通过停车收费筹措公共服务资金

Donald Shoup，袁 泉，姜 昕 著，袁 泉，姜 昕 译

(1.加州大学洛杉矶分校，美国加利福尼亚州洛杉矶90095；2.南加州大学，美国加利福尼亚州洛杉矶90089；3.斯坦福大学，美国加利福尼亚州斯坦福94305)

通过停车收费筹措公共服务资金

Donald Shoup1，袁 泉2，姜 昕3著，袁 泉2，姜 昕3译

(1.加州大学洛杉矶分校，美国加利福尼亚州洛杉矶90095；2.南加州大学，美国加利福尼亚州洛杉矶90089；3.斯坦福大学，美国加利福尼亚州斯坦福94305)

很多城市的低收入社区面临两大突出难题：超负荷的路内停车和低配置的公共服务。通过构建一项政策可以同时解决这两个难题：基于市场价格征收路内停车费，并将其收入用于本地公共服务运营。基于北京一处胡同改善项目发现，通过合理收取停车费，该社区用于卫生、治安、景观和停车管理的投资能够在不到三年内回收。同时，该项目社区中只有35%的住户拥有私人小汽车，拥车住户的家庭年收入是无车住户的近3倍。

停车；公共财政；土地经济；社区；公平性

如果能够通过建立有效市场来实施某项政策，这将是所有政策制定者青睐的选择。

J.H.Dales

从全球范围来看，很多低收入社区均面临两大突出难题：超负荷的路内停车和低配置的公共服务。本文旨在构建一项政策，以同时解决这两个难题：基于市场价格征收路内停车费，并将其收入用于本地公共服务运营。本文探讨4个问题：1)按市场价格收取的停车费能否满足一定程度的公共服务建设需求；2)这项政策是否满足效率原则，效益是否大于成本；3)这项政策是否满足公平原则，其效益和成本的分配状况如何；4)这项政策的社会接受度如何，与之相关的大部分居民能否获得较多净收益。本文以北京市一处胡同改善项目为例开展研究，为上述问题提供解答。

1 基于土地的公共收入

将停车费作为公共服务资金来源之一，可以追溯到19世纪的改革者亨利·乔治(Henry George)。他在《发展与贫穷》(Progressand Poverty)中写到，土地租金是政府最为恰当的收入来源[1]。其中最能体现其激进思想的是，他始终认为征收土地税(单一税)足以取代其他所有经济税收。尽管许多同时期经济学家认为乔治过于极端甚至另类，但文中的思想仍吸引了大批拥趸。正如经济历史学家马克·布劳格(Mark Blaug)所说：“19世纪最后25年，在英语国家中，热情的年轻知识分子们探讨的核心主题并不是马克思，而是亨利·乔治。”[2]尽管受到大部分经济学家的反对，甚至一度被人们所忽略，但乔治关于土地租金支付公共服务费用的核心主张得到大家的认同。文献[3]也证明，在一定条件下，城市全部土地租金收益与公共物品总支出基本相等。出于对该思想奠基人的尊敬，阿诺特(Arnott)和斯蒂格利茨(Stiglitz)将他们的研究成果命名为亨利·乔治定理(Henry George Theorem)。

尽管乔治的思想得到广泛关注，但是真正践行其关于征收土地税而非房产税理论的城市非常少。相反有些国家会采用公用事业专用税或增值税的方式作为某些公共投资(例如人行道和污水管道等)的资金来源，由此获得土地增值收益[4-8]。还有一些国家从土地增值中获得收益，将农业用地转为城市用地。文献[9]描述了中国的这一过程：

“这种商业模式的核心是中国政府享有土地市场的所有权：政府能够合法地将农业用地转为城市用地。……这种模式有力地支撑了中国过去十多年的快速城镇化进程。其背后的隐藏逻辑是，由城市发展带来的土地增值应该属于国家而非个人。”

图1 北京市人行道上的违法停车Fig.1 Cars parked on a sidewalk in Beijing

例如，2006—2010年，上海市的土地相关收入占财政总收入的35%以及超过50%的财政总收入增量[10]。在中国，利用土地价值资助公共服务设施早有先例。孙中山先生曾在阐述土地改革观点时引用过亨利·乔治的理论[11]。1912年，孙先生对记者说：“贵国单一税专家亨利·乔治的主张将成为我们改革的基础”[12]。

停车位可视为最小单位的土地租用形式，按市场价格收取停车费能够获得可观的收入[13]。将路内停车费作为公共服务建设资金来源是对亨利·乔治观点进行的一次小规模实践[13]。

