莫迪执政以来印度的政治经济改革

陈金英

摘要：莫迪执政以来，将“发展”与“治理”作为印度政治经济改革的主题。在经济领域，莫迪相继提出“印度制造”、“数字印度”等战略，推动本国转型为制造业大国，并辅之以土地、劳动力、商品服务税方面的改革来促进经济增长；在政治领域，莫迪政府出台提高官僚机构效率、加强行政权威的行政改革措施，以实现“善治”的目标。2014-2015年印度的政治经济发展表明，莫迪政府面临着官僚机构效率有所提高但政府能力不足的挑战，未能在主要经济改革议题上实现突破。能否超越选举政治的压力和构建更具合作性的中央地方关系是未来印度经济改革的主要决定因素。

关键词：印度问题莫迪印度经济改革

2014年5月，莫迪领导的全国民主联盟政府经由印度第16届人民院大选产生，成为1984年以来印度的首个多数党政府。印度人民党的多数地位及莫迪本人创造的“古吉拉特模式”使印度国内外对新政府寄予厚望。提高政府效率、经济增长、创造就业、提供水和电等基础设施等有关“治理”和“发展”的议题成为莫迪在竞选时及上台后的主要政策导向。本文梳理莫迪执政以来的印度政治经济改革现状，并对莫迪政府的改革成就及未来政策走向进行分析。

一、以“发展”为导向的经济改革

莫迪上台后，很快提出放松管制和进一步对外开放，尤其是提高外国资本在相关行业的比例限制。2015年9月25日，莫迪在独立日庆典演讲中首次提出“印度创造”战略。随后，政府成立了由莫迪及数位内阁部长、各邦及产业界领袖共同参加的工作组，负责“印度制造”战略的具体规划。该战略的重点是在经济发展的25个产业领域创造就业并提升技能，这些产业领域分别是汽车制造、汽车配件、航空、生物技术、建筑、国防制造、电力机械、电子、食品加工、IT、皮革、媒体及娱乐业、采矿、石油开采、医药保健、港口和航运、铁路、可再生能源、高速公路、太空、纺织服装、火力发电、旅游服务、体育健身。具体的政策涉及鼓励外商直接投资、促进创新、保护知识产权、基础设施建设等方面。

“印度制造”战略的出台是莫迪政府将印度打造为制造业大国的一项重要战略。1991年市场改革以来，印度经济增长迅速，形成了以服务业为核心的经济发展模式，但其制造业规模始终维持在较低水平。2015年，印度制造业产值在GDP中所占比重仅为16%，相形之下，中国超过35%。印度政府预计有望通过“印度制造”战略，在2025年将制造业占GDP的比重提高至25%。。制造业发展不足，印度政府亟需创造就业机会，以应对庞大的就业人口和劳动力大军；随着中国的产业转移，人口结构发生变化，低成本劳动力的优势不再，印度的劳动力成本优势开始凸现，而莫迪本人也是一位坚定地推动发展的领导人。这些都被认为是“印度制造”战略出台的背景。在提出“印度制造”战略后，莫迪频频在诸多国际场合强力推销，吸引外国资本对印度的投资，旨在使本国成为继中国之后的制造业强国。除“印度制造”外，莫迪还提出“数字印度”战略，同时启动了于2017年建成100个“智慧城市”的计划。为实施“印度制造”战略，莫迪政府围绕土地、劳工和投资制度进行了改革。

