国际公共管理的工具与工具选择：

张磊

摘要：国际公共管理是对国际公共事务的管理活动。实现特定的战略目标需选择合理的管理工具。本文从工具主义、过程主义、权变主义和建构主义四个视角梳理了国际公共管理的工具理论。笔者以国际争端领域为例，按照强制程度将管理工具分为自治型、参与型、混合型和强制型四种，根据主体因素和环境因素两个维度，构建了国际争端解决中的管理工具选择模型，提出不同的管理工具选择的依据，并通过现实案例进一步加以阐释和深化。

关键词：国际公共管理 工具选择 国际争端

全球化对人类社会产生着深远的影响。它在带来经济繁荣、文化交流的同时，也使国际社会面临一系列超越国界的公共问题：国际冲突的蔓延、流行性疾病的频发、贫富鸿沟的扩大、金融危机的突如其来等都会产生连带效应。应对这些挑战，既需要国家间形成广泛的共识，更呼唤密切的国际合作与集体行动。长久以来，国际关系学者主要关注大国博弈，将外交关系作为研究的焦点；公共管理学者考察的重心则仅局限于国内公共事务的管理。为了理解国际公共事务领域的集体行动，作为国际关系与公共管理两门学科的交叉点，国际公共管理开拓了新的视野。国际公共管理的内涵是什么？它与国际关系、全球治理等概念有何区别和联系？为了实现特定的战略目标，国际公共管理具备哪些有效的工具？在不同情境下，如何选择国际公共管理工具，其中是否具有一定的原则和规律？本文将以争端领域的国际公共管理为例，加以梳理和阐释。

一、国际公共管理的内涵

公共管理是以公共事务为对象的管理活动。王乐夫认为，公共事务分为四类：第一类是国家公共事务，系指国家层面涉及立法、司法活动的公共事务；第二类是政府公共事务，指依法享有行政权力的政府组织有关维护公共秩序和满足社会总体利益需求等方面的公共事务；第三类是社会公共事务，指“国家”、“政府”之外的非营利性组织（第三部门）的公共事务；第四类是国际公共事务，指国与国之间的国际性公共事务。与之相对应，公共管理可划分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。因此，国际公共管理是对国际公共事务的管理活动。对于国际公共管理的内涵可从几个角度加以理解。

1.国际公共管理的对象为国际公共问题

国际公共问题是国际公共事务的重要组成部分，其中既包括区域性、也包括全球性公共问题。国家间相互依赖的不断加深形成复杂的外部性联动——一是自然界本身的外部性联动；二是人类社会日益密切的外部性联动；三是人类社会与自然界之间不断加深的外部性联动。与此相应的是，出现了三类国际公共问题：（1）自然界产生的国际公共问题，主要是跨国性的自然灾害，包括：地震、海啸、火山爆发等。（2）人类社会与自然界互动而产生的国际公共问题，包括环境污染、温室效应与全球变暖、生物多样性消失、土地荒漠化等。（3）人类社会中产生的国际公共问题，体现于政治与安全、经济、社会文化等不同领域。其在政治与安全领域包括国家间或区域间武装冲突、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义等；在经济领域中包括贫富分化、饥饿问题、金融危机等；在社会文化领域包括难民、人权、传染性疾病和跨国犯罪等。

2.国际公共管理主体呈多元化的态势

公共管理理论认为，旨在管理社会公共事务、协调社会公共利益的组织即为公共管理的主体，其既包括广义的政府组织，也包括第三部门。在国际层面，“全球舞台聚集了各种实体，正式的和非正式的、经济的和社会的、政治与文化的、国家的和跨国的……世界包含两个体系：一个是支配事件进程的国家间体系；另一个是由其他行为体组成的多元中心体系。这两个体系同时存在，时而竞争，时而合作，相互作用。”由于国际公共问题具有的连带性和外部性，国家单独的应对行动已无能为力，须动员整个国际社会的力量开展合作治理。因此，国际公共管理的主体涵盖国家、国际组织、跨国公司、第三部门及个人等。其中众多非国家行为体基于自身利益，积极介入国际公共管理，扮演不同的角色，填补着国家管理领域的真空，实现不同的功能（见表1）。

