美国文官制度的建立与改革对

郑易平+牛霞飞

摘要：偏向录用“专才”和注重从弱势群体中招收成员的美国文官制度所催生的文官阶层，构成了美国中产阶级的核心组成部分和美国政府管理的中坚力量。美国政治制度的稳定性有赖于其三权分立且制衡的政治体制的良性运行，不少学者认为，20世纪以来，这一体制呈现出总统权力膨胀的趋势，威胁了美国政治制度的稳定性，但这种担心夸大了问题的严重性。总统只是在处理危机以及外交和国防等领域内的权力在扩大，行政分支权力的扩大不完全等同于总统权力的扩大。文官系统与国会、总统之间形成的“一仆二主”关系以及与国会、利益集团之间形成的“铁三角”关系，遏制了总统权力的膨胀势头，加强了国会的地位。也有学者认为，不断膨胀的文官系统掌握了实权，架空了总统，但这是误把文官系统看成是一个整体。权力和利益都很分散且彼此竞争的文官系统重塑了三权分立且制衡的政治体制，使之在新的历史条件下达到了一种相对的平衡，从而为美国政治制度的稳定打下了新的基础。

关键词：文官制度 美国政治制度稳定性 中产阶级 官僚机构

一、美国文官制度的建立、改革及其特点

（一）美国文官制度的建立与改革

1828年，安德鲁·杰克逊当选美国总统，从此开创了被称为“杰克逊民主”的时代，这一时代美国的政治制度及政治生活有两个特征：一是大众性政党初步形成和政党政治得以正式确立；二是民众参政范围扩大，参政积极性显著提高。同时，国会成为三权分立且制衡的政治体制的中心，而它要保持其对行政分支的控制，主要的途径是政党分赃，通过政党分配行政部门中各层级的职位，这就是“政党分肥制”。该制度的优点是能够使政府官员的选任更大程度地体现出民主的色彩，还可以强化政党负责制，但在此后的实践中，它也产生了诸如贪污腐败、政府动荡以及官员因随政党频繁更换而缺乏行政管理经验等一些弊端。为克服此类弊端并满足工业化社会的管理需求，美国文官制度应运而生，其标志即为1883年国会通过的《彭德尔顿法》。

《彭德尔顿法》首次确立了美国联邦政府官吏管理的竞争考试和功绩制、职务常任以及政治中立三项原则，成为美国政府人事管理制度的一次革命性变革。文官制度建立之后，随着时代的变迁，它也在不断地发展和完善。20世纪初，在以“泰勒制度”为标志的工商业科学管理运动的影响下，美国出现了以建立“效率政府”为目标的地方政府行政改革，其促成了1923年美国《职位分类法》的诞生。这部法案可以说是美国公共人事立法中的一个伟大的里程碑。

美国文官制度建立后，文官群体成为一个政治中立的阶层，由于人数渐多且远离政治中心，其出现了脱离总统控制的趋势。此后，历任美国总统均试图通过他所任命的政治性文官以控制中立的文官系统，但都没有达到预期的效果。二战结束后，艾森豪威尔担任美国总统，为提高总统对文官系统的掌控能力，又开始了以在高级文官中设立“高等行政职位”为标志的美国文官制度改革，但直至1978年卡特当选为美国总统，制定并通过了《文官制度改革法》，这一改革才宣告完成。此时，担任“高等行政职位”的文官应说是文官系统的核心，约有8000人左右，他们之间的政治性和非政治性界限较为模糊，因而为政治性文官插手行政事务乃至政治家掌控文官提供了更多的合法化渠道。在高等行政职位中，总统和部门首长能够任命其中约10-25%的高级文官，因此，从理论上说，这一改革加强了总统对文官系统的控制力。

20世纪末，克林顿政府又在新公共管理理论的理念下进行了“重塑政府”的改革，旨在治理官僚机构的膨胀和低效率，将企业管理方式运用于政府的行政管理活动，并引入市场竞争机制，协调联邦政府与州政府、基层政府之间的关系，改善政府同民众的关系，这一改革取得了一些积极成效，在某种程度上遏制了官僚机构膨胀的趋势，提高了行政部门的工作效率，也推动了美国文官制度的进一步发展。