第一，修改征地法案。2013年，印度议会通过《土地征收、修复和安置中公平补偿和透明性权利法案》（简称《土地征收法案，2013》），取代1894年的《土地征收法案》，规范土地征收及为征地对象提供补偿、修复和安置的原则和程序。法案的目的在于为公私合作关系模式驱动下的大规模工业化进程中的土地征用制定规则，并将透明度原则引入为兴建工厂、建筑、基础设施而征收土地的程序之中。征地法对“公共目的”的范围和“土地所有者”及限制征收的范围进行了界定，规定当政府基于公共目的对土地进行直接控制时，无需土地所有者的同意。但在政府基于公共利益为私人企业征收土地时，应在事先通过知情程序，征得不少于80%的受项目影响的家庭同意；在公私合作项目的土地征用中，至少要获得70%的受影响家庭的同意。此外，这一法案还对土地征用后的补偿和安置作出了规定。由于这些苛刻的同意条款，有批评者指出，该法案明显有利于土地所有者，忽略了真正需要经济适用型住房的穷人的需要，以及处于贫困边缘的群体对于医院、学校、就业机会、基础设施和企业的需要。除此，有批评者认为，该法案还规定每个地区征用的土地中，肥沃土地的比例不得超过5%，这最终也会导致失败。如经济学家阿玛蒂亚·森认为，企业通常寻求在城市、河流、海岸线、高速公路和其他具备相关要素的地方发展。尽管肥沃的土地有更高的产出，但是工业能够生产更多的产出。世界工业化以来的历史证明，几乎所有先进的工业化城市在历史上都曾经是肥沃的土地之所在。工业化的趋势是更多的劳动力将转移出农业。研究者认为，无论是让投资者无法轻松地兴办企业，抑或使企业主购买土地更为困难，印度政府都在实质上阻碍了工业化。这既无助于保证社会公平，也难以实现资源的有效使用。

莫迪政府认为，国大党的土地法案中的某些条款，例如80%同意的条款，致使私人企业想获得土地几乎不太可能，这导致投资和发展项目进展缓慢。2015年初，莫迪政府提出土地法案修正案，放松征地条款。修订后的征地法案将与国防、农村基础设施、经济适用房、工业通道和基础设施、社会基础设施相关的土地征用排除在同意条款和社会效应评估条款之外。新法案被国大党指责为违背穷人利益，为资本家服务，因而未能在印度人民党居少数地位的联邦院获得通过。

第二，修改劳工法律体系，提高在印度经商的便易程度，以大幅度吸引外资。印度与劳动雇佣相关的法律体系共包括45部联邦法律和150部左右各邦政府制定的法律，其中最受关注的是1926年的《工会法》、1947年的《劳资纠纷法》和1948年的《工厂法》等。1991年以来的经济自由化和私有化改革总体上未曾对劳动力市场的规制产生明显影响。国际社会普遍认为，印度的劳动法律体系内容庞杂且相互冲突，其劳工标准甚至较大多数经合组织国家更为严苛。例如1926年的《工会法》规定，任何7个人即能够注册成立工会组织，而该组织中的成员或领导无需是企业员工。法律并未规定应通过投票或其他方式确立工会组织对于工人的代表性问题。这便导致了在同一企业中可能存在多重工会组织及彼此之间竞争的问题。工会组织中的不民主现象带来了工会及其领导人的许多无法解释的行为。随着规模和雇佣人数的扩大，企业受到的法律规制相应增多。例如，雇佣10人以上的企业受现行《工厂法》制约，其管制范围包括安全、女性雇员等方面的问题。如若雇佣数量超过20人，该企业应根据1970年《劳动合同法》的规定，在雇佣合同工之前须征得政府的同意，同时还应受1952年《雇员储备基金及杂项法案》（Employees Provident Funds and Miscellaneous Provisions Act）的管制，为雇员提供相应的储备基金；雇佣人数超过50人，企业便必须向其雇员提供健康保险，并且应在1947年的《劳资纠纷法》（Industrial Disputes Act）框架下调节劳资冲突。而根据该法规定，当雇佣人数超过100人，企业在未经政府许可的情况下不得解雇工人，甚至是不得调整工人岗位、改变工作环境或是对工作设施进行技术升级。即使企业已接近破产或工人的生产率严重过低，该法令仍然有效。对于这些自殖民地及计划经济时期遗留下来的严格的劳工制度是否限制了制造业领域的投资仍然存在诸多争议。但国际投资机构普遍认为，鉴于招聘和解雇方面的严格管控，印度多数企业被迫保持较小的规模。咨询机构麦肯锡的一项调查显示，2009年，印度制造业中84%企业的雇佣人数少于50人。世界银行的一份报告也表明，印度的劳动法使其成为全球管制最为严厉的劳动力市场之一，“尽管劳动法的相关规定旨在提高工人福利，但事与愿违，大多数企业因惧怕触犯劳动法而宁愿不扩大生产规模。”