路内停车费不是税收而是使用费。发展中国家的公共财政专家和规划师们经常推崇通过收取使用费来资助公共服务发展，但这些建议往往不被重视。正如文献[14]所阐述：

“使用费很少在现实中予以运用，主要原因在于，即便有时很有必要提高该服务费，但由于不被利益群体所接受，造成随着收费提高总收入很可能下降的结果。同时，反对这种做法的人更多是来自于那些使用最频繁的群体。这些使用者通常不属于贫困人群，他们只是对原本所享有的福利被取消产生强烈的抵触情绪。另外，在低收入国家的城市中，对较低水平的服务提高价格，也会受到使用者的反对。”

所以，将路内停车费用于公共服务建设能否消除以往征收使用费时所面临的障碍，也是本文研究的内容。

2 超负荷的路内停车

当所有合法的路内停车位被占据，并且缺乏有力的停车管理，便会出现非法停车的情况。例如，墨西哥城随意停车的混乱现象随处可见：

“汽车占据了墨西哥城公共空间的每个角落。车辆往往两排甚至三排停在街道上，更不用说各种路缘、人行道、花园、小巷、大街和自行车道。”[15]

类似的停车问题也出现在世界其他很多城市[16-19]。尤其当违法停车不受惩罚时，停放的车辆会占据大街小巷、人行道、自行车道和其他公共空间[19-20]。图1显示了北京市随处可见的停车状况。

如何通过产权分配缓解路内停车的超负荷运行，或是纠正违法停车行为？其中最有效的方式是收取合理的路内停车费。美国部分城市已经开始结合路内停车需求确定合理价格，从而控制停车位使用频率[21-22]。这些城市根据地点和时间调整停车咪表的价格，以确保各街区随时都有至少1～2个空闲的停车位。这一政策也被称为停车价格的金发姑娘原则(Goldilocks Principle)，即过多停车位空置意味着停车价格过高，没有空闲停车位则说明停车价格过低。如果各街区有1～2个停车位空闲，可以让驾驶人较为容易地在目的地找到停车位，则此时价格为最优。这种情况下停车位的使用频率最优，大部分停车位处于使用状态，同时又留有空间为随时新来的停车者提供车位。

新技术应用(包括停车位使用感应装置以及按车牌支付技术)已经解决了路内停车收费的技术难题，剩下的问题在于人们对收取停车费的接受程度。

3 停车受益区

有些城市为了让收取停车费获得更多的支持，采取让利益群体分享停车收入的形式。通常情况下，停车咪表获取的收入汇入城市基本资金不被大众所了解，本地的商户和居民并不支持路内停车收费行为。一旦将收取的停车费用于社区公共服务建设，则很容易获得当地居民的支持。有的城市已采用了划分停车受益区的方法。该区中的每个社区有权收取路内停车费，并将停车费收入用于提高社区公共服务质量。由此，社区中工作、生活的居民和业主能直接感受到停车收入为本社区带来的利益[23-24]。

帕萨迪纳老城位于美国加利福尼亚州帕萨迪纳市(Pasadena)的一处历史商业区，见证了停车受益区的成功。通过将每年超过100万美元的路内停车收入用于修缮人行道、种植行道树、增加历史景观以及强化警察巡逻力度，社区面貌得到极大的提高[13]。停车收入帮助帕萨迪纳老城从一个过去的破旧地区变为一处极受欢迎的目的地。受这一案例启发，奥斯丁、休斯敦、墨西哥城和圣地亚哥等城市都建立了停车受益区，将停车收入与公共服务设施建设相结合。

停车受益区是否适用于发展中国家？为了回答这一问题，本文以北京市一处历史街区为研究案例。北京市中心区有97.3万个停车位，其中56%免费。这意味着增收停车费带来的收入将非常可观[25]。虽然案例只针对北京市的一个社区，但是结论对具有以下特点的社区仍具有参考价值：1)路内停车需求大，但缺乏有效管理；2)公共服务设施供给不足；3)土地价值高；4)区域内大部分居民没有私人小汽车；5)拥有私人小汽车的居民收入相对较高。很多城市都有具有这些特点的社区，尤其是亚洲、非洲和拉丁美洲的城市。

4 胡同中的停车空间和公共服务

胡同是城市中比较狭窄的通向居民区内部的道路，常见于城市历史街区。本研究案例是北京市中心区由两条胡同组成的区域，它与世界上很多历史悠久城市的低收入区域非常类似。图2显示了私人小汽车大规模普及之前的胡同面貌。

4.1 停车合法化

胡同通常3～9m宽。北京市政府规定，宽度不超过6m的胡同中禁止停车[26-27]。在比较宽的胡同中，机动车只能停放在划有白色实线的合法固定车位之内。然而，由于停车空间的缺乏，违法停车的现象在胡同中非常普遍，甚至得到地方管理机关的默许。除非因违法停车导致交通处于瘫痪状况，机动车车主才会因为违法停车收到罚单。图3显示了胡同中的停车和道路通行情况。

图2 私人小汽车大规模普及之前的胡同面貌Fig.2 A hutong before carswere introduced

并且，考虑到有限的停车位可能随时被他人占据，许多车主几乎不使用已经占据停车位的车辆。还有的车主会使用各种临时装置(如搭建临时车棚等)来确保对停车位的长期使用[28]。实际上，机动车车主对道路的蚕食行为是将公共土地私有化的过程。

