北京市“十三五”交通节能减排发展目标与策略

周 园，李晓祎，刘 莹，王书灵，梁 超

(1.北京市交通委员会，北京100073；2.北京交通发展研究院，北京100073)

北京市“十三五”交通节能减排发展目标与策略

周 园1，李晓祎2，刘 莹2，王书灵2，梁 超1

(1.北京市交通委员会，北京100073；2.北京交通发展研究院，北京100073)

“十三五”期间，北京市面临持续增加的客货运输需求，以及日益紧迫的资源环境外在刚性约束，如何取得突破与实质进展成为规划与顶层设计中关注的关键问题。首先，判断北京市交通行业节能减排发展现状及未来形势需求。其次，应用基于单车活动水平的能耗排放模型预测，明确“十三五”末期北京市交通行业节能减排“一控、双降、四提升”的发展目标。围绕目标的实现，从零碳交通系统、客货运输体系、运输装备工具、交通基础设施、交通技术、行为意识，以及交通管理体系几个方面提出交通节能减排发展策略。最后，对城市交通节能减排发展之路提出建议。

交通节能减排；“十三五”规划；预测模型；发展目标；发展策略；北京市

0 引言

截至2015年底，北京市常住人口规模2 170.5万人，机动车总量560万辆[1]，超大城市在机动化发展历程中，人口膨胀带来的城市交通供需矛盾日益突出，能源、环境等外在刚性约束日益加剧。

“十三五”时期是全面贯彻落实中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，以五大理念为引领，加快“四个交通”发展的重要时期。同时也是北京市建设国际一流和谐宜居之都，全面构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系的关键时期，交通行业的转型发展面临既要提质增效又要节能减排的双重压力。在确保安全运营和服务品质的前提下，如何通过多种手段有效控制交通运输活动能耗、污染物排放及碳排放，是交通行业节能减排工作面临的严峻挑战。

1 北京市“十二五”期间节能减排工作成效

1.1 交通行业能耗与排放现状

“十二五”期间交通行业处于大规模运输、建设阶段。2015年，北京市交通行业能耗总量为330.4万t标煤，较2010年增加35.74%，年均增速6.3%。其中货物运输、公共汽(电)车、出租汽车、轨道交通等行业为重点用能行业(见图1)。汽(柴)油仍是主要的能源类型，比例为68%，但随着新清能源车辆的推广以及轨道交通的大力发展，电力与天然气比例分别增至18%和11%[2]。

北京市交通行业节能减排中心测算数据显示，2014年交通行业机动车污染物排放主要为一氧化碳与氮氧化物，分别占49.8%和40.3%。重型载货车是交通行业细颗粒物、氮氧化物、氯化氢的主要来源，应作为未来5年交通行业污染物排放治理的重点领域。从交通行业污染排放总量来看，通过采取多项措施，排放总量已呈现下降趋势。

图1 2010—2015年北京市交通各行业能耗Fig.1 Energy consumption of Beijing transportation industry from 2010 to 2015

1.2 工作成效

与发展较早、体系日臻完善的工业建筑领域相比，北京市交通领域的节能减排工作尚处于起步阶段。“十二五”期间通过发展公共交通提高交通供给、优化运营车辆能源和排放结构，开展节能减排试点示范，增强节能减排基础能力和监管能力等工作，初步探索形成具有北京特色的特大城市交通节能减排发展模式，工作初见成效。

1）绿色交通长足发展促进低碳出行。通过吸引公众使用绿色集约的公共交通出行，优化交通结构、降低人均能耗排放。“十二五”期间，公共汽车和轨道交通客运量从1 886万人次增至2 040万人次，轨道交通运营里程由336 km增至554 km，公交专用车道长度由294 km增至741 km，公共自行车租赁规模达5万辆，中心城区公共交通出行占机动化出行比例由39.7%增至50%。“十二五”末，人均单次出行污染物排放量较“十一五”末下降28%。