劳工政策的改革是印度最具政治风险和争议性的改革之一。莫迪政府的劳工政策改革的重点是修订三部与劳动雇佣制度相关的法案，其分别为1948年的《工厂法》，1961年的《学徒条例》和1988年的《劳动法》，目的在于增加管理层和雇主的灵活性。其中后两部法律已获议会两院通过。《劳动法》修改的内容主要是将小型企业的定义由之前的雇佣人数在10人到19人之间提高到10人到40人之间，这使得小型企业免于受其监管的法律从之前的8部增加为16部。《学徒法》的修改主要是扩大企业生产车间中能接受的学徒数量，根据工作性质引入非技术工人型学徒。修改后的法律废除了“公司必须吸收一半以上的学徒作为其正式员工”、“违反该项法律的企业领导面临监禁处罚”等条款，企业可吸收其员工总数2.5-10%规模的学徒工；雇佣超过5人以上的企业都有资格吸收学徒工。关于学徒工的薪资水平，修改后的法案将其与半熟练工人的工资挂钩。印度劳动就业部部长纳兰德拉（Narendra Singh Tomar）称，目前印度共有49万学徒工人，新法实施后，这一数量将扩大至230万。《工厂法》修正案将制造业中工厂的规模从之前的10人（使用电力）和20人（未使用电力）分别增加到20人和40人；法案废除了不允许女性操作特定机器、靠近开棉机工作两个条款，并对禁止女性在夜间工作的条款进行了修订；将企业加班时间从先前的每季度50小时增加到100小时；在涉及到公共利益的领域，加班时间从75小时增至125小时；与此同时，将工人享受带薪休假权利的最低工作期限从240天降至90天。该法案于2014年11月在人民院获得通过后，因在联邦院遭到反对党的反对而被搁置。根据印度宪法的规定，与劳动相关的立法属于联邦和邦政府的共有权力。莫迪政府有意通过印度人民党在地方上的实践产生示范效应，推动全国范围的劳动雇佣制度改革。2014年，印度人民党执政的拉贾斯坦邦修改了《劳动争议法》，将企业需征得政府同意才能解雇工人的规模从100人扩大到300人。

第三，税收制度改革。早在2000年，印度政府便开始讨论将实行统一的商品服务税（Goods and Services Tax，简称GST）。由于害怕税收流失而导致中央政府与各邦政府因税收发生分歧，这项改革方案遭到地方政府的反对。2008年，辛格总理曾提出两年内在印度实施统一的商品及服务税体系的增值税税率计算法，但这一目标未能实现。莫迪上台后，将2016年4月设定为实施商品服务税的最后日期。商品服务税是对印度所有进出口的商品和服务征收的间接税。该法案旨在简化税收管理，以统一的联邦税取代29个邦征收的多种复杂税，消除多样的、高额的、多重的邦与邦之间的税，包括抽税和双重征税，并提高中央政府和各邦的税收。此项税制改革还将对运输、材料存货和产品库存产生积极影响，尤其是在跨境贸易方面，能够通过避免监管检查点来简化各邦间的进出境活动。据一些经济学家预计，印度实施统一的商品和销售税，可将其国内生产总值增长率提高1%-2%。由于商品服务税法案涉及到宪法相关条款的限制，又称宪法第122条修正案，需议会两院不少于三分之二的议员出席并投票，同时在两院分别获得投票议员半数以上的同意方能得以通过。2014年12月，莫迪政府提出该法案，并于2015年5月在人民院通过。在联邦院中，印度人民党领导的全国民主联盟仅占61席，而包括国大党在内的强硬反对派有113席，其余61个席位还有赖于印度人民党的争取。这就意味着没有国大党的支持，商品及服务税法案不可能通过。2015年9月，印度财政部长阿伦·贾特里（Artm Jaitley）宣布，因缺少政治支持，政府放弃召集议会特别会议批准商品服务税的计划。目前该法案搁置在联邦院。根据印度议会的工作流程，被搁置的征地法案和商品及服务税法案最早只能于2016年初才可再度交付联邦院讨论通过。倘若届时仍无法通过，莫迪政府只能寄希望于2017年联邦院改选后各党席位发生变化。但即使如此，印度人民党政府也无法保证能最终通过这两部法案。