正是因为违法停车非常普遍，也让真正切实有效地执法变得非常困难。占据部分机动车道、人行道和自行车道空间的违法停车占所有停车行为的45%[25]。而针对这一现象的最佳解决方案就是将违法停车空间合法化，通过考虑行人、非机动车、货运卡车和应急车辆的需求，结合城市设计确定的原则，以及本地居民停车需求，规范路内停车行为。路内停车位合法化还能适应北京市可能施行的购车须提供停车位的政策[28]。也就是说，如果没有合法的道路停车许可证，路内停车位就不能成为未来购车的有效凭证。

土地使用权的合法化指提供清晰的空间界定并赋予使用权。这一合法化过程主要有两个好处：1)停车将更为方便和可预知，减少因违法停车造成的交通混乱和瘫痪；2)停车费用于资助公共服务建设。

4.2 更好的公共服务

拥挤的路内停车并非市场失灵问题，而是定价失灵问题。其来源于一个经典的公共物品难题：没有人拥有停车位的所有权，但所有人都能够使用它们[13]。停车受益区则能够将停车公共物品转化为公共收入，这样相应的社区可以获取内部道路资源的经济和社会价值。

停车受益区由本地公共机构管理，将路内停车的收入用于公共服务。如果城市将路内停车的收入作为提高公共服务质量的资金，许多居民，尤其是没有私人小汽车的居民，很有可能会支持在其社区中收取停车费。下面以公共厕所为例说明路内停车收入将如何用于公共服务提升。

虽然北京市大部分胡同已有给水、电力和通信设施，但仍有很多胡同缺少符合卫生条件的排污设施，当地居民只能依靠公共厕所。公共厕所成为该胡同需求很高但供给不足的稀缺性公共服务，正如文献[30]所报道：

“公共厕所并非便利设施，而是必需设施。然而大部分公共厕所条件极其恶劣。在过去的几年中，世界厕所组织，一个旨在提高各国公共厕所卫生质量的全球性非营利机构，将中国列为亚洲公共厕所质量最差的国家。在北京和其他很多城市的旧城中，数百万居民只能依赖公共厕所。他们有权获得卫生清洁的公厕环境。”

中国国家话剧院甚至排演了一出名为《厕所》的话剧，地点就设定在一处狭窄的公共厕所中：

“幕布拉开，出现了一幕令人难以置信的场景：6个人并肩蜷缩在一个公共厕所中，正在方便……在灰色的矮墙中，他们在蹲坑上方小心翼翼地控制着身体，同时还互相交谈着，并没有感觉到任何的尴尬。在墙外面，还有许多人排着队，谈论着他们对政治事件的看法。偶尔会有一个妇女出来清空家中的夜壶。”[31]

卫生质量低下的公共厕所是胡同区最为严重的问题之一[32]。超负荷的停车和落后的公共厕所建设是许多胡同的通病。本文试图探索一种制度，通过收取停车费为改善公共卫生环境提供充足的资金，同时，方便的停车环境和干净的环卫设施能得到当地居民的认可和支持。

5 停车位合法化和公共服务改善的探索性项目

图3 胡同中由于单侧停车造成的道路拥堵Fig.3 Unregulated parking and resulting traffic in ahutong

划定停车位并严格执行相应的规章制度是收取停车费的前期工作。本文以对北京市两条胡同实施的停车合法化带动公共服务设施改善的实践性探索作为实例。该项目最初由北京市西城区北六条社区委员会提出，主要目的是解决胡同的停车问题。多年来该社区居民委员会希望社区卫生和环境质量能有所提高，但成效甚微。直至2012年起推行了北六条、北七条停车自治管理，社区环境得到很大改观。该项目的启动资金和运营资金均来自新街口街道办事处。

本文研究对象主要针对北七条胡同。该胡同共有247户、660名居民。项目中居委会发挥了发起和执行具体方案的核心作用，而当地居民负责管理停车位，另外有数家私人公司承担公共服务设施改造工程。

停车管理部分旨在预防非法停车、移除占用可用停车空间的障碍物、为本街内部居民保留停车位。为实现以上目标，项目采取了几项具体的工作措施。首先，在社区内划定停车线，以单侧停放为原则，停车线外禁止停车。图4标示出北六条和北七条胡同中合法化后的停车位分布，图5显示了其中一些停车位规范化后的现状。其次，严格按照本社区私人小汽车发放社区车辆停放证；对于不在本社区居住并不定期来本社区探亲的居民亲属，应发放临时车辆停放证。最后，在胡同内设置多处“非本社区车辆禁止停放”标牌，由社区居民担任停车管理员，对本社区停车实施管理。胡同中的所有居民都从停车位合法化中受益，胡同中不再出现阻碍行人、自行车、货运卡车和应急车辆的违法停车。