2）运输工具能源排放结构优化取得突破。“十二五”期间，在公共汽车、出租汽车等交通行业推广新型清洁能源车22 020辆，较“十一五”末增长486%。通过出台新能源小客车指标单独配置及不限行政策，促进全市私人领域推广新能源小客车13 391辆，每年减少汽(柴)油消耗3.4亿L、污染物排放1 278 t。行业淘汰全部营运黄标车，国IV及以上排放标准车辆比例由“十一五”末38%提升至“十二五”末61%，行业车辆排放结构大幅度优化。

3）节能减排产品技术应用规模逐步扩大。积极鼓励轨道交通、交通枢纽通过合同能源管理等模式应用LED灯具、变频电梯、变频空调等节能设备，“十二五”时期累积节电超1亿度。在道路建设施工养护方面，持续推动节能环保材料的使用，普通公路节能环保材料使用比例达85%，路面旧材料回收率达95%。在轨道交通能量回收、绿色轮胎、车身轻量化等节能技术改造方面取得突破。

4）基础能力建设推动交通行业内涵促降。启动能耗排放统计监测平台与交通运输环境监测网络建设，结合能耗排放五层级模型体系的研发，初步实现对行业能耗排放的精细化分析及预测。编制并发布5项地方节能标准，与统计部门合作创新行业能耗统计制度。通过夯实基础能力，提升精细化水平，以多样化的管理手段促进行业节能减排。

5）交通节能减排体制机制探索初见成效。成立北京市交通行业节能减排工作领导小组及北京市交通行业节能减排中心。根据京津冀及周边区域大气污染联防联控要求，建立机动车排放污染控制工作协调机制。积极争取交通运输部和北京市在清洁空气及节能减排方面的专项政策和资金，支持试点示范项目的开展。

6）交通节能减排社会氛围初步形成。面向公众组织开展以绿色出行为主题的各类宣传沟通活动，利用微博、微信等新媒体传播绿色交通理念。面向交通企业召开节能减排标准宣传与技术培训，提高企业节能减排社会责任意识，交通节能减排社会共识氛围初步形成。

经过5年的探索，北京市交通节能减排工作取得一定成效，但工作的深度和广度还需提升，运输结构性减排潜力尚待深挖，基础能力仍需夯实，行业绿色发展认识有待提高。管理体系创新将是未来5年行业节能减排发展的重要推动力。

2 发展目标研究

北京市交通节能减排发展目标的研究制定，需基于北京市交通发展现状及未来形势需求，搭建能耗排放宏观测算模型，采用情景分析方法，合理设置发展情景，明确关键影响因素，通过定量手段科学预测未来能耗及污染物排放，提出切实可行的发展目标，支撑发展策略的研究。

2.1 情景设置

在城市间尺度，影响交通能耗与污染物排放的要素主要有城市形态(土地使用特征)、交通系统特征(交通网络可达性、便捷性和服务质量)和社会经济因素(个人与家庭的诸多特征)3个方面[3]。不同层面的影响因素体现为能耗(污染物)预测模型搭建的3个重要输入变量：车辆结构、行驶里程以及能耗强度(排放因子)。以微观运输单元车辆作为计算单位，搭建基于单车活动水平的宏观清单模型。

采用情景分析的方法，充分考虑未来发展的多样性，未来发展中决策者的群体意图和愿望[4-5]，以及京津冀协同、非首都功能疏解、城市功能定位等北京市城市发展的实际情况，合理设置情景。

“十三五”末期，预计北京市常住人口不超过2 300万人，GDP保持中高速增长，人口增加、经济活跃加之京津冀区域协同发展导致城市内、城际间客货运需求增加，通勤半径拓展，多元化、人性化和精细化交通服务水平提升。在交通行业能耗与污染物预测情景中，考虑的关键因素包括：

1）车辆结构。包括行业车辆的能源结构以及排放结构、新清能源车辆的推广以及汽(柴)油排放标准的提升。新清能源公共交通车辆比例达65%以上；在客货运行业，结合行业特征推广新能源车，车辆构造不断清洁化、绿色化，将有效降低能耗及污染物排放水平。