二、以“善治”为目标的行政改革

根据世界银行全球经商便利指数的排名，2014年，印度的全球排名居130位。排名前30的经济体并非因为监管很少，而是它们允许“高效和透明的企业和市场功能”存在。印度在创办企业、洽办证照、获得电力供应和信贷等问题上的复杂和困难程度也是其制造业发展的瓶颈之一。官僚体系的腐败、决策缓慢和效率低下是导致这一现象的根本原因。莫迪在上台之后，将官僚机构的改革列为政府的首要任务。2014年5月，他对新政府内阁成员列出了10项当务之急，具体包括重建对官僚机构的信心；鼓励官僚机构观点创新并自由地开展工作；提高政府透明度；将教育、医疗、水、能源和道路作为政府的优先事项；优先实施以民众为导向的政策；建设基础设施和实行投资改革；系统解决政府内部的跨部门问题；解决经济问题；以时间限制的方式执行政策；保持政府政策的稳定性和持续能力。具体地说，莫迪以促进善治为目标的官僚机构及其运作模式改革主要集中于以下几个方面：

第一，改变官僚机构的作风，提高中央政府的效率。莫迪上台后曾多次在内阁会议上把官僚机构作风的改变和政策执行的改革作为治理改革的重点，并向政府各部部长及高级官员征求改善治理的方法。上台伊始的首次内阁部长会议后，莫迪政府就对各部门下达了11点指示，其目标在于使民众更加便捷地与政府打交道，提高中央政府的效率和治理水平。具体内容有：简化流程，更多地依赖通讯技术以促进信息流动；决策过程更为灵活，将文件传递的层级减至最多四级，减少将争议性议题提交至总理办公室或内阁秘书长的层级；改善工作文化，促进提高服务质量，各部至少废除10项过时的、导致效率降低的规则或流程；提高效率；快速反应，直接与总理办公室沟通，解决国大党政府时期各部门产生分歧而总理办公室和内阁秘书长充当旁观者的问题；部门之间应该采取合作型的决策和协商机制；各部门明确针对11点要求的行动计划；记录保持，根据保管记录的规则保管所有文件及文档；及时处理公众的不满和投诉；状态审查，分析并汇报国大党政府第二任期时所确定目标的进展状况；清除政府运行的混乱状态。

第二，削减带有指令性计划特征的政府机构，改变权力运作方式。莫迪上台伊始即废除了一些过时的政府条例，并将此前历届政府遗留下来的一些带有指令性或临时性的政府机构撤销或合并，尤其是国大党政府时期的四个政府机构——内阁自然灾害委员会、内阁价格委员会、世贸组织事务委员会和印度身份识别委员会。前者的相关事务交由内阁秘书下属的相关委员会，后三者则全部并入内阁经济事务委员会。而在此之前，他还撤销了所有的9个授权部长小组和21个一般部长小组，其目标仍在于简化政府工作流程，提高政府效率。