该项目同时包含公共服务设施提升改造任务。居委会招募公共厕所卫生员，安装监控摄像头以及建立24 h治安巡视制度(见图6)。私人公司为社区提供道路清理、垃圾回收以及景观维护等服务。

图4 停车自治管理探索性项目实施区域Fig.4 Parking Managementand Public Improvement in two alleys

图5 西城区西四北七条胡同规范后的停车位Fig.5 Regularized parking spaces in XisiNorth 7th Alley

图6 西城区西四北六条胡同的公共厕所Fig.6 Public Toilet in XisiNorth 6th Alley

6 项目财务分析

6.1 初始和运营成本

表1和表2提供了该项目在北七条胡同中的初始和运营支出。初始成本包括垃圾回收、景观建设、停车位合法化，共约38万元。运营成本包括公共厕所卫生员、垃圾收集员和巡逻员的工资，共约15.2万元·a-1。

在与西四北六条居委会访谈的过程中，了解到周边还有许多其他社区同样存在停车混乱和公共服务设施不足的问题，他们也希望参与类似的项目提高社区公共服务设施品质。然而，仅依靠政府补贴无法将此项目的成功经验有效推广。如果对社区内的路内停车进行收费，产生的收入是否能够支持类似项目在其他社区的开展？为了回答这个问题，本文研究了北七条胡同潜在的停车收入情况。

6.2 路内停车收入

北七条胡同维持公共服务设施的资金全部来自街道办补贴，而停车是免费的。那么路内停车费的收入是否足够取代原有政府补贴？分配停车许可证可以有很多方式(例如抽签或者按照每户建筑对应胡同道路面积的方式分配)，对停车许可证进行收费是唯一能够为公共服务提供收入的方式，而拍卖制度则是最简单地达到市场价格水平的一种类型。北京市对住宅、商业和办公用地进行拍卖，而中国其他一些城市则对车辆牌照进行拍卖[33-34]。因此，使用拍卖制度进行公共土地资源分配合理且常见。

一种名为统一价格拍卖的特殊拍卖形式经常被用于拍卖大量均质物品。这种形式被广泛应用于美国各高校停车许可证的出售[35-37]。如果对北七条胡同的52个停车位用统一价格进行拍卖，假设胡同每个居民都可以参与一次竞价，竞价价格按照降序排列，则价格最高的52名竞价者获得许可证。所有的竞价成功者都只支付这52份竞价价格中的最低价格。因此，除了出价最低者，其他所有成功者所支付的价格都比其竞价价格要低。文献[38]认为统一价格拍卖会鼓励更多的人参与竞价，因为竞价高者并不需要冒着支付高于成交价格的风险。只要竞价价格高于最终成交价，则可以根据支付意愿尽可能地提高竞价价格，以确保获得停车许可证。

表1 新增公共服务项目初始投资成本Tab.1 CapitalCosts for the New Public Services 万元

表2 新增公共服务项目运营成本Tab.2 Operating Costs for the New Public Services

拍卖成交价将与附近路外停车的市场价格相关联。如果居民可以租用附近的停车库进行停车，他们所愿意支付给胡同内部停车位的价格则不会超过该租金价格。根据调查，北七条胡同附近的停车库租金不低于500元·月-1，因此本文假设该胡同内52个停车许可证的合理价格也大致为500元·月-1。

事实上，每位竞价者的竞价价格(竞拍者的愿付价格)和市场价格(竞拍者的实付价格)的差值即是在这次竞购中的消费者剩余价值[39]。例如一位居民的竞价价格达550元，而最终成交价为500元，二者之差50元就是其获得的消费者剩余价值。在统一价格拍卖中，最糟的情况不过是付了竞价者原本认为停车证所值的价格，而其他成功者都得到了比预期低的价格。

如果最终成交价为500元·月-1，52个停车许可证每年能够售出约31.2万元，这些收入可以用于社区公共服务建设。虽然对于车主来说，500元并不算便宜，但他们获得了方便的停车服务，这在之前却是个问题。由于停车费会用于公共服务，得到停车保障和新的公共服务双重便利，即使车主本身也会支持停车位市场定价的机制。而无车居民则能从新的公共服务中受益，他们的意志也应被决策者纳入考量，尤其是那些无车族居多的社区。

各社区可以根据各自对停车位的需求和供给设置相应的拍卖条件。无法采用拍卖方式的社区可以委托相关行业的互联网公司进行网络拍卖。一些城市已经通过eBay进行二手警车的拍卖。

停车许可证可分为按指定停车位停车和未指定停车位停车。对于指定停车位，许可证持有人可以设置临时障碍物以保障本人的停车位不在其离开时被占用。这一类临时障碍物用于防止未授权的停车行为，在中国较为常见(见图7)。对于未指定停车位，城市可对小型车辆提供优惠，这样同一条街道可以停下更多车辆[40]。