2）交通行业车辆总量。行业车辆总量将根据实际运营情况更新或增加，满足增长的客货运需求。预计“十三五”末期行业车辆规模较2015年增加10%以上。

3）能耗(排放)强度。国家工业和信息化部发布《乘用车燃料消耗量限值》(GB 19578—2014)和《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》(GB 27999—2014)，未来5年车辆燃油经济性较2015年将提升20%以上。随着北京市环境保护局发布《轻型汽车污染物排放限值及测量方法(北京第VI阶段)》(征求意见稿)、《重型车用压燃式、气体燃料点燃式发动机排放污染物排放限值及测量方法(北京第VI阶段)》(征求意见稿)、《压燃式、气体燃料点燃式重型汽车排气污染物排放限值及测量方法(北京第VI阶段)》(征求意见稿)，京VI标准将按照程序制定和发布，计划于2017年12月1日实施，实施新车排放标准可大幅削减机动车排放污染[6]。另外，伴随生态驾驶技术在重点行业的推广，单车能耗排放强度水平将会下降约5%。

4）行驶里程。2020年行业车辆总数较2015年增加10%以上，运输效率提升，预计年均行驶里程将与“十二五”末期基本保持不变。

2.2 发展目标

据预测，“十三五”时期北京市交通行业能耗及碳排放总量仍将增加但增长势头有所控制，污染物排放总量将实现由增到降的转变。基于测算结果以及未来5年发展需求提出“一控、双降、四提升”的发展目标。“一控”指行业能源消耗总量增长趋势得到有效控制。“双降”指行业污染物排放总量明显降低，单位人公里出行能耗持续降低。“四提升”指绿色出行比例明显提升，新清能源使用比例大幅提升，资源集约利用水平持续提升，节能减排精细化管理水平显著提升。

发展目标包含约束性与预期性指标，其中将能耗总量、行业污染物排放下降率以及中心城绿色出行比例作为约束性指标，为“十三五”期间规定完成的重要目标。预期性指标包含单位人公里出行能耗、公共自行车规模、公路路面材料循环利用率、节能减排统计监测平台建设等各类目标，将作为推荐指标引导行业发展(见表1)[7]。

3 发展策略研究

能耗、污染物总量与排放强度以及绿色出行比例等综合性目标，需要各行业运用不同手段综合施效，而针对各行业提出的引导性目标也需要结合行业特色，有的放矢地采取措施方可实现。因此，在零碳交通系统、客货运输体系、运输装备工具、交通基础设施、交通技术、行为意识6个方面明确重点任务，同时从政策、标准、体制机制等方面提出绿色交通管理体系的构建思路，形成全面覆盖的“6+1”发展策略，指导北京市“十三五”时期交通节能减排具体工作的开展。

3.1 绿色零碳交通系统

“十三五”时期将重点改善和提升步行、自行车等零碳出行方式。开展顶层规划，从源头引领步行和自行车交通发展；推动建立连续成网的步行和自行车交通系统；扩大公共自行车规模并提升智能服务，推动公共自行车健康发展。开展步行和自行车交通系统专项规划的编制工作，统筹步行和自行车交通系统建设。建立连续成网的步行和自行车交通系统，点、线、面相结合，有序推进建成区步行和自行车交通环境改善。明确公共自行车功能定位，合理确定服务范围与规模，优化网点布局，发挥其在公共交通系统中的接驳功能，提高其使用效率和便捷程度。

表1 北京市2020年交通行业节能减排发展目标Tab.1 Objectivesof energy conservation and emissions reduction in Beijing in 2020

3.2 绿色客货运输体系

城市客货运输体系优化、集约化水平提升、运输效率提高是取得节能减排效果的根本举措，发挥决定性作用。围绕客货运输重点开展以下工作：

1）提升公共交通服务水平，促进绿色低碳出行。

继续推进城市轨道交通建设，建成功能层次明确、级配结构合理的轨道交通网络，通过耗能设备改造以及组织模式优化挖掘既有线路潜力，提高轨道交通能源利用效率。全面优化整合道路公共交通线路，推动公交专用车道施划工作并连接成网，构建道路公共交通快速通勤体系。有序推进步行和自行车交通环境改善，大力发展公共自行车，切实提高绿色出行比例。通过提高轨道交通、公共汽(电)车、步行、自行车等绿色低碳出行分担率，降低出行能耗和污染物排放强度。