莫迪上台后改革指令性政府机构的最大举措是废除了存在65年之久的计划委员会，以新的“全国改革印度协会”（National Institution for Transforming India，NITI）取而代之。印度计划委员会成立于1951年，由时任总理尼赫鲁担任首届主席，其目的是要在国家发展道路上效仿苏联，实行有印度特色的社会主义（抑或有印度特色的资本主义）。这条经济发展道路由五年计划、国营企业、工业许可证制度、土地改革和国营重工业优先发展战略所组成。而统筹相关机构的就是计划委员会。由该委员会制定的五年计划对国营部门的经济活动具有指令性作用；同时政府还建立起严格的工业许可证制度来使私营经济的发展也服从计划的安排。通过这套机制和举措，印度成为20世纪50年代至80年代除社会主义国家外，对经济干预最为严重的国家。印度的国营企业至今依然在基础产业、国防工业、铁路运输、金融、保险等部门占据着主导地位，国营经济比重依然非常高。虽然实行了20多年的市场化改革，但作为计划体制的象征，计划委员会在印度的经济发展中一直扮演着重要角色。在担任古吉拉特邦首席部长时，莫迪即指责计划委员会的统一政策阻碍了各邦发展。尽管遭到国大党的反对，莫迪上台后，很快便开始削弱并最终废除了该委员会。全国改革印度协会的成立旨在以“自下而上”的“亲民、积极、参与性强的发展规划”政策形成模式取代计划委员会“自上而下”的传统决策模式。尽管该机构由莫迪本人担任其主席，但它更多地是发挥政策规划和决策咨询思想库的作用。其首次会议的出席者主要是来自各邦的首席部长。计划委员会的撤销标志着印度式计划经济的终结，也意味着莫迪政府有意在经济的市场化和自由化方面进一步扩大开放。

第三，改善联邦与邦之间的合作关系。印度人民党成立之初倾向于将一个强大的中央政府作为印度大国梦想的一部分。经过时间的推移，印度人民党也产生向邦级政府分权的倾向。由于政党的多元化，印度许多邦政府与中央政府之间的关系并不融洽。例如，旁遮普邦的阿卡利党政府对国大党执政的中央政府一直持怀疑态度。印度人民党执政的邦更是经常将国大党执政的中央政府视作批评的对象。莫迪上台后表示，中央政府在某些方面将授予邦政府更多的权力来调整中央政府的一些政策，以适应邦的发展需要，在邦与联邦之间建立更为高效的、更少指令性的合作关系，推行合作联邦主义。计划委员会的取消和邀请各邦首席部长参加全国印度改革协会就是其中的举措之一。此外，根据财政委员会的建议，中央政府将大幅度减少其在社会福利发展方面的开支，并授予邦政府决定如何使用中央政府在福利项目上的拨款的权力。

到目前为止，莫迪以减少指令性计划和改善合作联邦主义为目标的改革能否取得其既定目标还有待进一步观察，但一系列整肃官僚机构的举措则使得印度政府公务员的效率明显提高。莫迪的改革方式既来自于对国大党执政时期政府某些运作模式的纠正，也来自于他在古吉拉特邦的执政经历。这些改革措施明显地表现出为两个特征：

第一，直接指令官僚机构，权力高度集中。在执政风格上，莫迪似乎更加强调与官僚机构之间的直接沟通而非通过政府各部的部长。上任后，其多次绕开部长召开与高级官僚的会议，寻求他们的建议并承诺向他们提供支持。莫迪直接与官僚机构和政府各部门内的低级官员携手正是其在古吉拉特邦执政12年中的权力运作模式。很显然，他想将这一套复制到中央政府。这导致在莫迪上台之后，政府各部的自主性和影响力显著下降，甚至内阁的决策权都有所收缩，总理办公室直接介入所有重大政策议题。莫迪执政后印度政府提出的一些重大政策倡议几乎均来自于他本人的运作。例如，“印度制造”口号的提出，商业和工业部部长几乎没有参与。“清洁印度运动”、“金融普惠计划”、“瑜伽日”、“智能城市”等政策倡议都由莫迪亲自运作。这种直接控制使得有领导人称他的领导风格接近于英迪拉·甘地。不同的是，在英迪拉时期，直接控制权不仅在联邦一级，而且延伸到各邦和首席部长。批评者称莫迪将内阁，政府乃至印度人民党边缘化了。莫迪上台时曾提出的“小政府，大治理”的口号，也被国大党批评为“大自负，小政府”。

