关于完善我国多层次养老保险体系税收政策的建议

李　军　上海市金融服务办公室

关于完善我国多层次养老保险体系税收政策的建议

李军上海市金融服务办公室

随着人口逐步老龄化，国民不断提高的养老保障需求与我国现有养老保险体系之间的矛盾日益突出。有效发挥税收调控经济发展和配置资源的功能，有利于促进我国养老保险体系的建立和完善。本文通过阐述税收政策和养老保险之间的关系，介绍了我国和西方部分国家多层次养老保险体系的相关税收政策，提出了促进我国养老保险体系发展的相关税收政策建议，并介绍了上海个人税收递延型养老保险的有关构想。

一、税收政策与多层次养老保险体系的关系

从公共产品“效用的不可分性、受益的非排他性和消费的非竞争性”来看，养老保险是一种需求弹性很强的准公共产品。准公共产品的供给一般遵循政府和市场共同分担的原则。如果由国家来负担全社会的养老问题，那么养老保障水平只会随着国民人数的增加而不断降低；如果全社会的养老问题都由市场来解决，那么养老保障就不能实现其本质目的。

多层次养老保险体系较好地处理了政府和私人在社会养老保障中的角色和职能分工。社会基本养老保险提供个人退休后最基本的生活保障，强调的是再分配，而基本保障之外的部分则由企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险来提供。

政府对多层次养老保险体系建设负有重要责任，包括提供合适的税收政策。税收政策通过影响不同层次养老保险的支付成本以及预期的未来净收益率来改变各经济参与主体的积极性和养老保险需求。最优税收策略是在养老保险发展初期，在保证一定税源的情况下尽量给予税收优惠，以达到促进多层次养老保险体系的发展和增强个人自我保障意识的目的。

税收政策不仅影响社会基本养老保险的供给资金和私人养老保险的供给费率，还影响着养老保险的需求水平，能够实现促进了养老保险公平和效率的统一。此外，税收政策还影响储蓄、投资等经济环节，如可以引导个人用享受税收优惠的储蓄代替应纳税储蓄，改变国民储蓄分配，引导储蓄由政府领域流向私人领域，使资源配置更加合理，有利于国民经济的发展；也可以为资本市场提供稳定的资金来源，提高资本市场的运行效率，有利于创新金融产品，满足人们的投资需求。

养老保险所涉及的税种主要有企业所得税、个人所得税和社会保障税。根据涉税的三个环节——缴费、投资和养老金给付是否征税，可以将养老保险征税模式分为（E代表免税，T代表征税）：EET、TEE、ETT、TTE、EEE、TTT等六种（详见表1）。一套项完善的养老保险税收政策能促进社会养老保险体系向多层次转变。

二、我国多层次养老保险体系现状和相关税收政策情况

（一）我国多层次养老保险体系正在构建之中

我国社会养老保险体系改革的最初思路是通过养老金社会统筹的办法来解决国有企业负担过重的问题。1991年，国务院发布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出在我国逐步建立基本养老保险、企业补充养老保险（后称“企业年金”）和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。目前，我国多层次养老保险体系现状如下：

第一，基本养老保险逐步完善。1997年，国家确立了社会统筹与个人账户相结合的模式。企业缴费不超过工资总额的20%（个人缴费为8%），加上医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险四项社会保险，实际缴费超过个人工资总额的33%，企业负担较重。西方国家基本养老保险覆盖面已达100%，我国城镇居民养老保险也基本达到了全覆盖。

第二，补充养老保险后劲不足。2004年，国家劳动和社会保障部就已出台《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，标志着我国企业年金规范化、制度化起步。但目前，我国企业年金发展较为缓慢，只有经济实力较强的企业和行业（如电力、通讯、石油等），以及经济较发达的地区（如上海、北京、深圳等）才有能力建立。

第三，个人储蓄性养老保险发展缓慢。多层次养老保险体系的建设还需要通过个人储蓄性养老保险来扩大养老保险的受益群体。近年来，我国商业养老保险发展迅速，但与发达国家相比，还处于起步阶段。个人对购买商业养老保险用于补充基本养老保险金的必要性认识还不足，仍较多地依赖于传统的银行储蓄；另一方面，保险公司的产品开发和经营能力也不强，难以满足人们的养老保险需求。