2）优化货运组织，强化技术和能力建设。

提升货运组织管理的绿色化水平。提高多式联运、甩挂运输等集约化货运方式在全市货物运输中的比例，研究制定以奖励先进为核心的行业激励政策，关注货运需求侧管理政策，鼓励夜间配送、共同配送等高效货运组织模式发展，在城市物流配送领域积极探索“互联网+”应用，优化配送网络，有效降低配送车辆空驶率和能耗强度。

强化货运节能减排技术应用和能力建设。大力推广高品质轮胎、生态驾驶等具有显著节能减排效果的技术产品；在有条件的新(改)建场站实施绿色货运场站建设试点，鼓励建设场站环境监测系统和能源管理系统等；研究适合货运行业特点的市场化投融资模式，加大货运节能减排技术应用推广；建立常规性、综合性的货运节能减排数据采集和分析体系，改善货运节能减排数据采集环境和质量。

3.3 绿色运输装备工具

持续优化行业营运车辆结构，在城市公共交通和公路客货运领域分步骤推进新能源和清洁能源车辆，“十三五”末新清能源公共汽车比例达65%以上。推动在市区至周边重点商务办公区之间定点定线运行的部分通勤班线上开展新清能源旅游车示范，鼓励企业优先采用新清能源车辆。按照北京市地方环境保护标准要求，推动行业车辆更新，推广使用京VI及以上排放标准的低排放车辆，加快淘汰交通行业高排放老旧机动车，促进营运车辆车队排放结构绿色化。配合规划、发展与改革等相关部门制定加气、充电配套设施规划，依托公共交通场站建设功能完善的公共汽车专用加气、充电网络。

3.4 绿色交通基础设施

在交通基础设施建设过程中，从前期规划设计到建设与养护充分融入生态环保的理念，倡导生态型交通基础设施建设。将生态保护理念贯彻到交通基础设施选线、设计和施工全过程，提倡生态选线和生态环保设计，推进温拌沥青、沥青冷再生等节能减排技术应用，推广自融雪沥青路面、低噪声路面等功能性道路技术应用，推动高速公路服务区实施节能环保改造，推广光伏发电、LED照明、节能供配电、污水处理及循环利用等节能减排技术应用。在养护阶段选择生态环境友好的养护工艺。淘汰能耗较高、排放不达标的养护设备，鼓励开展交通基础设施生态环境影响后评估。针对由于早期建设理念和技术原因导致不能满足最新生态环保要求的交通基础设施，实施专项生态修复工程。

3.5 绿色交通技术推广

通过节能减排先进产品技术的应用与推广，进一步释放交通领域减排潜力，以科技促进节能减排。同时持续加强统计监测体系、计量体系和能耗排放模型等节能减排基础能力建设。

1）加大节能减排技术产品推广力度。

轨道交通方面，继续开展照明系统节能改造和通风空调系统节能改造，挖潜牵引用电节能，探索制动吸收技术的应用，并选取典型车站开展环境质量监测、能源管理系统、列车再生制动能量回收等多种节能减排技术集成应用，形成绿色车站示范。机动车尾气处理方面，推进行业运输车辆尾气后处理、颗粒捕集器、燃油添加剂等节能减排技术的应用，加强高效减排装置设备的有效应用。生态驾驶方面，研究驾驶行为矫正技术及效果评估方法，研发生态辅助驾驶系统，并选取企业开展示范推广。绿色维修方面，建立、健全行业绿色汽修管理体系，提升绿色汽修技术，形成维修废弃物和有害物排放少、资源利用率高的成套工艺规范。