第二，激活总理办公室的活力，确立总理权威。在过去的20多年中，印度饱受权力过于分散之困扰。极化的多党竞争格式令20世纪90年代的国家权力趋于碎片化。辛格政府时，由于国大党的双头领导体制，辛格总理的部分决策权被国大党主席索尼娅分享，联合进步同盟政府的决策权很大程度上并非掌握在总理办公室，而是由国大党主席掌握。此外，国大党执政时期，各部部长都有相当程度的自主l生，在一定程度上造成了政府决策的分散和混乱。而辛格总理的弱势地位致使各部部长的自主性超出了政府的控制。莫迪上台后，他本人的执政风格和在印度人民党内的地位使其实现了对政府的绝对控制，总理办公室的权力得以恢复。一方面，与国大党执政时期党高政低的格局相比，在由莫迪领导的印度人民党政府的党政关系中，政府处于绝对的领导地位。党的第一代元老安阿德瓦尼未能进入议会党团和中央选举委员会，在党内的地位进一步边缘化。而除他之外的几乎所有党内资深领导人都进入了内阁，权力的天平明显偏向于政府一边。印度人民党新任主席与莫迪关系密切，有长期的合作关系，从而进一步巩固了莫迪作为党内唯一权力核心的地位。另一方面，以莫迪为核心的总理办公室直接出台重大政策规划，掌握了对高级官僚的任命权，削减了各部部长的权力。莫迪本人在印度人民党内及政府内部的强势地位使其成为英迪拉之后30多年来的印度首位强势领导人。

三、莫迪执政以来政绩盘点

由于政府对各行业外商投资比例限制的放宽、“印度制造”、“数字印度”等战略的相继出台，国际社会对印度政府推进经济改革的信心上升。据《金融时报》和会计师事务所安永发布的调查报告，2015年上半年，印度吸引外国直接投资（FDI）达310亿美元，超过中国的270亿美元，成为吸引外资最多的国家。其中印度制造业吸引的外国直接投资于2015年上半年开始疾速增加，同比上升221%，增速为七年来之最快，在所有外国直接投资中占比达46%。外国直接投资在除基础设施建设外的几乎所有制造业领域都出现快速增长，其中以汽车产业、航空航天及清洁技术等行业最为显著。报告显示，市场巨大、劳动力成本低以及劳动者技能提高成为印度吸引外国直接投资最重要的三个因素。