3.国际公共管理的内容是为维护国际公共利益而从事的管制、服务、维护、扶助活动

科哈罗德·孔茨认为：管理是设计和保持一种良好的环境，使群体最高效率地达到既定目标的过程。一旦管理的使命由以营利为目的的私人领域拓展到追求公共利益的公共领域，公共管理便形成了。在国际公共管理领域，公共利益自一国国内范围延伸至国际层面。从功能的角度看，为有效地维护和获取国际公共利益，国际公共管理活动的内容包括管制、服务、维护、扶助四类。管理的范围可以是全球性的，也可以是区域性的。

通过以上阐述，国际公共管理可被理解为以多元主体对国际公共事务进行管制、服务、维护、扶助为主要内容的管理活动。它与国际关系、国际法等概念差异明显。国际关系侧重于以国家为主体的各类国际行为体之间以政治为核心的关系框架，国际公共管理则强调对国际事务的微观管理；国际法乃是在国际交往中形成的、主要用以调整国家间关系，具有法律约束力的各种原则、规则和制度的总和，而国际公共管理是这些原则、规则和制度的具体操作与执行。

相对于其它概念，全球治理更接近国际公共管理，不过，它与国际公共管理也存在一定区别。

1.全球治理是一种宏观的理想层面的模式，“总体上来说，全球治理仍更多的是理念上的，只是人们对有效解决全球公共事务的一种良好的愿望”，“它潜存着高度的虚构，愈是认真对待治理的概念，它就愈显得空洞无物”。相对而言，国际公共管理是一种现实的实践，由一系列有计划的步骤组成，以目标实现为导向，是包含着计划、组织、指挥、协调和控制等众多要素的动态过程。

2.全球治理的逻辑基础是协调而非强制或控制，作为由国家、全球市场和全球公民社会三种力量建立的新的平衡，它强调各种力量的广泛参与，以平等、协商、自愿的方式对全球事务进行自下而上的治理。其和平、安全、发展的取向，决定了它的非政治性、非威胁性、非排他性的合作关系。国际公共管理的逻辑既有合作取向，也有控制、博弈的方面。理论上，国际公共问题要求国际公共管理的主体摒弃国家、民族、集团狭隘的短期利益考量，超越政治意识形态的分歧，加强合作；现实中，这些问题一旦具体到特定的国家和地区，其解决过程及对其前景的估量有时会受到不同的政治制度、文化传统、国家利益和意识形态等因素的制约，形成分歧，致使国际公共管理者与被管理者之间产生一定矛盾和斗争。穆罕穆德·尤何的研究表明，第三世界国家对发达国家的国际公共管理活动普遍持怀疑态度，这种分歧和斗争在人道主义干预的国际公共管理方面尤为突出。

3.全球治理的历史条件是全球化时代，“世纪之交，科学技术日益渗透到社会物质生活和精神生活各个领域；国际组织数量剧增、规模庞大、成员广泛；全球公民社会为各种行为体利用物质和思想资源来促进制度转型提供了巨大空间；全球性价值共识开始构建。”在此背景下，全球治理应运而生。而国际公共管理的历史则更为悠长，早在古希腊时代就存在着霸权国家和联盟组织对区域事务的国际公共管理，宗盟会议（Amphictyonic Council）即为一个典型。它由希腊各城邦组成，每年春秋两季定期召开会议，制定地区性国际关系规范，调停各国纷争，惩罚不执行会议决议的国家。

二、国际公共管理工具的基本理论

国际公共事务的管理是一个复杂的过程，为实现特定的战略目标，必须选择适当的管理工具。对于国际公共管理工具的考察导致了多种理论视角的形成，其中包括工具主义理论、过程主义理论、权变主义理论和建构主义理论。

1.工具主义理论。工具主义理论的哲学基础是完全理性观，它认为国际公共管理工具的自身属性具有预设性。这种理性的预设性构建了管理过程，对战略目标的实现起着决定性作用，因此选择好的工具是达到理想管理绩效的保证。工具主义理论蕴含的内在逻辑是，主体通过对各种工具的属性和特点进行经验性分析，获得对这些工具及其应用的全面知识，最终组合成一套系统性的管理工具适用策略（即“工具箱”），以指导现实中的选择与运用。