（二）美国文官制度的特点

美国对文官队伍的管理有如下几个特色：一是在文官的选任方面，注重“专才”。同英国文官制度强调“通才”不同，美国在选拔和任用文官时，更看重应聘者的专业才能和解决某些专业问题的本领，因为在美国人心目中，政府官员最好是某一领域的专家和权威者。因此，统计局倾向于录用具有数学或统计和会计学专业背景的人才，而农业部和国防部则更青睐于农业技术人员或从事政治学和战略学研究的人才。对应聘者专业能力的强调使美国的文官队伍拥有较高的专业化水平和较强的解决实际问题的能力，同时，在一些专业性很强的领域，美国的文官能够凭借其掌握的专业知识和信息资料等，对政治家和决策者的行为产生深刻的影响，由此参加政府决策活动并分享一定的政治权力。

第二，美国在向全社会公开招聘低级文官时，更加注重对弱势群体的照顾。在美国联邦政府的文官管理中，很早即存在着对退伍军人的优待政策。1978年卡特政府改革通过的《文官制度改革法》也在联邦政府文官录用中对妇女、黑人和其他少数族裔予以适当照顾，规定对这些人群的录用比例要根据性别、种族或民族在其所在城市总人口中所占的比例而定；2011年8月18日，美国总统奥巴马签署了第13583号行政命令，要求采取措施促进联邦雇佣劳动力中更多地体现美国种族和民族的多样性。在低级文官招聘中对弱势群体的照顾，反映了美国文官管理中对社会公平公正的价值诉求。值得指出的是，尽管有学者认为，对弱势群体的照顾不符合“功绩制”原则和对文官的素质要求，但文官作为社会公共服务的提供者和公共利益的维护者，其本身的管理也应体现出“公共性”的价值，而且一些实证研究表明，在文官任用上对少数和弱势群体的照顾可以使他们在公共服务中更关注社会公正。

此外，文官系统还具有较强的政治性。所谓文官系统的政治性，此处主要涉及文官系统同政治权力亦即政策制定权的关系问题，这源于美国所实行的“三权分立且制衡”的政治体制以及社会结构的分散等。由于“分权与制衡”，文官系统可以在总统与国会之间左右逢源，且由于社会结构的分散与多元，它又可以寻求和依靠利益集团的支持，文官系统自身也终于从单纯的政策执行者变成了重要的政策制定者。美国文官系统政治性强的特点对美国政治制度运行的稳定性具有极为重要的意义。

二、文官系统是美国政治制度稳定运行的重要基础

可以说，进入现代社会以来，任何国家政治制度的稳定运行皆离不开文官系统，对美国而言更为如此。文官系统作为政策的执行者甚至是政策的重要制定者，是美国各层级政府实施管理的重要力量。同时，文官系统也是美国“中产阶级”内部的中坚力量。通过这两重角色，文官构成维系美国政治制度稳定运行的重要基础。

（一）文官系统是美国政府管理的重要力量

进入20世纪后，美国的社会发展速度加快，人口更多，而且走上了世界舞台，成为世界第一经济强国。美国的国际交往范围空前扩大，在国际舞台上发挥着举足轻重的作用，如通过设立“千年挑战公司”之类的专门的对外援助官僚机构等方式对国际问题施加影响。同时，从“罗斯福新政”到约翰逊总统的“伟大社会”，从田纳西河流域管理局到美国全国铁路客运公司再到奥巴马的医改计划，美国全面建立了社会保障系统，逐步迈入福利社会，这些都对其社会管理和公共服务提出了更多更高的要求，文官系统也走上了“茁壮成长”之路。

在联邦政府层面，1816年时，美国联邦政府公务员总人数仅6327人，到1917年，联邦政府公务员总人数猛增为50万人，而至1939年，联邦政府雇员便增长到92万人，到1945年，增长更为惊人，达350万人左右。20世纪50年代之后，联邦政府公务员数量仍然呈一种上升趋势，若将联邦政府、州政府以及地方政府的公务员人数加以汇总，美国政府公务员在1955年的总人数大约是570万人，到2013年时，其总数大致为2180万人，其中当年美国联邦政府层面的公务员达274.5万人左右。州和地方政府层面的公务员规模同样在持续扩张，当年州和地方政府层面的公务员总数约为1905.5万，到2014年，这一数字即达到了1925.5万，增加了20万人左右。通过以上数据，我们可以清晰地看到美国文官队伍随着社会的发展和进步而不断扩大的事实，规模庞大的文官系统的建立和发展自然而然地会对美国政治制度的稳定运行产生深远的影响。