2015年8月31日，《今日印度》公布了2015年莫迪政府上台后第二次民意支持度的调查结果。后者显示，17%的受访者对莫迪总理政绩的评价为优秀，40%受访者的评价为良好，只有28%的受访者和13%的受访者认为一般和很糟糕。这一结果总体上和2014年莫迪当选之初的民意支持度相当。在莫迪代表了何种形象这一问题上，41%的受访者认为莫迪代表了发展；16%的受访者认为他代表印度教民族主义；14%的受访者认为他代表的是善治；13%的受访者认为其代表了宗教不宽容；8%的受访者认为其代表包容性领导。同样的问题，在2015年3月的调查中，相应数字分别为40%，16%，12%，18%和6%。与此同时，仅17%的受访者认为政府很快能改善经济发展的形势（与2014年9月的65%相比较），认为印度的经济状况在接下来的6个月中不会有明显变化的受访者比例从2015年3月的23%升至同年8月的47%。显然，这一调查反映了莫迪上台后选民的期望与现实之间的差距。综观莫迪执政以来的政治经济改革，可以发现，政府除了在改进官僚机构作风、提高效率方面有所突破外，还未真正打开印度经济发展的新局面；政府在土地、劳工、税收三大经济改革的重要领域都遭遇挫折。征地法案和商品服务税法案依凭印度人民党在人民院的多数地位而顺利通过，却又先后在国大党占主导的联邦院被搁置。在社会影响最为广泛的征地法案改革上，莫迪政府最初希冀以谋求社会动员、与地方政党达成共识等方式推动该法案通过，立场非常坚定。随着地方议会选举的到来，尤其是比哈尔邦议会选举的临近，莫迪政府担心反对党对其“违背穷人利益”的攻击使印度人民党背上“为资本家服务”的恶名，影响地方选举的结果，逐渐软化了在该法案问题上的态度，转而寻求将征地改革交由各邦完成。根据印度宪法第254条第2款，各邦可以在获得中央政府/总统同意的情况下，就中央与邦共有权力清单上的事项进行立法。2013年联合进步同盟政府的征地法案出台前，西孟加拉邦、查谟和克什米尔、泰米尔纳杜、安得拉邦、古吉拉特邦、喀拉拉邦、喜马查尔邦、哈里亚纳邦皆在1894年征地法案基础上通过了各自的法律版本。在联邦院受挫后，莫迪尝试绕过议会，通过对各邦施以“分而立法”的策略来落实其征地法案，即以授予地方政府制定自己的征地法案的方式，将反对党的抵制归于无效。莫迪表示，政府将引入条款使得各邦能够分别就征地问题立法，如果它们愿意，可以保留土地所有者的同意条款和社会影响评价条款。正是这两个条款被批评导致许多重大基础设施项目的征地被延误。目前，围绕莫迪政府的征地法案版本，印度人民党执政的各邦均表示欢迎，其他地方政府态度不一。国大党执政的邦，比哈尔邦，德里及特里普拉邦政府都希望该法案流产。查谟和克什米尔邦、旁遮普邦的执政党作为印度人民党的盟友，并不支持修正案；安得拉邦和特伦甘纳邦由于分邦后急需土地用于建设，对该法案表示支持；而奥里萨邦、北方邦、泰米尔纳杜邦和西孟加拉邦对联合进步同盟政府的征地法案和莫迪政府的征地法案均不满意，处于与印度人民党的讨价还价中。同样，商品服务税法案原计划于议会夏季会期交由联邦院讨论通过，但因议会内的党争，议会整个夏季会期未能在任何法案上取得进展。就在政府宣布商品及服务税改革遇挫前一周，印度全国爆发大范围罢工，反对莫迪的劳动法改革。

考虑到印度人民党和国大党在下议院的分布态势，以及印度民众对莫迪本人的广泛支持，不仔细分析莫迪政府的执政风格，便难以理解目前印度政府与议会之间的艰难合作关系。在古吉拉特邦执政期间，莫迪就是主要依赖印度人民党在该邦的多数地位和政府官僚机构推动政府的重要改革措施；然而在联邦政府层面，印度人民党并未在议会上下两院均占多数优势，这就要求印度人民党不得不同反对党合作。上任之初，莫迪表示，新政府与各政党有合作的强烈意愿。随着具体政策分歧的出现，执政党与反对党的关系演变成指责和攻击，莫迪几乎不再参加作为政党沟通和合作机制的议会会议。在印度人民党拉贾斯坦邦首席部长和莫迪政府外交部长均受牵连的腐败案件问题上，莫迪政府无意对国大党的要求做出任何让步，更授意由印度人民党控制的议会在夏季会期期间将25名国大党成员的议员资格暂停五天，两党关系陷入僵局。印度人民党与国大党在议会内部关系的恶化，是议会整个夏季会期陷入党争而在立法问题上毫无进展的主要原因。