2.过程主义理论。过程主义理论的哲学基础是对不完全理性的认知，该理论指出，不存在超乎具体问题或具体情境之外的具有普适性的理想工具箱。适当的管理工具并不是抽象理论的产物，而是一种在动态适应的过程中出现的渐进性、尝试性的解决方案。过程主义所蕴含的内在逻辑是，管理工具的选择不存在先验性的对与错，不存在完美预见的理性蓝图，工具的内在属性受到复杂过程中众多外生性因素的影响和塑造，管理工具的发展存在于重复性的实践过程之中。

3.权变主义理论。权变主义理论认为上述两种理论都过于狭隘，影响管理绩效的关键因素既非工具主义所主张的单纯的工具属性和特征，也不是过程主义所主张的应用情境，而是取决于工具属性与应用情境的互适性。管理工具的选择与适用环境之间是一种互相影响的辩证关系，需同时考察工具本身的特性和它的应用背景，既要弄清解决问题的特定要求，又当因地制宜地选出最符合这种要求的工具。

4.建构主义理论。建构主义理论提出，无论是工具主义、过程主义抑或权变主义，虽然对管理工具的理解存在分歧，但均建立在物质主义这一共同的基础上。相对于物质主义突出物质因素对行为体所作所为的直接作用，建构主义认为事物通过社会构建而存在，换言之，它尽管承认物质性因素的客观存在，但强调客观因素只有通过行为体的共有观念方能产生影响行为的意义，才具有实质性的内容。因此，以权变主义理论所倡导的对工具属性与应用情境互适性的理解为基点，建构主义理论进一步指出，要了解特定管理工具被采用的背景的特殊性，离不开考察这些工具的观念性意义。后者既系指工具所蕴涵的符号和伦理的意义，也包括工具所释放的价值特征。这意味着管理工具代表了一种社会构建的实践形式。此种形式的合法性在实践中不断被构建与再构建。因而管理工具研究的重心必须超越其本身的工具性特征，且最终将融入政策系统、政策网络、执行过程的研究之中。

通过对国际公共管理工具理论的以上梳理，可以看到，随着社会实践的发展与理论研究的深入，人们对管理工具的认识由简单到复杂，从分析工具的内在属性到关注工具发挥作用的外部环境，进而强调政策工具发挥作用的条件、决策者自身的价值观等与内在属性的互适性方面。

三、国际公共管理工具的类型学

国际公共管理工具的四种理论也具有其共同点，即它们皆承认不同类型管理工具的选择对战略目标的实现至关重要，因此对所属类型的考察成为管理工具研究的重点。狄龙（Vonder Doelen）按照特征，将管理工具分为法律工具、经济工具和交流工具。施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）从具体应用的角度，将其分为权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、象征及规劝型工具和学习型工具五类。在对管理工具的众多分类中，认同度最高的是基于由管理主体干预程度各异所造成的强制力的区别而进行的划分。依据这一标准，迈克尔·霍利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）将管理工具分为自愿型工具、强制型工具和混合型工具，其中自愿型工具几乎不受管理主体的干预；强制性工具受到干预的程度最高。混合型工具兼具强制型工具和自愿型工具的特征，既有管理主体不同程度的干预，也有被管理者自己做出决定的空间（见图1）。

同样，对国际公共管理工具也能够进行类型学意义上的划分，这可以以国际公共管理中最为重要的领域之一——国际争端的解决为例，予以清晰的展示。国际争端乃系国际行为体之间由法律或事实上观点不相一致或利益冲突而引发的争执。如同公共管理工具类型学所给予的启示，可以按照强制程度的不同将争端领域的国际公共管理工具进行分类。第一类是强制型工具，分为战争、干涉、平时封锁（制裁）、报复四种。这类工具带有绝对的强迫性，其中战争多局限于自卫等少数情境。第二类是混合型工具，包括国际组织的争端解决机制、国际司法解决、仲裁三种。混合型工具带有一定的自愿性，需争端当事方一致同意，自愿提交；同时也具有强制性，其最终结果对争端当事方有较强的约束力。第三类是参与型工具，包括调解、调查、调停、斡旋四种。此类工具的运用除涉及当事方外，往往有第三方参与，以促进当事方进行谈判或达成协议。第四类是自治型工具，包括谈判和协商。在自治性工具的运用中，当事方有较大的自主空间，彼此地位平等，直接交换意见，澄清事实，消除隔阂和误会，增进相互了解和信任，以寻求彼此都能接受的解决方法。以上几类国际公共管理工具从类型学的角度看，形成了一张连续性的谱系（见表3）。