2）继续加强基础能力建设。

完善交通节能减排统计监测体系，建设北京市交通领域节能减排统计与监测平台(二期)，推动企业层面的能源管理平台建设，实现企业平台与政府平台互联互通，建立覆盖能耗、燃油、污染物排放、碳排放等多项指标，辐射京津冀区域的统计监测体系。推进交通行业计量标准化，推动行业车辆投入运营前的计量器具预加装，逐步实现行业车辆计量监测全覆盖，重点突破新清能源车辆及配套设施效能检测。逐步完善北京市交通运输环境监测网络体系，加强交通节能减排实验室建设，提升交通环境监测能力。开展交通能耗排放多层级综合模型技术研发与体系建设工作，在交通治污治堵一体化、机动车污染物排放贡献率、城市道路网交通能耗排放实时动态评价等方面取得突破。

3.6 绿色出行行为意识培育

交通是关系到公众日常生活的民生基础，推进节能减排工作更要依赖于全社会的主动参与。“十三五”期间应充分发挥社会和公众的潜在力量，形成全社会共同参与、共同治理的和谐氛围。

需加大绿色出行的社会意识宣传，同时面向全市机动车驾驶人开展生态驾驶培训与宣传推广，普及生态驾驶理念与技术。强化企业主体责任意识，通过政策宣传、企业培训等形式，促进企业开展节能减排技术创新、研发与应用，鼓励企业自主开展能源管理体系建设、计量器具配置审查等，并积极参与碳排放交易、能源审计和清洁生产审核工作。同时加强与国际相关组织机构的合作交流，充分发挥技术资源、国际渠道等优势。最终形成全社会共同促进节能减排的环境和氛围。

3.7 绿色交通管理体系

“十三五”时期，北京市交通节能减排工作将进入综合管理体系全面建设阶段，通过政策体系完善、体制机制创新等工作提升综合管理能力。

健全节能减排政策体系，实施推动行业节能技术应用、运输效率优化和节能减排管理能力提升的绿色货运政策，完善节能减排标准体系，推进营运车辆计量数据采集、计量器具检测、企业能效和碳排放管理、交通基础设施建设运营环节环境监测技术等方面相关行业标准和地方标准的研制和发布，加快标准编制、修订工作。创新绿色交通体制机制，研究节能减排法律体系构建，探索立法实现途径。探索建设京津冀交通节能减排统计监测体系和生态环境监测网。进一步明确交通能耗、燃油、污染物排放、碳排放考核边界和考核指标体系，实施交通节能减排目标分解与考核制度。

4 相关建议

4.1 能耗、污染物排放、碳排放协同治理

交通领域节能减排工作的开展覆盖能耗(燃油)、污染物排放、碳排放三大领域，三者紧密相关，但在不同政策导向下存在一定的效果互斥和利益冲突，同时交通移动源的能耗与排放存在区域传输特性。基于多方利益的统筹考虑，需要建立环境保护、发展与改革、交通各部门间以及各省市间的区域层面统筹协调机构，在节能降碳和空气质量改善的相关政策研究制定、措施实施过程中充分整合，统筹考虑能源、污染物排放、碳排放三者的关系。

4.2 交通结构、车辆结构双结构优化

作为人口超过2 000万量级的超大城市，受土地、资源、环境等因素的制约，必须充分发挥公共交通的重要作用，通过提升公共交通服务水平增加吸引力，实施交通需求管理政策有效降低小汽车使用强度，使交通结构不断优化。同时结合供给侧结构调整战略，推广新清能源车辆，提升排放标准，加快行业车辆结构的绿色低碳化发展，出台优惠鼓励政策引导新清能源车辆在私人领域的应用。交通结构、车辆结构双结构的调整是特大城市治污与治堵的根本举措。

4.3 推动“内涵促降”取得实效

交通能耗排放的数据基础较为薄弱，口径不一、底数不清等问题依然存在，移动源能耗排放数据采集问题、面向决策应用的分析预测问题、海量多源异构数据挖掘分析亟须通过基础能力的建设完善进一步解决。