美国的文官系统不仅人数庞大，机构数量也十分可观。在联邦层面，内阁部门虽然只有15个，然而在这些部门之外，类似于部的独立机构、调控机构、政府公司和总统委员会却是内阁各部数量的几十倍不止。截止到2013年，联邦雇员在大约600个主要的机构中从事他们各自的工作。其中内阁15个部的最高长官构成总统的内阁，每个最高长官均负责管理某一政策领域，而且内阁部门内部有大量半自治的机构和单位，如司法部目前即有十几个这样的机构，诸如联邦调查局、民权司等。独立机构则类似于内阁部门，但其职责范围相对而言较为狭窄，截止2015年底，美国共有58个联邦级的独立机构和政府公司，包括中央情报局和国家航空航天局等，它们的首长由总统任命并向其报告工作，但不是内阁成员，这些独立机构内部也存在着许多次一级的工作机构；调控机构是负责监督和调控现行经济活动的组织，专业性比较强，如负责监督证券和债券市场的证券交易委员会和负责监控和防止工业污染的美国环保署等；而政府公司也类似于私人公司，为公民提供有偿服务，如美国邮政局和全国铁路客运公司（美铁）等，其领导机构为董事会，董事会成员由总统任命，需经参议院批准；总统委员会有常设和非常设之分，它们就特定的职责领域向总统提供持续的建议，前者如民权委员会和艺术委员会，后者如布什总统设立的强化社会保障委员会。从联邦政府官僚机构的分布和职能状况中，我们可以看出，文官系统提供的公共管理和公共服务范围大到发展国防系统，管理社会保障，规制证券市场，执行环境保护法律，小到维护公园，递送日常信件等，可谓从宏观到微观，全方位覆盖。

在美国，各州及地方政府是非常关键的政治和政策中心，它们对美国人日常生活的重要性远远超过联邦政府。从公众享受到的方方面面的公共服务中，我们可以看到州和地方文官系统的巨大作用。首先在维护公共安全方面，主要有警察、消防、应急处理等相关的职能部门；其次，在公益事业建设方面，文官系统提供的有交通、机场、公园、学校、图书馆、艺术中心、音乐厅、供水、供电和环保等服务；另外，低收入住宅的开发、退休金、医疗保险的管理等方面也离不开州和地方文官队伍的工作和服务。因此，当我们看到美国的州与地方的政府雇员几乎是联邦雇员的六倍时，完全不必感到惊讶，他们毕竟承担着更为直接和艰巨的工作责任。

就总体而言，政治制度是否能够稳定运行，一定程度上取决于政府管理社会事务以及为民众提供公共服务的效率。在实际的政治生活中，一国的政治制度总是具体落实为各种各样的政治活动，政府行为和政府管理是其中十分重要的、几乎可以说是决定性的组成部分，而现代社会中各项政治制度和政府管理的运行与操作又离不开众多的官僚机构和数量庞大的文官，因此如果没有文官系统具体地执行政府的各项政策，政府管理就会处于停滞状态。尽管美国多次出现政府关门的现象，但可以想象，长期的政府关门势必会对其政治社会活动产生不利影响，甚至引发社会秩序的混乱，在如此情形下，政治制度的稳定运行也是难以想象的，因此可以说，如果没有官僚机构……美国就会崩溃。

（二）文官系统是美国中产阶级的中坚力量

在社会学视野中，“中产阶级”一般指这样一类社会群体，即其社会地位处于社会上层和下层之间，其物质生活水平和财产状况居于社会中间层次。在亚里士多德看来，中产阶级是社会稳定的根基，“唯有以中产阶级为基础才能组成最好的政体……最好的政治团体必须由中产阶级执掌政权”，“中产阶级比任何其它阶级都较为稳定。”因此，中产阶级在政治生活中会以理性的态度和方法维护自己的权利和利益，这是政治社会稳定的重要源泉，所以以中产阶级为主要成分的社会是不易出现大动荡的相对稳定的社会。