四、国际公共管理工具选择模型：以争端解决领域为例

许多情形下，战略目标能否实现的关键“不是管理技巧而是执行的工具”，因此在国际公共管理中，选择何种管理工具以及如何选择具有决定性意义。

管理工具的选择需要考虑众多变量。盖伊·彼得斯认为，必须考虑的因素有战略目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态。如何进行工具选择需结合具体情境或案例进行分析。胡德从替代方案、工具匹配度、工具的选择的伦理标准、效率四个方面来衡量管理工具的选择：（1）充分考虑其他替代方案；（2）工具必须与工作相匹配；（3）工具的选择必须符合一定的伦理道德；（4）有效性并不是唯一的追求目标，理想结果应当以最小的代价获得。

认识到工具选择受到多种因素的影响只是对问题理解的开始，若要提出更有意义的观点，便需构建起将不同管理工具与各类影响因素相关联的模型。。迈克尔·豪利特和拉米什的“主体—环境模型”有许多值得借鉴之处。它从主体能力和环境因素两大变量出发，讨论管理工具的选择。从争端解决领域的国际公共管理工具选择的角度看，环境因素指国际公共管理的利益相关方所面对议题的复杂程度的高低。当国际公共管理的利益相关方对议题的共识大、异议小或议题涉及领域单一时，主体面临的环境复杂程度低；如利益相关方对议题的共识小、异议大或议题跨领域，主体面临的环境复杂程度高。主体因素指国际公共管理的利益相关方组织程度或力量对比不同所导致的影响力的大小。若利益相关方组织程度高或力量对比悬殊时，主体主导性强；如利益相关方组织程度低或力量对比接近，则主体主导性弱。以上维度的组合构成了四种情境（见表4）——（1）情境一：主体主导性强，环境复杂程度低，宜使用强制型工具，可较为高效地解决争端；（2）情境二：主体主导性弱，环境复杂程度低，宜使用混合型工具，可在当事方自主性和强制性之间达到平衡；（3）情境三：主体主导性强，环境复杂程度高，宜使用参与型工具，以弄清事实，提出参考性方案，为当事方的谈判创造条件，以促进共识的达成；（4）情境四：主体主导性弱，环境复杂程度高，宜使用自治型工具，从而在规则的框架下，为当事方提供较大的自由空间，发挥其主动性和积极性，推动争端的解决。

按照“主体—环境模型”，可以对国际争端领域的管理工具在不同的现实情境下的使用状况分别作出分析。

（1）第一种情境中，利益相关方力量对比悬殊，议题涉及领域单一。此时利益相关者尽管为数众多，但国际社会对这类问题基本达成共识，各利益相关方易形成利益统一体。此类议题包括核不扩散问题、人道主义危机、非法武装侵略等。国际社会虽然也极力使用调解、斡旋、谈判等手段，但最终强制性工具的适用性较强。

国际社会对朝鲜核试验行为的回应属于这种情境。冷战结束后，朝鲜深感国家安全受到严重威胁，开始积极发展核武器。但它尚不具备生产浓缩铀的技术能力，只能用钚做核材料，生产内爆法核武器。这种核武器的设计惟有通过试验方能验证，为此，朝需进行一定数量的核试验，以确认其研制的核武器是否有效。2006年10月至2013年2月，朝鲜进行了多次核试验。