当车主不在时，他们也可以将自己的停车位租给其他人。一些网站将需要停车位的人和可以提供停车位的人匹配，形成一种共享经济模式。例如Parking Panda，允许停车位所有人对停车位设置价格和可出租时段。该网站显示每个停车位的位置、价格和照片。驾驶人可以预约并支付停车位，Parking Panda每个月将所得(扣除20%的中介费)给停车位所有人。这类似于民宿出租，但租用停车位比租房简单得多。一个正规的合法停车位短期租赁网络市场比使用各种障碍物来占据违法停车空间的市场更为高效(见图8)。来自正规的短期租赁收入同时也会提高停车许可证的价值，并最终提高用于公共服务的停车收入。

实际上，停车受益区应该用市场机制确定社区内每月停车位价格(通过停车许可证拍卖)以及短期停车价格(通过将需要停车位的人和可以提供停车位的人进行匹配)。

6.3 项目回报期

以北七条胡同为例，500元·月-1的停车许可证能够产生31.2万元年收入，这是公共服务设施一年运营成本的2倍。通过每年16万元的净收入(31.2万元-15.2万元)与约38万元的初始投入，可以算出该项目投资回报期约2.4年(38万元/16万元)。也就是说，停车收入不仅能够负担运营成本，也能较快地偿还初始成本。这意味着，此类项目可以实现项目资金的自给自足，并能够推广运用于其他社区。

如果停车收入不足31.2万元，或者政府不将所有收入投入到本社区中，回报周期将有所延长。因此在考虑项目的社会效应时，更关键的问题是有多少比例的停车收入会用于本社区公共服务设施建设，以及资助的公共服务设施类型是什么。

7 停车受益区的政策前景

停车受益区以传统的居民停车证为基础，并强调将停车收入用于改善基础设施和公共服务设施建设与运营。通常居民停车证模式对停车费用的定价远低于市场价格，这是由于住宅门口的停车位具有由空间临近带来的地缘优势和影响，因此住户抵制对宅前停车位收取市场价格。当只有少数居民拥有车辆并且将停车收益用于改善胡同内条件较差的基础设施和公共服务时，整个社区的态度将改变，更完善的基础设施和公共服务给居民带来的效用将大于免费停车产生的效用。

为了研究这一模式的政策可行性，引用相关地区机动车保有量的数据(见表3)。截至2013年底，西四北七条胡同拥有小汽车的住户为35%，因此有65%的住户(约2/3)无偿从停车受益区政策享受到基础设施和公共服务设施的改善。如果这些不拥有小汽车的住户选择牺牲胡同内的免费停车机会来改善公共服务，停车受益区这一政策便具有可行性。

图7 预留车位障碍物Fig.7 Barriers to secure reserved parking spaces

图8 占据违法停车空间的临时障碍物Fig.8 Temporary barrier to protectan illegal parking space

表3 北京市不同区域私人小汽车拥有量Tab.3 AutomobileOwnership in Beijing

由于小汽车拥有者也是胡同居民，他们既可以得到更完善的基础设施和公共服务设施，又可以享受有秩序的停车。因此，小汽车拥有者也很有可能支持停车受益区这一政策。文献[43]研究了墨西哥蒂华纳(Tijuana)通过规范土地使用行为提供住房的过程，并了解当地居民为合法使用土地付费的意愿。研究表明，当地居民对规范土地管理与合法拥有土地的相关政策支持度非常高：

“当地居民对合法拥有土地的重要性有着非常清晰的认识。当被问起为什么愿意规范土地使用行为时，大多数受访者认为答案显而易见。一些受访者认为土地规范化付费与购买车辆相似。正如一位女士所言：‘如果你购买一辆车，难道不希望各项手续齐全吗？’”[43]

类似地，如果你购买了一辆车，必然希望有一个可靠的地方停放。停车受益区能够实现这一点。

如果汽车牌照拍卖政策在制度上具有可行性，那么停车位的拍卖在制度上也应具有可行性。这当中有一个前提，便是将停车收益直接用于所属街区的建设。以500元·月-1的停车费为例，一年收益将是6 000元左右。如果利率按每年5%计算，6 000元的收入流相当于12万元的资本价值(￥6 000/5%)。与上海市的汽车牌照拍卖政策相比，汽车牌照拍卖的收入流未曾超过15 000美元(约合人民币9.4万元)的资本价值[34]。因此路内停车的市场化将能像车牌竞价一样提高停车费用并减缓小汽车拥有量的增长。

8 停车受益区的政策公平性

虽然与拍卖停车位相比，随机抽取停车位的方式看似给予居民更为平等的机会，但无法为改善公共服务设施品质提供资金支持。随机抽取的方式会把具有高价值的土地分配给少数幸运儿，但是对其他人不产生任何额外的收益。因为随机的方式是让少数小汽车拥有者享有免费停车好处，而对大多数相对贫困、买不起车的家庭无法获得收益，其实并不公平。