除执政党未能努力寻求与反对党合作之外，印度政党政治中的无原则斗争也致使任何一届政府都将在重大改革上面对来自反对党的抵制，这也是莫迪之所以未能如外界所期望的那样能够在政治和经济改革领域刮起旋风的原因。印度政府对改善投资者信心和促进经济发展十分重要的关键政策法案——保险法案和商品服务税法案——的讨论长达10年之久。2004-2014年国大党执政时，印度人民党的反对使这两个法案没能通过。印度人民党上台时，法案却又遭到国大党的反对。以保险法案为例，国大党在其执政时期曾提出要将外商投资的比例从26%提高到49%，受到瓦杰帕伊领导的印度人民党的反对。2014年莫迪上台后，重提提高保险业外商投资比例一事，又在议会遭到反对。商品服务税改革也同样如此。该法案最早由国大党领导的联合进步同盟政府提出，2011年提交议会讨论时，由于印度人民党的反对未能通过，时任古吉拉特邦首席部长的莫迪也在反对之列。此次莫迪政府在商品服务税法案上指责国大党玩弄政治，这一指责显然对两党都适用。无原则的党争不仅导致议会无法在有关经济和社会发展的重要法案审议上取得进展，还浪费了立法机关的制度资源，使议会成为政治表演的场所和街头政治的发源地，而不是进行理性、审慎的辩论、审议、立法和监督的代议机构。正如阿玛蒂亚·森所言，在像印度这样的议会民主国家，仅有政治领袖的意愿不足以推动实质性的政策变革。这一点之所以重要，是因为行政部门虽然有意愿却未必有能力去推动政策变革，因而执政党政府的政策失败或许不能反映其本意。

结语

印度过去68年经济发展最大的失败是未能实现制造业领域的就业。莫迪的“印度制造”不仅仅是修订产业政策，而且要使印度成为创造就业机会的沃土。而就业机会的产生通常与土地、劳动力和资本的复合关系相结合。作为世界上增长最快的经济体和最大的民主国家，印度的政治往往能够对抗经济指标。从统计数字上看，印度农业产值在经济总量中的比重不到15%，过去3年的农业年均增长率为1.7%，较整个经济增长率落后3/4。与此同时，位于德里的印度国际经济关系研究委员会的经济学家Ashok Gulati估计，印度49%的劳动力受雇于农业。由于农村家庭规模往往较均值要大，这意味着将有55%至60%的人口依赖于农业。这是印度任何一届政府上台都必须面临的复杂的政治问题。将有关农业的统计数据从简单的数字或图形转化为政治，就是印度政治中的农业中心主义。在快速工业化、城市化的印度，农业在经济GDP中的比重不到15%，但在选举和政治中，却意味着大约60%的选票。很显然，印度的政党充分认识到了这一点。在选举中遭受重创的印度国大党通过将攻击莫迪政府的矛头对准农村的贫困问题，将土地法案和农民利益挂钩，成功地聚集了广泛的支持者。莫迪在国内公开演讲中的关键词也逐渐从投资、企业转向农村、农民和穷人。这些都与印度的选举政治密切相关。与此同时，大规模的工业化必然意味着更多的劳动力人口从农业生产部门转移出来，这涉及到土地、劳工政策的巨大变革，以及不可避免的利益冲突和政治冲突。经济学家普拉纳布-巴尔坦认为，印度政治中的竞争性民粹主义特征使得政治家在可能面临选举上的不利后果时很快就会打消进行改革实验的念头。过去10年中，以福利分配为政策核心的联合政治深深嵌入印度的政治体系中，难以轻易发生变化。高举“发展”旗帜上台的莫迪政府，积极实行以提高官僚机构效率和建设合作性联邦主义为核心内容的行政改革和以促进经济增长为目标的经济改革，契合了印度当今面临的“治理”和“发展”改革趋势。然而，能否超越选举政治的压力，避免陷入民粹主义政策路线的窠臼，仍取决于未来印度政党政治的结构和发展议题在何种程度上为社会所接受。

2015年印度人民党在比哈尔邦议会选举的失败，使莫迪政府遭受重挫。作为莫迪上台后提出的诸多战略口号中的核心部分，“印度制造”要避免失败，要求执政党在更大范围内寻求共识。缺少这一点，诸如土地征用制度改革、劳工改革等重大的经济改革措施都不可能成功。经济增长涉及到政府执行、创新、供给、责任和创造就业机会等诸多方面的问题，具体表现为联邦和邦在教育、技术、医疗、电力、土地和劳动力等领域的合作。没有中央政府和邦政府的协同合作，在土地、劳工和税收制度方面进行改革，莫迪政府的“印度制造”就不可能走远。