与近代欧洲国家不同，美国自殖民地时期起就以中产阶级为基础，建国后依然如此，以至于学者波顿得出了“中产阶级是美利坚这个国家自身意识中唯一的一个阶级”这一结论。不过在美国不算很长的历史中，中产阶级尽管一直是社会的主体部分，但是其构成却经历过较为重大的变化：在美国工业化尚未实现前，中产阶级一般包括中小土地所有者、中小企业者、小商人和手工艺人等，被认为“老式中产阶级”；工业化之后，中产阶级的主要群体则变成从事办公室工作的文职雇员、专业技术人员以及工商企业中的管理性雇员等白领阶层以及一些职业稳定的蓝领工人。根据美国皮尤研究中心的资料，1971年，美国中产阶级占其总人口的80%，2011年，这一比例变为72%，2015年则是71%。尽管中产阶级所占比例呈下降趋势，但它仍然是美国社会的中坚力量。

与老牌欧洲国家尤其是英国相反，美国的中产阶级轻家庭出身，重个人价值；轻社会地位，重经济效益和社会价值，故此中产阶级皆崇尚个人奋斗的生活方式，而非以特权等的高低大小为标准，确定其社会地位的贵贱。随着人数的增多，中产阶级逐渐开始成为美国主流社会中相对稳定的人群和阶层，他们的价值观尤其是政治观念也在美国社会和政治生活中占据着难以动摇的主导地位。

随着行政部门摒弃“政党分肥制”而实行现代文官制度所产生的以职务常任等为主要特征的文官系统的出现及扩大，文官群体越来越成为美国中产阶级的重要组成部分。到20世纪末期，文官群体与科技人员和管理人员、高学历的白领雇员、一部分蓝领雇员一起，构成了美国中产阶级主体的四大职业集团。

作为美国中产阶级的重要组成部分，文官职务常任，工作较为稳定，同时，文官群体工资待遇十分优厚，并且有稳定的退休金保障，他们的这一收入保障的特点使其成为具有较高生活待遇的职业集团；不仅如此，由于“专业化”和考任制的要求，文官群体普遍具有较高学历，其文化素养比较高，并逐渐形成了对“利己和利他复合目标”的认同，开始将为社会服务作为一个重要的组织目标；更重要的是，文官群体掌握着越来越多的政府权力，这一点使之区别于中产阶级中的其他群体。与其他中产阶级群体相比，美国的文官群体在政治活动中扮演着更为重要的角色。作为政府政策的执行者甚至重要的政策制定者，文官已经成为连接政府和利益集团以及民众之间的重要桥梁。

所以，美国作为一个中产阶级及其价值观占主导地位的社会，其政治制度的稳定运作离不开中产阶级。而文官又是中产阶级的中坚力量，他们的职位、薪酬稳定的工作特征以及作为政府重要的政策制定者和执行者的身份特征强化了美国中产阶级在其本国政治制度运行中的基础地位。这一方面使以文官群体为代表的中产阶级更加认同美国的政治制度，另一方面，也使中产阶级更加偏爱稳定与秩序，不追求快速的和巨大的变革，并且更有能力按照自身的愿望来塑造美国的政治制度，成为政治制度的关键支持者，为其稳定运行发挥前所未有的作用和影响力。

三、美国文官制度重塑其三权分立且制衡的政治体制

美国三权分立且制衡的政治体制根源于北美各殖民地政府运用分权与制衡的政治实践经验，也得益于洛克、孟德斯鸠等思想家的分权理论。经验和理论两方面都显示出，三权分立且制衡的政体最有利于防止不论是多数还是少数统治所引发的暴政，即专权、滥用权力和冲动性地使用权力，它们是导致民主共和政体动乱和衰败的最大威胁。所以，在很大程度上讲，保持了三权分立且制衡的政治体制的稳定，亦即等于是保持了美国政治制度和整个社会的稳定。