就环境的复杂程度而言，核武器属大规模杀伤性武器，开展核试验是发展核武器的必要手段，因而核试验问题事关国际安全，此议题相对单一。对于禁止核试验，国际社会已基本达成共识：早在1954年，印度即在联合国大会上提出缔结一项禁止核试验的国际协议的要求。1963年，《部分禁止核试验条约》签署，共有130个国家签署这一条约。签约国同意在大气、外层空间、水下或其他任何环境中不进行任何核试验。1996年，《全面禁止核试验条约》签署，签约方达176国。条约的宗旨和目标是“全面禁止核武器试验爆炸及其他任何核爆炸，有效促进全面防止核武器扩散及核裁军进程。缔约国承诺不进行、导致、鼓励或以任何方式参与进行任何核武器试验爆炸或任何其他核爆炸，并承诺在其管辖或控制下的任何地方禁止和防止任何此种核爆炸“。为确保条约得到遵守，建立全面禁止核试验条约组织（CTBTO），形成以国际监测系统、磋商与澄清、现场视察及建立信任措施为主体的国际核查机制。由此可见，禁止核试验议题已得到国际社会最大限度的认同，国际公共管理的环境复杂程度相对较低。

从主体来看，在朝鲜核试验问题上，双方力量对比呈“一边倒”局面。除朝鲜外，几乎没有支持者。美国、日本、韩国、俄罗斯、中国等国都对朝鲜的行为予以谴责。德国政府发言人指出，朝鲜政府的这种不负责任的行为是沿着自我孤立的错误道路继续向前走。朝鲜的核试验危及地区乃至世界的和平与安全。中国政府的态度十分明确，坚决反对核试验，批评朝鲜不仅违背了自己所作的国际承诺，并且为东北亚地区的和平稳定带来了复杂影响。

因此，朝鲜核试验的管理问题属于情境一。按照工具选择模型，此类情境的国际公共管理最终多使用强制型工具。现实中，针对朝鲜的核试验，联合国分别作出1718（2006年）号决议、1874（2009年）号决议、2094（2013年）号决议对朝进行制裁。其中，1718号决议规定，所有成员国禁止向朝鲜出口武器、相关军事材料和可能有助于朝鲜的核相关、弹道导弹相关或其他大规模杀伤性武器相关计划的其他物项、材料、设备、货物和技术。1874号决议再次从禁止武器出口、货物检查、控制国际资金流动等五个方面加强了对朝鲜的制裁。2094号决议强化了有关金融制裁、敏感物资禁运等措施。

（2）第二种情境中，利益相关方力量接近；议题涉及领域单一，有一定的裁判标准，如技术、贸易、知识产权、环境和资源保护等领域的争端。此时宜使用混合型工具，在当事方的自主性和强制性之间达成平衡。

澳大利亚、新西兰和日本三国之间有关南方蓝鳍金枪鱼捕捞的争端即属于隋境二。在相当长时期内，南方蓝鳍金枪鱼被过度捕捞，数量急剧下降。20世纪80年代中期，捕捞国开始意识到必须采取一些养护措施并限制捕捞量。主要捕捞国澳大利亚、日本和新西兰从1985年开始进行协商，确定各自的捕捞配额，以使此类金枪鱼数量得到恢复。1998年，日本开始实施一项实验性捕鱼计划，这种“以科学实验为目的”的捕捞导致日蓝鳍金枪鱼捕捞量的急剧增加，从而遭到澳大利亚和新西兰两国的反对，争议由此产生。

从环境的复杂程度看，该议题的主要内容是海洋环境和生物资源的保护，涉及领域相对单一，共识大、异议小。对于海洋环境及资源的保护，早在1958年，国际社会即已签署《公海渔业及生物资源养护公约》，希望通过国际合作解决资源养护问题。公约规定：“世界各国都有责任采取措施，或与其他国家合作采取措施，以养护生物资源”。1982年签署的《国际海洋法公约》第64条规定：“沿海国和其国民在区域内捕捞高度回游鱼种的其他国家应直接或通过适当国际组织进行合作，以期确保在专属经济区以内和以外的整个区域内的这种鱼种的养护和促进最适度利用这种鱼种的目标。在没有适当的国际组织存在的区域内，沿海国和其国民在区域内捕捞这些鱼种的其他国家，应合作设立这种组织并参加其工作”。公约第117条规定：“各国为其国民采取养护公海生物资源措施的义务。所有国家均有义务为各该国国民采取，或与其他国家合作采取养护公海生物资源的必要措施”。从中可以看出，保护海洋环境与资源的议题已得到了国际社会较大的认同，国际公共管理的环境复杂程度相对较低。