假设停车收费能够带来每年5万美元的收益，并用来投资改善公共服务设施水平，免费停车意味着对拥有小汽车的居民提供每年5万美元的补助。难道为52户拥有小汽车的居民提供免费停车会比为247户居民提供完善的公共服务更为重要吗？如果一个城市已经对停车进行收费，并且每年投入5万美元在提供更好的公共服务上，没有人会建议政府取消公共服务的改善以提供免费停车。

停车受益区采用自下而上的管理方式，而非自上而下的行政规章。然而停车收费是否会给低收入家庭带来不公平的负担？在北京市，拥有私人小汽车家庭的收入是没有私人小汽车家庭收入的2倍(见表4)。在西四北七条胡同，有车家庭的平均年收入是无车家庭的近3倍。因此，对停车收费并且将这笔专款用于公共服务设施的改善，可以将高收入家庭的收入转移给贫困家庭。由于收入相对较高、拥有小汽车的居民为较贫困居民的公共服务设施改善买单，故对路内停车采取收费并不太会受到政策公平性质疑。

换一个角度讲，让小汽车拥有者在有价值的土地上免费停车公平吗？答案很可能是否定的。由于北京市房价很高，约100万居民居住在条件简陋的地下室。文献[44]生动地描述了这一现象：

“2012年7月21号的傍晚，北京市经历了近60年最大的暴雨，79人丧生。由于其中有部分是居住在地下室的外来人口，这场灾害迫使上千名地下室租户临时搬到地上居住。一夜间出现了大量来自地下室的人口，形成了‘城市之下的城市’。地下室居民被称作‘鼠族’，他们居住在过于拥挤狭窄、缺少通风和阳光的地下通道和房间中。这一切发生在北京这一现代都市的地下，并不为大多数人所知。”

文献[45]曾对地下住房市场进行调研，发现9.75m2的地下室空间的平均月租金是450元，即46元·m-2·月-1。相比之下，路内停车的平均面积大致为15m2。如果小汽车拥有者以同样的方式对路内停车进行付费，停车费用大致是690元·月-1(46元·m-2·月-1×15m2)。2012年一项调查发现地下室居民的平均居住空间是5.9m2，仅比1/3的路内停车位面积大一点[44]。然而，小汽车拥有者在路上免费停车的同时，近100万人口在为地下住房付费(见图9)。如果小汽车拥有者能够在土地昂贵的街道上免费停车，那么他们以其他人的牺牲为代价享受了停车这一巨大补贴。

在考虑公平和效率时，停车受益区对于拥车者收入较高而大部分居民无车的社区尤为适用，因而低收入且无车的大多数居民将在不需要个人投入的情况下获得公共服务。

停车受益区很有可能成为一种管理路内停车的有效方式，一种为公共服务筹资的公平途径。但这是否会涉及公共土地的私有化问题？政府拥有土地，对停车征收市场价格，并且将受益用于改进公共服务。停车受益区更符合市场社会主义，而非私有化。

9 避免腐败，提升效率

近期在北京市举行的一场关于路内停车收益的听证会中，政府从规划的路内停车区域获得的实际收益比预期少20%[46]。这一巨大缺口体现了停车管理过程中可能存在的腐败和低效。

如果所有停车收益汇入政府的通用资金，没有人知道来自停车的收益是否被用于支付所期望的改善，或者是否真正有效地改善了公共服务。应尽力使停车受益区采用专款专用的方式避免腐败和低效。图10显示停车受益区符合哪类公共收入分配类型。公共收入可被用于某一具体目的或具体地点。矩阵的左上方，收入所得税可以被用于任何地点的任何目的。在矩阵的左下方，燃油税可被用于特定目的，例如交通，但不限定地点。在矩阵的右下方，收益被用于具体地点的具体目的，例如某一街区的路灯或者人行道。最后，矩阵的右上方，停车受益区的收入使用限定于具体地点，但不限定于具体的公共用途。因此停车收益效法了商业促进区(Business ImprovementDistrict)。最大的区别是停车受益区的收益来自于对有价土地的使用租金，商业促进区的收益来自于产业所有者的税收。

居民停车受益区在两个方面促进了透明性。首先，停车受益区的筹资来源于停车位使用者，而非纳税人。由于所有的小汽车拥有者支付相同的停车费用，并且停车位比较固定，对于预期收入的计算以及与实际收入进行核对较为容易。收益上的短缺将直接显示管理的腐败或者低效。其次，简单的经验法则，例如单位面积的收入和管理费用等指标，有助于评估地区管理者的信用与绩效。关于维持公用卫生间环境或者清洁街道的信息有助于确保居民得到与之付出相应的回报。通过比较附近相似胡同的收入及公共服务水平，可以进一步促进规范化管理。