鉴于此，我们可以从美国三权分立且制衡的政治体制演变和发展的过程中去把握和认识美国政治制度的稳定性。一般认为，三权分立且制衡原则的具体内容不断演变的过程，实质上是立法、行政和司法三个权力部门相互关系的变化过程。由于法院相对被动，也由于制宪者们的设计，在制定和实施国家重要的政策和法律过程中，国会与总统常常争斗，而法院在这种持续的斗争中，往往扮演着平衡的角色，所以三权分立且制衡原则的具体内容的演变，主要体现为立法与行政两大部门关系的发展变化。

从三权分立原则实施200余年的历史看，其演变大致可分为三个时期，自1789年至美国南北战争，三权分立且制衡原则的实施相对稳定，国会和总统的权力基本是平衡的；而1865年至19世纪末，国会开始占据主导位置，成为三权分立且制衡政体的权力重心；20世纪至今则是总统居于主导地位的时期，在这期间，三权分立且制衡原则的实施呈现新的态势，即总统权力不断扩大，而国会权力日趋衰减，及至富兰克林·罗斯福总统入主白宫，开始形成以总统为中心的三权分立且制衡关系的新格局。美国总统权力的膨胀趋势令许多学者为之担心，他们认为总统的权力在许多方面都大大增强，美国总统正成为“帝王式总统”。

笔者认为，自20世纪以来，美国从世界强国变为超级大国和唯一的超级大国，加之其国内经济和社会的快速发展，使行政分支对内对外承担的责任和管理任务日益加重，美国总统和行政分支权力的膨胀是一个明显的事实。从理论上讲，总统是行政首脑、主要立法者、政党领袖和外交首长，但是其权力主要体现在其所特别关注的重大问题以及危机处理、外交、国防等领域，而且这些权力的确在扩大，杜鲁门、肯尼迪、约翰逊、尼克松、克林顿、小布什等都曾出兵海外，处理危机，甚至会绕过国会而采取特别行动。2010年3月，奥巴马总统又力排众议，推动国会通过了《患者保护与可承受医疗服务法案》，促成了基本覆盖全民的医疗保险制度的建立。

但是，总统权力在扩张的同时，也持续地受到来自立法和司法两权的制约。从20世纪30年代开始，国会和最高法院不断通过立法和判决制约总统权力的扩张，比如，为限制总统的战争权，尼克松总统对《战争权力法》的否决被国会参众两院以三分之二多数推翻，确定了只有经国会宣战、由特别法律授权或在紧急状态下，总统才可以使美国武装部队担负作战任务；又如2006年，在审理关塔那摩囚禁者的案件中，最高法院否定了布什政府建立的军事法庭；2012年，法院又做出了不利于联邦政府的判决。

对总统权力的强有力制约其实还在于文官阶层。对总统权力膨胀的担忧中存在一个误解，即将总统的权力和文官的权力混为一谈。尽管美国宪法规定行政权属于总统，但是由于绝大部分文官非由总统任命，他们终身任职并且有自身的部门利益，因而在实践中，文官系统是一个个相对独立的权力中心，它们虽然理论上服从于总统的领导，但和总统之间仍然存在着相互竞争和相互制约的关系。

自从文官制度建立后，文官系统对美国政治制度的影响日益加深，甚至可以说，文官系统重塑了美国三权分立且制衡的政治体制。之所以说重塑，是因为膨胀中的总统权力不知不觉地被部分转移到了文官系统，而后者通过与国会、利益集团的联盟，又加强了国会以及文官自身对总统的制约。

