补正一案可为镜鉴。

2015年3月，叶某以邮寄方式提出政府信息公开申请，要求公开义乌市某村的征地批文。国土资源部门收到后，认为因建设用地批文以审批文号、用地批次、审批时间等方式保存，所申请信息须经过调查、收集、汇总等方式才能获取。故根据国办发〔2010〕5号有关“行政机关一般不承担汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”的规定，4月10日书面告知申请人补正明确的文件名称或发文号后再决定是否公开。4月18日，申请人书写《补正告知函》，主要内容为：要求公开征收义乌市佛堂镇小吴溪村的每一宗土地，并认为4月10日告知书于法无据等。国土资源部门5月12日作出《政府信息公开告知书》：本机关已于4月10日对于你的政府信息公开申请作出补正告知，给你带来的不便敬请谅解，并告知了复议和诉讼权利。之后再无下文，最终被行政复议机关责令履行信息公开职责。

笔者认为，该案所犯错误原本不该出现，完全是信息公开工作人员对补正通知运用不当所致。首先，在信息公开申请人收到补正通知而拒不补正时（4月18日《补正告知函》实际意思很清楚，即拒绝补正），国土资源部门本应根据《政府信息公开条例》第二十一条规定明确作出公开或不公开的决定。然而5月12日《政府信息公开告知书》既无法律依据也无诚意——其实质为道歉信，却无一丝公开的意思表示，难怪最终被复议纠错。其次，只有实体性信息公开答复才需要告知诉权，如公开、部分公开、不公开、信息不存在等；程序性信息公开文书，如延期通知、补正通知等，因为并非最终决定，不影响申请人的实体权利和义务，不属于复议诉讼范围，不必告知诉权。而5月12日《政府信息告知书》没有任何实体答复内容，却又告知诉权，显然是画蛇添足之举，结果难免“自投罗网”。

问题七：信息公开处理如何防止滥讼——多件合一与一件分多件

受“一事一申请”原则启发，一些信访、复议、诉讼老户将原本一个审批事项（如征地审批）的报批材料拆分成数个乃至数十个政府信息公开申请，还有一些分项提出的政府信息公开申请间实质相关……基于效率行政、便民行政及防止滥讼之考虑，笔者认为应根据实际情况采取多件合一或一件分多件的处理方式。一般来说，多件合一适用于所申请政府信息性质相同、公开尺度及理由一致、诉讼风险相同的情形，而一件分多件适用于所申请信息种类、性质不同、公开尺度、理由及处理方式、诉讼风险各不相同的情形，两种处理方式之运用都为防止行政司法资源滥用。

1.实质相关的多件合一案例——薛某不服农转用及征地批文信息公开案

薛某向温州市国土资源局提出3份政府信息公开申请。

第1份：要求公开“与苍南县2011年度某批次建设用地相关的农用地转用的国务院批复文件”。

第2份：要求公开批准文号为温土字A〔2011〕第XX号（即2011年度某批次）建设用地呈报材料的浙江省人民政府批复文件。

第3份：要求公开“与温土字A〔2011〕第XX号相关的苍南县某村新村土地征收等相关材料及图纸”。

经查，温州市人民政府就苍南县2011年度某批次建设用地作出的温土字A〔2011〕第XX号批文，仅仅批准了某村的新村建设（集体土地）土地农转用，而不涉及土地征收。因此，不存在根据《土地管理法》第四十五条由国务院或省政府作出的征地批文（第1、2份申请），也不存在与征地相关的土地征收方案、征地协议、征地公告、征地红线图等材料（第3份申请）。因此，笔者认为这三份信息公开申请紧密相关，结合起来就征地及农转用审批情况进行答复和说明会更清楚，分案处理只会增加无谓的行政文书及诉讼举证、审查之累，最终该案在复议环节合案审理，实现了案结事了。

2.滥用信息公开权的多件合一案例——潘某不服房屋拆迁许可信息公开案

潘某因集体土地上房屋拆迁补偿安置争议，提出100份政府信息公开申请，要求公开杭土资拆许字（2009）第001号—第100号《房屋拆迁许可证》及其审批信息。杭州市国土资源局审查后，经审查作出一份政府信息公开答复：一是公开与潘某所在村有关的3份拆迁许可证相关材料；二是根据政府信息主动公开规定，告知上述拆迁许可证信息在杭州市国土资源局网站公开的具体链接。最终该多件合一答复行为得到复议机关支持，案结事了。

笔者认为，国土资源部门对该100份申请区分主动公开和依申请公开后统一进行答复符合便民、及时和行政高效的原则；尤为可贵的是，国土资源部门公开与潘某相关的拆迁许可证信息有利于申请人找准焦点维权，符合《政府信息公开条例》第六条“政府信息公开应及时、准确”的要求。因此，多件合一答复跳脱了“一申请一答复”的自缚手脚模式，有效遏制了滥用信息公开权利者霰弹打靶、浪费行政（甚至司法）资源（徒增文书制作、审查、送达等负担）的嚣张气焰。