为确保停车收费与收益使用的透明性，城市可以考虑公开每个区域的成效。为保证过程的公平性，城市也可以允许听证官进行审查和申诉，以减少或调解区域内的矛盾。审查诉讼的过程也有助于发现该项目的系统性问题，并加以改正。即使是在大型城市尺度项目低效的情况下，街区尺度的停车受益区内明确的激励与相对透明的制度有助于高效管理。

图9 北京市两位租客租住的狭小的无窗地下住房Fig.9 A tiny,w indow less,underground room shared by twoworkers in Beijing

表4 北京市不同区域家庭年均收入Tab.4 AverageAnnual IncomeperHousehold in Beijing

图10 公共收入分配类型划分Fig.10 Typology of Revenue Dedication

10 其他城市的停车受益区

如果停车受益区只适用于北京的胡同，其吸引力会非常有限，但实际上世界上还有很多其他城市的街区也面临着土地价格高昂、公共服务较差、停车乱且拥挤的问题。例如，开罗、拉各斯、孟买、圣保罗等特大城市都有能够实施停车费用于改进公共服务设施的社区。

表5 纽约市不同区域私人小汽车拥有情况Tab.5 AutomobileOwnership in New York City

表6 纽约市不同区域家庭年均收入Tab.6 Average Annual Income per Household in New York

图11 曼哈顿区西四街地铁站Fig.11 A subway station atWest4th Streetin Manhattan

停车受益区对一些发达城市的街区也同样行之有效。在纽约市，只有45%的家庭拥车，在曼哈顿区，仅有22%的家庭拥车(见表5)。在曼哈顿中国城，这一比例下降到14%。其中的29普查区，只有7%的家庭拥车。拥有小汽车的少数家庭也较无车的大多数家庭收入更高。曼哈顿区拥车家庭的年均收入比无车家庭高88%，因此对前者征收使用公共土地的停车费并将其用于公共服务是公平的。在中国城和下东区，拥车家庭收入也要高48%(见表6)。

部分车主并不使用路内停车位，因此使用路内停车位的家庭比例比拥车家庭比例低。在纽约市进行的意向调查表明，皇后区有35%的居民不会使用路内停车位，布鲁克林区则为12%[47]。在纽约市的另一项研究表明，65%拥有私人小汽车的家庭不会使用路内停车位[48]。因此，表5中最后一行依然高估了停车受益区内愿意为路内停车付费的家庭数量。

中国城的中心区人口密度较高。茂比利街(Mulberry)的人口密度达到130 271人·英里-2(50 298人·km-2)。在此类高密度街区，少数的路内停车位与巨大的人口数量相比，意味着只有极少数居民能够使用路内停车位。由于停车位紧张而需求旺盛，许多人违法停车。在步行道上非法停车是纽约中国城内的常见现象[49]。

因为中国城内路外停车的价格不低于40美元·d-1(数据来自Parkopedia应用程序)，所以依据市场定价的路内停车收益非常可观，并可用于修整破旧的步行道、维护绿化植被或用于清理地铁站里的煤尘(见图11)。很多人将从改善的公共服务设施中受益，而这源于少数人对土地使用的支付[13]。

无论在哪里，只要土地昂贵但路内停车免费或廉价，就相当于给予少部分路内停车的车主一项巨大补贴。除了这种不公平性，车主在寻找车位上也浪费了时间和燃油。为了寻找停车位而持续巡游不仅造成空气污染、交通拥堵，也给骑车者和行人造成潜在威胁[13]。例如，研究者曾在纽约采访机动车驾驶人，发现约28%的曼哈顿受访者、45%的布鲁克林受访者均经历过长时间寻找停车位的情况[50-51]。也有研究观察到，每年在曼哈顿上西区15街区寻找廉价停车位会额外增加36.6万英里(58.9 km)的里程和325 t二氧化碳排放量[52]。免费的路内停车位实际上只为一小部分幸运的车主提供了短期少量利益，但给其他人带来了巨大的社会成本。对沿街停车征收市场价格以保证一个街区内1～2个空闲车位将有助于缓解因寻找车位造成资源浪费的现象[53]。

11 权力均等化

商业促进区政策允许每一个促进区提高税收作为额外的公共服务资金[54]。商业促进区兴于20世纪60年代，迄今已经帮助很多北美城市复兴了中心区。同样，停车受益区能够让社区决定是否实施停车收费，以及如何使用这些收益。停车费能够成为地方公共服务资金的重要来源，这一公共筹资策略将促进形成更理性的停车与公共服务决策。