从主体来看，澳大利亚、日本和新西兰等利益相关方力量均衡，其中并未出现发挥作用的强大组织，没有绝对主导的一方。1985年，三方曾平等协商，确定合理的捕捞配额。1993年5月，澳大利亚、日本和新西兰签订《南方蓝鳍金枪鱼保护公约》，在此基础上建立南方蓝鳍金枪鱼保护委员会，制定可捕捞的金枪鱼总量，并在三国之间合理分配。由此可见，当事方力量对比接近，主体主导性较弱。

因此，澳大利亚、新西兰和日本三国关于南方蓝鳍金枪鱼捕捞国际争端的管理问题属于情境二。按照工具选择模型，此类情境宜使用混合型工具，包括国际司法解决、仲裁和国际组织争端解决机制。现实中，1999年7月15日，澳大利亚和新西兰分别通知日本，表示已根据《联合国海洋法公约》附件七的规定提起仲裁程序。1999年7月30日，澳大利亚和新西兰要求海洋法法庭采取临时措施制止日本以科学试验的名义所从事的单方面捕捞南方蓝鳍金枪鱼的活动。1999年8月16日，海洋法法庭将澳大利亚诉日本和新西兰诉日本两案并案仲裁。

（3）第三种情境中，利益相关方力量对比悬殊或组织程度高；议题涵盖领域多，共识小、异议大，属于复杂性议题。这些议题的复杂性多体现为其关乎领土等国家核心利益，夹杂着历史恩怨、民族冲突、重大战略利益等多重因素；有的议题所涉及事实不清或对事实的判断存在较大分歧。主体的主导性方面也存在不同的情形：或当事国之间实力差距较大；或当事国实力相近，但背后有强大的主导性力量，如某强国、某类国际组织的存在；或已通过条约构建了某种主导性机制。此类情境若采用参与型工具，发挥外部力量或组织力量的作用，有利于弄清事实，促进争端的解决。参与型工具包括调查、调停与斡旋、和解等多种方式的综合运用。

调查系争端的有关当事国同意第三方通过一定的途径（比如组成的国际调查委员会等）查明有争议的事实，以利于争端的解决。据统计，国际联盟曾对7起国际争端的处理采用了调查的方式，其中包括1921年芬兰与瑞典的阿兰群岛争端及1925年英国与土耳其的摩苏尔争端。联合国更是在国际争端领域积极履行其调查职能。1988年联合国大会通过了《关于预防和消除可能威胁国际和平与安全的争端和局势以及关于联合国在该领域的作用的宣言》，要求国际社会充分运用联合国安理会、大会和秘书长的事实调查能力，进一步加强联合国在维持国际和平与安全方面的作用。

调停与斡旋指在第三方的善意帮助下促进当事国以和平的方式解决争端。其中斡旋者相对超脱，不直接参与当事国的谈判；调停者则直接介入，提出参考l生的条件和解决方案。如1965年印度和巴基斯坦有关克什米尔地区的领土争端中，在战争业已爆发的情形下，前苏联积极调停，促成了双方的停火。

调解又称和解，是将争端提交给一个由若干人组成的委员会，通过后者查明事实，提出报告和建议，促使当事国达成协议以解决争端。一般情况下，和解依据以条约为基础的特定的国际机制而存在，它可按照条约中有关条款的规定而启动，也可鉴于当事国的一致同意而开始。和解委员会的组成在相关条约中有明确的规定。在玻利维亚和巴拉圭由对查科地区的领土争端导致的战争爆发后，美洲国家会议基于《贡德拉条约》组成查科委员会进行调解。1929年9月委员会通过调解决议，促使争端双方放弃各自主张，恢复领土现状。

国际公共管理的参与型工具往往综合运用，例如，调查仅仅是和解或调停的辅助手段，其主要目的在于弄清事实，因而它只能为和解和调停创造条件，其自身并无法解决争端。调停与和解也受种种条件的限制，经常面临失败。调停是在争端国同意的前提下进行的，调停方的建议未为争端国接受便无约束力。调解委员会的建议既可能被接受，也有可能被拒绝。