具体而言，按照《彭德尔顿法》，文官队伍应当坚持政治中立的原则，避免过多陷入政党和政治纠纷，这也是美国建立文官制度以革除政党分肥制弊端的初衷。但是在实践中，一方面，当文官系统遵守了此项原则之后，精力和注意力都有限的总统发现他不得不把相当一部分权力转交给文官，如在对外援助方面，总统把军事与安全援助的权力授予陆军安全援助司令部，把灾难和人道主义援助的相关事务交由国外灾难管理办公室管理，这自然致使这些机构包括其下属单位的自由裁量权都非常大；另一方面，在总统非常关注的问题上，包括在外交和军事领域，他同样会受到官僚机构的制约，总统可能被官僚所“绑架”，他依赖于官僚机构为他提供信息和政策方案。随着时间的推移，总统发现其越来越难以控制文官系统，以至于美国政治学家阿尔蒙德也惊呼，政府的一项政策可以贯彻到什么程度，通常取决于官僚们对它的解释及他们实施该政策时的兴趣和效率。罗斯福总统有一次哀叹，作为武装部队总司令，他只能从媒体上获悉海军将投资两百万美元建造战舰的消息。艾森豪威尔总统上台之后便决心改变这一局面，试图通过政治任命少部分高级文官，以使本应该“政治中立”的文官系统重新具有政治色彩。但是政治性任命的高级文官其实也难以满足总统希望控制文官系统的要求，个中的原因是多方面的：一是因为政治性任命的高级文官任期较短，而职业文官却终身任职；二是前者通常是职业政客即所谓的“通才”，对其主管领域既没有专业知识也缺乏经验，而后者则是“专才”，拥有丰富的知识技能和经验；另外，后者由于长期任职，和国会议员、利益集团形成了牢固的关系，掌握着前者所望尘莫及的资源。所有这些原因使得政治性任命的高级文官并不能真正地像总统所希望的那样去掌管文官系统。

更重要的是，文官系统由多达数百个官僚机构所组成，每个不同的机构都有其自身的利益，甚至可以说都形成了一个个单独的利益集团。这些机构在实际工作中都要不断地争取资源和权力，以扩大自己的影响力并实现自身利益，这就使它们必然和总统发生冲突和矛盾。从法律上说，虽然总统作为政府首脑而拥有领导行政机构亦即文官系统的权力，但是并没有权力干涉许多行政部门行政项目的设计和拨款的使用，也没有权力为它们制定政策，相反，各个官僚机构的资金和项目计划是通过国会获得的，而且国会每年都要重新审查和监督这些资金、项目的使用和执行情况，国会甚至还在对官僚机构的拨款议案中加入详细的指示和“日落条款”，以强化对官僚机构的监督力度。国会除了对官僚机构的项目和资金支持外，还把许多领域里的准立法权和准司法权也授予不同的官僚机构。因此，文官既是总统的下属，又是国会的官员，其执行着总统的命令，又代表国会行使法律所授予的权力，因此，文官系统和总统、国会之间实际上形成了一种“一仆二主”的关系，或日是一种“三角关系”。在这种关系中，文官在总统和国会之间游刃有余、左右逢源，最终，渔翁得利。不过，由于自身利益的缘故，官僚机构力图摆脱总统的控制，国会同样出于自身利益的考虑，也要限制总统的权力，以防止自己地位的进一步衰落。由于都以总统为对手，官僚机构和国会一拍即合。国会为拉住官僚机构这个新的盟友，乐于将更多的权力赋予给它，如此，相对于国会，总统不断扩张的权力受到遏制，三权分立且制衡的政治体制便得以存续。

事实上，对总统权力的制约不仅在于文官系统、国会和总统形成的“一仆二主”的关系，而且也在于官僚机构和国会、利益集团之间的“铁三角”关系。资料显示，早在20世纪80年代，联邦政府中“铁三角”的数量便多达几百个；21世纪初，联邦政府机构中几乎每一个部都存在着“铁三角”。从某种意义上说，“铁三角”是一种利益的结合：国会委员会或小组委员会中的议员要依靠利益集团的支持，这些支持主要包括政治支持和经济捐款，还包括提供信息资料和技术方案等工作上的协助；而官僚机构本身即为院外活动集团，它们和国会中的委员会或小组委员会形成了互相支持、互相利用的关系，官僚机构和利益集团之间的关系也是如此。同样，利益集团也要和国会、官僚机构形成紧密的同盟关系，以实现自身的利益诉求，如美国的军事承包商和贸易协会、参议院军事委员会和五角大楼的官员们就形成了这样的关系。可以说，“铁三角”的形成开辟了政治结构中的一个新的利益表达和利益综合的渠道，使全部人口中的相关利益者皆可以通过它向有关政府部门表达自己的利益诉求，这就使政府可以更直接、更具体地反映并满足民众的利益要求，因此可以说，“铁三角”是化解社会利益冲突和矛盾的一把利器。正是由于这个原因，利益集团为了更有效地实现自己的利益，就会降低对总统的关注和期望，而将注意力更多地投向官僚机构和国会。“铁三角”的形成强化了国会、官僚机构和利益集团的影响力，自然就强化了国会和官僚机构对总统的制约。