亟须搭建完善的交通能耗排放统计监测体系，掌握移动源与固定源的能耗排放真实水平，建设交通环境监测网络掌握交通设施周边环境质量情况，并进一步探索交通与空气污染的效应关系以及对人体健康的影响。利用多层次综合模型有效整合海量多源大数据，加强挖掘、分析与应用。注重各类节能减排措施的效果评估和量化，加强基于客观数据的高能耗、高污染企业的监管和执法。降低决策工作的模糊性，推动“内涵促降”取得实效。

5 结语

“十三五”时期，北京市在建设国际一流和谐宜居之都的发展背景下，需要用更高的战略视角审视交通节能减排工作。城市交通发展模式选择、目标制定及政策出台等均需围绕这一新的导向进行调整，能源环境外在刚性约束日益紧迫将激发交通行业发展的内生动力，绿色交通将成为未来5年北京市交通转型升级的重要引领。

[1]北京市统计局，国家统计局北京调查总队.北京市2015年暨“十二五”时期国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].2015[2016-05-01].http∶//www.bjstats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201603/t20160329_346055.htm l.

[2]北京市交通行业节能减排中心.北京市交通领域节能减排年度报告[R].北京：北京市交通行业节能减排中心，2015.

[3]王静文，毛其智，杨东峰.城市规划的能源影响探讨：规划视角中的城市交通能耗模型[C]//中国城市规划学会.2008中国城市规划年会论文集.北京：中国建筑工业出版社，2008：4801-4810.

[4]宗蓓华.战略预测中的情景分析法[J].预测，1994(2)：50-51.Zong Beihua.Scenario Analysis Method in Strategic Forecasting[J].Forecasting,1994(2)∶50-51.

[5]Kahn H,WienerA J.The Year2000∶A Framework for Speculation on the Next Thirty-Three Years[M].New York∶The MacM illan Group,1967.

[6]北京市环境保护局.北京市环保局发布北京第六阶段机动车排放地方标准征求意见稿[EB/OL].2015[2016-05-01].http∶//www.bjepb.gov.cn/bjepb/413526/331443/331937/333896/4380939/index.htm l.

[7]北京市交通委员会.北京市“十三五”时期绿色交通发展规划[R].北京：北京市交通委员会，2016.

Goals and Strategies of Beijing Transportation Energy Conservation and Em issions Reduction during the 13th NationalFive-Year Plan

Zhou Yuan1,LiXiaoyi2,Liu Ying2,Wang Shuling2,Liang Chao1
(1.Beijing Municipal Comm ission of Transport,Beijing 100073,China;Beijing Transport Institute,Beijing 100073,China)

∶The ever increasing passenger and freight transportation demand and limited resource during time period of the13th national five-year plan hasmade thebreakthrough developmenta key issueon planning and the top-leveldesign.This paper firstdiscusses the currentdevelopmentand potentialneeds for energy conservation and em issions reduction in Beijing transportation industry.Based on energy and em ission forecastingmodel using single vehicle activity data,the paper identifies the objectives of“one control,double reduction,four upgrade”for Beijing transportation system's energy conservation and emissions reduction plan by 2020.To accomplish the objectives,the paper presents development strategies for energy conservation and em issions reduction in several aspects∶zero carbon transportation system,passenger/freight transportation system,transportation facilities,transportation infrastructure,transportation technologies,behaviorsand awareness,and transportationmanagementsystem.Finally,the paper provides suggestionson energy conservation and em issions reduction.

∶transportation energy conservation and em issions reduction;the national 13th five-year plan;forecastingmodel;developmentgoalsand strategies;Beijing

∶

1672-5328（2016）06-0011-06

U491

A DOI∶10.13813/j.cn11-5141/u.2016.0602

2016-05-10

周园(1975—)，女，安徽芜湖人，硕士，高级工程师，主要研究方向：交通节能减排战略规划和政策研究、交通能耗排放统计监测制度体系、机动车污染防控政策措施和效果评估等。

E-mail∶zhouyuan@bjjtw.gov.cn