（4）情境四与情境三相同，亦属复杂性议题，但在主体的主导性方面有所区别。该区别体现在当事国之间的实力对比或相对接近；或尽管相去较远，但其中一方数量较多，弥补了彼此的差距。且某些强国、国际组织或国际机制对当事国之间的争端影响相对有限，并不构成主导性力量。这类情境宜采用自治型工具。后者包括谈判和协商，此二者系指两个或两个以上的国家为了有关冲突、矛盾或争端得到解决而进行的直接交涉。其中协商具有辅助性和非正式性，为谈判创造条件，是谈判的基础。

较为典型的例子当属印度和孟加拉国之间的跨国水资源争端。恒河是一条跨国河流，主要流经印度和孟加拉国。每年1月至5月的旱季期间，恒河水位大幅下降，水量锐减。1970年，印度在其境内的恒河上游建成法拉卡水坝，使旱季流入位于下游的孟加拉国的河水量减少四分之三，对孟国居民的生产和生活造成严重影响。为此，双方进行了多次谈判，终于在1996年达成《印孟关于在法拉卡分配恒河水的条约》。规定每年1月至5月的旱季期间，当恒河水流量在7万秒每立方英尺以上时，孟加拉国可以得到至少3.5万秒每立方英尺的流量；当河水流量低于7万秒每立方英尺时，孟加拉国将分得流量的一半。1997年1月1日，法拉卡大坝开闸放水，解决了长期困扰两国关系发展的这一难题。自治型工具的特点是具有高度的灵活性，其形式可采用口头、书面或两者并用；参与者可以是国家元首、政府首脑、外交部长或指定代表；地点可以在当事国领土或通过协商确定的任何地点。通过自治型工具的使用，在规则框架下，给予当事方较广的自由空间，发挥其主动性和积极性，促进争端的解决。

通过模型进行分析是人类思维的一个典型特征。模型是现实世界的序列化和抽象化。作为现实世界的简化，它虽然能够为人们的理解提供便利，但毕竟与错综复杂的实际生活存在差距。就此而言，模型必然存在缺陷或局限。本文所构建的争端领域的国际公共管理工具选择模型也同样如此：首先，现实中主体的主导性强弱和环境复杂程度的高低比较模糊繁杂，较难度量，很难如模型一般可清晰界定；其次，模型侧重于不同情境与不同工具的对应，但现实变动而辩证，如作为争端解决的基本方法，谈判和协商往往会贯穿于不同的情境，出现在各类案例中。只能说某种情境相对于其它情形更适宜使用某种工具，但并不绝对排斥其他工具，现实中也存在综合运用多种类型工具的情况。再次，对不同情境的案例阐释也存在局限性，正如有些学者所言：“案例研究存在一种确认研究者预先想法的倾向，通常会不具有普遍意义的相关性，其解释范围相对有限”。上述种种局限性是我们分析国际公共管理工具选择时所应该考虑到的。

结语

一直以来，公共管理和国际关系两门学科可谓泾渭分明，前者立足于国内公共问题的探究，后者的研究则集中于国际公共事务领域。本文是致力于将公共管理理论拓展到国际公共事务层面的一次初步探索。笔者首先探讨了国际公共管理的内涵，并将之与国际关系、国际法、全球治理等概念相区分；其次，以工具主义、过程主义、权变主义和建构主义四个视角对国际公共管理的工具理论进行梳理；再次，借鉴公共管理理论中的工具类型分析，以国际争端领域的问题为例，按照强制程度的高低，将管理工具划分为自治型工具、参与型工具、混合型新工具和强制型工具，形成连续性的谱系；第四，按照“主体一环境模型”，从主体因素和环境因素两个维度，构建了国际争端领域的管理工具选择模型，形成四种情境，对应不同的管理工具的选择；第五，结合以上模型，按照四种情境，通过案例进一步阐释和深化，并指出这种模型分析存在的局限和不足。

通过本文的论述可以看到，国际公共管理及其工具选择研究力求摆脱国际问题研究的权力视角和制度视角，希望从管理视角建立分析框架。它致力于将宏观的国际关系问题转化为具体的操作问题，寻找实现战略目标的实际工具及其运用方法，具有一定的学术潜力。另一方面，如前文所述，作为一种探索性尝试，其本身也存在一些局限和不足。国内学者的系统性研究成果尚不多见。从这个意义上说，本文希望能够抛砖引玉，引发学界的进一步思考。