在官僚机构与总统、国会以及官僚机构与国会、利益集团的两大关系中，官僚机构扮演的都是十分重要而不可或缺的角色，彼得·沃尔和罗伯特·宾斯托克认为，在美国的政治结构中，文官不再是人们通常所认为的政策执行者这一次要角色，它已经成为“政府的核心”，地位至关重要；詹姆斯·伯恩斯也指出，在官僚机构与其支持者构成的关系网络中，文官努力扩张其权力范围，在此过程中，行政机构不仅形成了自己的特殊价值观念和利益倾向，而且使自己成为“真正的权力中心”；爱德华·西劳德认为职业官僚才是真正的联邦政府；更有甚者，一些学者提出，文官已经成为一个不受政党控制、民众难以监督、不直接受宪法约束、总统无法有效领导的职业群体，文官群体业已变成美国政治社会生活中的一个“真正的危险”。必须承认，上述学者的看法是有一定道理的，这些观点对我们深刻理解文官在当前美国政治制度运作中的作用和地位十分有价值，但是，也应当看到，他们在得出上述结论时，是把文官系统看作一个牢不可破的整体，而事实上，文官系统是由大大小小的数百个官僚机构所组成的，其中每一个机构都有自己独特的利益诉求，它们之间的竞争实际上非常激烈。不仅如此，官僚机构和国会、利益集团之间形成的数百个“铁三角”之间也是相互竞争的。

因此，文官系统表面上是一个整体，但实际上是一个高度分散的结构，与之相反，总统的权力则是一元化而高度集中的；同时，国会虽然是一个多元化的权力结构，其内部也充满纷争，但国会的决策最终还是统一的，人们公认其为美国政治权力中的一极。因此，尽管美国的文官系统就总体而言权力很大，可以说是削弱了总统的行政权，在行政分支内部形成总统和文官系统相互制约的关系，而且它同国会的同盟关系也强化了国会的权力，从而缓解了总统权力膨胀可能给其三权分立且制衡的政治体制带来的危害；但同时，由于文官系统本身的分散性，加之每一个机构也都受到总统、法院、公众特别是国会的监督和约束，文官系统并不能对总统的权力形成过分的威胁。鉴于此，美国文官系统的存在可以说是为美国三权分立且制衡的政治体制带来了一种更加适合现代政治社会发展的新的平衡。

结语

美国建立文官制度的最初目的在于革除“政党分肥制”的诸种弊端，建立符合现代社会发展要求的行政官员队伍。美国文官制度在文官录用上注重“专才”，并对社会弱势群体有所倾斜。值得注意的是，在达到其最初目的的同时，美国文官制度也产生了一个被人忽视但却意义重大的结果，即对美国政治制度稳定性的影响。既是政策的执行者又是政策制定之重要参与者的双重身份使得美国的文官系统带有较为浓郁的政治色彩，使其成为从联邦到地方的各层级政府进行行政管理的主要力量，并构成了美国中产阶级的中坚力量，为美国政治制度的稳定运行夯实了政治和社会基础。同时，行政分支的权力的扩大并不全是总统权力的扩大，而且，总统权力的扩大也只是在军事和外交以及他所特别关注的领域。然而，即使是在这些领域，作为“通才”的总统也需要依赖身为专家的文官为其提供决策的信息和可供选择的方案，而且在政策执行中也不得不赋予文官大量的自由裁量权。文官居于国会和总统之间，再加上它与国会各委员会、利益集团结盟而形成的“铁三角”关系，不仅强化了自身的地位和权力，也分走了总统的相当一部分行政权并使之流回到了国会手中，从而加强了本已受到削弱的国会的权力。更为重要的是，文官群体不仅分享了总体上膨胀了的总统权力，使“帝王总统”的称谓变得名不副实，另一方面，由于文官系统在组织上和利益上都十分分散且相互竞争，并非是人们所误认为的一个整体，所以它并没有像一些学者担心的那样架空了总统而使其成为“傀儡”。

总之，文官在总统与国会之间纵横捭阖，重塑了美国三权分立且制衡的政治体制，使后者在新的条件下处于一种相对的新的平衡状态，从而为美国政治制度的稳定增添了新的内容。