3.一件分多件

一件分多件的处理方式主要针对所申请政府信息涉及多个类别、性质，以至各项信息公开的处理结果（公开、不公开、不存在、补正等）、尺度、理由不一，以及答复内容过于繁杂，甚至不尽一致的情形。这样做的好处有二：一是通过对申请人比较能接受，不易诉讼的信息公开申请（如决定公开部分、按政策法规及常理无法公开或信息不存在但公众较能理解部分）的区分答复，防止了该部分内容无谓的举证及复议诉讼审理之累；二是通过集中精力对复杂信息公开申请层层剖析，从法律、实践、制作与保存等不同角度析法说理（甚至电话、书面释明等），力争申请人接受，即便无果也实现了诉讼压力及风险的最小化。

问题八：政府信息不存在——档案室查询不是万能挡箭牌

一般来说，政府信息不存在有两种可能，一是没有法律法规和政府“三定方案”赋予的职责；二是实际工作中确实没有制作、保存。《浙江省人民政府行政复议办公室关于行政复议审理信息公开不存在案件的指导意见》（浙政复办〔2013〕15号）对审查该类复议案件规定了明确的标准。第一种情况不再赘述。第二种情况需要审查是否进行了合理查询、检索（检索方法、载体、范围）并履行了告知、说明理由的义务，要点有三：1.申请人提供了文号线索，要调阅前后文号文件、发文登记簿；2.申请人提供了制作时间线索，要调阅信息公开指南、年度报告、公开目录等；3.申请人提出了信息来源线索，要查看搜索记录等。由是观之，政府信息查询范围不仅限于档案室，还应包括信息系统、业务科室、政府及其他部门等。

综上所述，笔者认为政府信息不存在答复有如下要点：1.要告知检索情况（档案室、信息系统）；2.告知不存在的原因并说明理由，是法律政策规定不存在，不在本机关，还是信息丢失等；3.若该信息应该保存但本局丢失，在部、省、市、县国土资源部门或政府、其他部门、

组织等处能找得到的，应该去找，不可简单说不存在。

问题九：抓住信息公开处理的蛇七寸——遴选优秀的经办人

站在信息公开第一线、直接面对申请人的信息公开经办人，需要准确判断信息公开要求，分析是否属于公开范围，熟练运用各种信息公开方式，决定如何公开，公开到什么程度，并在多方查找仍不存在时说明理由。而审核、审批者仅在经办人处理基础上增删修改——按照行政运作实务经验，否定或修改比例不会超过10%，这就意味着90%的信息公开处理结果是经办人决定的。也就是说，如果经办人错了20%，那至少有10%不可能被纠正，此中的复议诉讼风险可想而知。由是观之，信息公开经办人的重要性不言而喻。为此，国土资源部门遴选时一定要把握好两点：一是对工作要有强烈的使命感和责任心，精通国家、省、市信息公开法规和国务院、省法制办的信息公开指导意见、司法解释；二是勤学好问爱钻研，最好多岗锻炼，对遇到的国土资源业务问题要打破砂锅问到底，知其然更要知其所以然，善于总结信息公开成败得失并实时运用于实践。此外，国土资源部门要把信息公开岗位作为培养业务骨干的重要岗位，并提供丰富的培训机会。

问题十：信息公开办理的机制保障——办案式审查、充分沟通、上下联动

打铁还要自身硬，要从根本上防范信息公开争议，构建依法高效、沟通顺畅、快速反应的信息公开办理机制势在必行，具体有三点。

1.建立办案式的信息公开办理机制

如本文第二部分（信息公开内容审查）所述，信息公开办理不能停留于格式文书的填空选择，而应像复议诉讼一样经由事实调查（查明申请内容到底指什么）、法律分析（查明申请内容的法定职责、条件、程序等规定）、实务查询（查明国土资源实践中如何操作），最终形成针对每项申请不同特点的事实清楚、依据充分、说理透彻的信息公开处理文书（常见信息公开类型可建立说理性答复模板），这就好比钢筋混凝土结构的房屋，即使台风地震来了也不怕。此外，对新型、疑难、易败诉、滥用信息公开权等各类申请，要经由会商、研讨等形成统一处理结果，并一体应用于今后实践中。

2.信息公开办理要充分沟通、释法析理

作为与社会公众打交道的重要方式，沟通贯穿于政府信息公开的全过程：一如前述在审查信息公开名称、内容、多件合一及一件分多件等均需要与申请人有效沟通（包括见面、电话、调查会等）；二是表现为国土资源部门对政府信息所涉的法规政策及实务操作就申请人质疑进行解答（类似于点菜式、答疑式普法，直接或由经办处室答复，甚至组织会商后释疑解惑）；三是处理疑难、复杂或者诉讼风险大的信息公开申请，更要了解申请人的真正诉求及具体困惑，以便在信息公开文书中准确引用法规政策对症下药，逐一释明（最好在信息公开文书上留下咨询电话，让有疑问的申请人能咨询、发表意见，防患争议于未然）

3.信息公开处理要上下联动、防范败诉

因建设用地审批由县、市、省（甚至国土资源部）多级审查、建档，一些申请人便分别向县、市、省级政府、国土资源部门提出同一信息公开申请。若上下级国土资源部门和政府不互通情况，对常见信息公开申请处理结果、内容、理由等不一甚至矛盾（尤其是未统一信息公开老户处理方式——建立名单、专档管理、前后对照统一答复等），极易引发败诉风险。信息公开老户陈某夫妇曾向省国土厅和省政府办公厅同时提出两起信息公开申请，省政府办公厅联系省厅后进行了公开。而省厅却对这样的信息公开老户所提海量信息公开申请概不处理，最终被国土资源部在行政复议中责令履行。