（二）我国多层次养老保险体系税收政策尚不完备

第一，目前，我国基本养老保险征税模式为EEE，尚未开征社会保障税，养老保险费用的征管由各地劳动和社会保障部门负责。在缴费环节，《企业所得税法实施条例》规定，纳税人按国家有关规定上缴的各类保险费基金，经税务机关审核后，在规定比例内作费用扣除；《个人所得税法实施条例》《个人所得税法》规定，企业和个人按照省级以上人民政府规定的比例提取并缴付的基本养老保险金费，不计入当期工资、薪金收入，免征个人所得税。在给付环节，《个人所得税法》规定，个人领取原提取的基本养老保险金时，免征个人所得税。由此可见，我国基本养老保险的征税模式为EEE。

第二，企业年金和职业年金征税模式为EET。2013年12月,财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局联合发布了《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》，规定了企业年金和职业年金在缴费环节和年金基金投资收益环节暂不征收个人所得税，将纳税义务递延到个人实际领取年金的环节，也就是EET模式。具体来看，在年金缴费环节，对单位根据国家有关政策规定为职工支付的企业年金或职业年金缴费，在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；个人根据国家有关政策规定缴付的年金个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除；在年金基金投资环节，企业年金或职业年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，暂不征收个人所得税；在年金领取环节，个人达到国家规定的退休年龄领取的企业年金或职业年金，按照“工资、薪金所得”项目适用的税率，计征个人所得税。

第三，个人储蓄性养老保险征税模式为TTT尚未出台税优政策，投保积极性不足。当前国内个人储蓄性养老保险仅有部分保险公司提供的商业养老保险产品，保险公司享受的税收优惠政策主要包括：对寿险业务免征所得税，对开展一年期以上（含一年期）返还本利的普通人寿保险、养老年金保险、以及一年期以上（含一年期）的健康保险免征增值税。然而，针对个人投保商业养老保险，国内尚无实质性的税收优惠政策，仅对保险赔款免缴个人所得税。

三、西方国家多层次养老保险体系的税收政策及其借鉴

（一）西方国家多层次养老保险体系税收政策概况

目前，西方国家多层次养老保险体系发展较快，有较为完善的基本养老保险制度且其企业年金和个人储蓄养老保险也较发达。这与政府有效的税收政策密切相关，具体概况如下：

第一，基本养老保险征税模式为EET。西方国家基本养老保险基金的资金主要源自社会保障税或费、政府预算拨款、社会保障基金的投资收益和各种形式的捐赠。其中，社会保障税是最主要的来源。目前世界上有80多个国家开征了社会保障税，社会保障税甚至已成为法国等国的第一大税种。

西方国家的社会保障税征税模式多为EET。在缴费环节，一般都允许雇主和雇员的缴费或税在所得税前扣除，不再计入应税所得额中。在投资环节，由于社会救济型或普遍津贴型的社会养老保险由一般政府预算筹资，没有独立的收入来源，其支出要列入当期政府预算，不存在基金积累和投资的问题；保险型社会基本养老保险虽然可以积累一定的养老储备基金，但投资收益所有权实际上不归具体的受保人所有，也不存在课税问题。在领取环节，瑞典、法国、英国、意大利、美国等国家都要求退休金要缴纳个人所得税。

第二，私人养老保险计划税收征收模式多为EET，养老保险体系发展成熟后个别国家调整为TTE。EET征税模式对私人养老保险计划是一种税收优惠，目的是鼓励个人积极参与养老保险事业，促进非政府养老保险发展，减轻社会基本养老保险的财政负担。美国、英国、荷兰的个人养老保险发展较快，所涵盖的职工人数都已达到全部职工人数的40%以上。

▶表2　部分国家企业年金征税模式

企业年金在西方发达国家起步较早，制度体系较为完善，是退休人员养老收入的重要组成部分。1986年，美国政府通过《税法改革修正案》，鼓励和引导自愿性企业退休和个人退休投资计划，缩小国家强制性养老保险规模。

企业年金税收优惠形式主要有减税、免税和税收递延三种。企业为雇员年金计划缴费，可减免企业所得税，雇员缴费在规定额度内的部分免征税；投资收益也不计入计划参加者的当期应纳税收入；雇员退休后领取退休金时，须缴纳所得税。由于个人所得税实行超额累进税率，在雇员工作收入高时应缴所得税部分递延到雇员退休后收入时才缴纳个人所得税，相当于税收递延。上世纪80年代初，澳大利亚、新西兰等个别西方国家在养老保险体系发展成熟后将私人养老保险计划的税收征收模式由EET调整为TTE。