如果高收入社区对路内停车需求更高，它们将获得比低收入社区更高的停车收益。例如，在某个城市，一个高收入社区的咪表可产生1 500美元年收入，而一个低收入社区的咪表仅产生500美元年收入，即高收入社区中的每个咪表收入是低收入社区的3倍。在城市如何避免不平等，并保持不同社区对路内停车收费的动力呢？其中一个方案是将两个社区的收入平均化分配，即两个社区各获得每车位1 000美元年公共服务资金。在公共财政领域，这种再分配方式被称为权力均等化模式。所有对路内停车征收市场价格的社区中的每处咪表会获得相同的收入，权力均等化则将高收入社区的资源转移至低收入社区，并同时保持每个社区对路内停车收费的动力。停车受益区是将路内停车区域的公共土地价值进行平均分配，而免费停车只是将这些价值作为补贴极不平均地分配给拥车者。

城市需要为停车受益区制定规章制度，其中管理框架的设计尤为重要[13]。停车受益区同时包含停车许可区(停车管理)以及商业促进区(为公共服务筹资)的特点。停车许可区和商业促进区在很多国家和地区成功实践，结合这两者而成的停车受益区能够服务于一个在政府组织形式中非常重要却常被忽略的部分——社区。

12 结论：将难题转变成机遇

追随着亨利·乔治的思想，中国通过土地“农转非”获得的巨大增值收益，为近几十年的城市发展提供了资金。这种基于土地的高额收入是中国特有的，但这种基于快速城市增长的发展不可持续。基于亨利·乔治思想的停车政策，可以通过获得公共道路的土地价值，为公共服务提供可持续的资金。任何城市都可以尝试这种政策。

土地属于社区，停车受益区将路内停车区域的价值货币化，并将收益用于社区福利。本文关于北京胡同的案例研究表明，对沿街停车进行收费能够为公共支出有效筹资，并且在最多3年的时间内得到回报。在案例中，大部分住户没有小汽车，并且拥车家庭的平均年收入是无车家庭的近3倍。利用停车收费为公共服务筹资能够将收益从高收入的拥车家庭转移至低收入的无车家庭。无论是高收入还是低收入的居民都能够从更规范的停车与更完善的公共服务中受益。停车受益区将尤为适用于满足以下情况的高密度街区：1)沿街停车混乱且短缺；2)公共服务与基础设施落后；3)土地价值高；4)大部分居民不使用路内停车位或者无小汽车；5)拥车居民收入相对较高。

任何一个城市都能够实施停车收费为公共服务筹资的试点项目。如果结果不令人满意，政府可以取消这一政策，其成本也很小。如果居民对结果满意，政府可以在其他街区推行这一自我筹资的项目。由于街区将获得一定的资金使用权与决策权，居民能够在管理自己的社区上获得更多权利。停车受益区将成为一项高收益、低成本、政策可行性高的用于改善城市、环境、交通和经济的政策。

致谢

诚挚感谢 Sam Blake，Kate Bridges，Anne Brown，Kevin Carroll，冯苏苇，Rodrigo Garcia Reséndiz， Jordan Fraade， Mark Garrett， 郭 继孚，Cally Hardy，Nathaniel Holmes，Benjamin Kaufman，Annette Kim，Jeremy LaRose，Daivid Leipziger， 鹿 璐 ， Rosemary McCarron， Evan Moorman，Taner Osman，Gregory Pierce，Heidi Schultheis， Ryan Taylor-Gratzer， Trevor Thomas，Zoe Unruh，王锐以及JulieWedig等人给予的建议。同时感谢来自3位匿名审稿人的建设性意见。

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Charging for Parking to Finance Public Services

W ritten by Donald Shoup1,Yuan Quan2,Jiang Xin3,Translated by Yuan Quan2,Jiang Xin3
(1.University of California,Los Angeles,Los Angeles,CA 90095,USA;2.University of Southern California,LosAngeles,CA 90089,USA;3.Stanford University,Stanford,CA 94305,USA)

∶Many cities have two serious problems∶overcrowded on-streetparking and undersupplied public services.This article exam ines a policy to address both problems∶chargemarketprices tomanage on-street parking and use the revenue to finance local public services.Our case study of a pilotprogram for alley improvements in Beijing finds that the estimated payback period for the investments in sanitation,security,landscaping,and parking is less than three years.Only 35 percentof households in the pilotprogram own a car and the average income of car-owning households is almost three times the income of carless households.

∶parking;public finance;land econom ics;neighborhoods;equity

∶

1672-5328（2016）06-0075-13

U491

A DOI∶10.13813/j.cn11-5141/u.2016.0612

2016-07-05

Donald Shoup(1938—)，男，美国人，经济学博士，杰出研究教授。主要研究方向：交通、土地、停车和公共财政。Email∶shoup@ucla.edu

译者简介：袁泉(1989—)，男，江西吉安人，在读博士研究生。主要研究方向：城市交通、停车、货运以及环境可持续性。Email∶quanyuan@usc.edu

文章来源：Journal of Planning Education and Research，2016年网络优先发表，SAGE Publications Ltd.(uk.sagepub.com)版权所有，文章链接：http∶//jpe.sagepub.com/content/early/2016/06/03/0739456X16649416.abstract