（二）西方国家多层次养老保险体系税收政策的启示

第一，开征社会保障税，平衡财政收支结构。社会保障税由财政和税收部门统一征收与管理，但收入不计入一般财政性收入，而是计入专门的信托基金账户，实行“专款专用”，用于养老金等社会保障支出。1983年，美国为解决“婴儿潮”一代人的社会保障问题建立了社会保障信托基金，将社会保障工薪税收收入大于社会福利支出的盈余存入该基金，以应对当高峰期出生人口退休时社会保障福利支出的大幅增加。

第二，结合养老体系发展，灵活调整税优政策。国际经验表明，适当的税收优惠政策和各层次间税收政策的协调，可以提高企业和个人参与养老保险的积极性，促进和推动多层次养老保险体系的发展和完善。作为强制性缴纳的基本养老保险，其税收征收模式为EET。而自愿缴纳的私人养老保险计划，在养老保险体系建设初期，为鼓励企业和个人参与，多采取EET（详见表2）。随着养老保险体系成熟，个别国家转为TTE。

第三，加强管制和限制，兼顾效率和公平。为防止私人养老计划成为企业和个人的税收庇护所，西方国家在对私人养老保险计划实施税收优惠的同时，也采取了一定的优惠限定措施，如规定缴费上限、对超额积累部分征税、对一次性领取征税等。

四、完善我国多层次养老保险体系税收政策的建议

我国在工业化尚未实现之际提前进入了老龄化社会，基本养老保险制度面临着巨大的挑战，养老保险基金支付缺口急剧扩大。从国际经验来看，社会保障资金来源的多元化和管理方式的多样化，有助于完善社会养老保障体系，减轻政府财政负担。2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》，明确提出国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。国家应利用财税的杠杆机制，加强和巩固基本养老保险，鼓励和引导私人养老保险，积极推进多层次养老保险体系建设。

参考国际成熟经验，对我国多层次养老保险体系的总体征税模式建议：对基本养老保险应采取税收全免的EEE模式，对企业年金原则上可适当扩大免税的比例，对商业性个人养老保险可采取前征后免的TTE模式，具体征税模式可结合我国多层次养老保险体系的建设情况进行灵活调整。现阶段，我国应在保证一定税源的情况下，按照公平和效率的原则，完善各个层次的税收政策，协调各层次间税收政策的关系，促进多层次养老保险体系发展。

（一）逐步推进基本养老保险全国统筹，研究实施“费改税”

一是要完善法律法规，增强社会保障费用征缴力度；完善社会保障制度的设计，改善征缴困难的局面；加快社保信息系统和社会信用体系建设，实现企业个人财务资料共享，积极推进基本养老保险全国统筹。

二是要研究建立养老保险储备金制度。除中央政府以预算拨款为主并划拨部分国有资产建立的全国社会保障基金外，地方也可以通过划转部分地方工业企业和重点企业资产，或划转一部分企业持有的国有股，或国有企业无偿占用土地货币化收益等方式，建立地方养老保险储备基金。

三是要加强对养老保险基金的投资运营。遵循安全性和收益性原则的基础上，拓宽投资渠道，加强投资运营，提高投资收益。

四是要研究制订《社会保障税法》。我国目前采用的社会保险，保费资金来源单一，保障面较窄，支出约束机制不健全。开征社会保障税，能够平稳地筹集社会保险资金，逐步建立覆盖城镇和农村各类企、事业单位职工以及个体劳动者的社会保险制度。实际操作中，要进一步扩大社会保险覆盖面，制定和完善全国统一的社会保障关系转移接续办法。条件成熟时，可以将社会保险中的社会统筹部分改为社会保障税，也可以对社会保险中的养老保险实行“费改税”，使基本养老保险收入来源法定化。

（二）适当提高企业年金税收优惠比例，促进企业年金有效发展

根据企业年金目标替代率和国家财政承受能力，在兼顾公平性、适当性、激励性原则的基础上，科学测算符合我国国情的税收优惠比例，进一步提升企业年金的保障水平。

另一方面，由于企业年金涉及主体较多，市场化程度较高，因此要加强对企业年金征缴、投资和发放的制度建设和有效监督，严格审查申请税收优惠政策的企业资格，防止偷税、漏税。如对享受税收优惠企业年金计划类型、养老金的最高受益水平、最高缴费水平的限制；对参加企业年金的雇员的最高工资水平和参加资格的限制等都要做出明确规定。

（三）研究个人储蓄养老保险税收政策，完善养老保险体系

个人储蓄性养老保险是多层次养老保险体系的有益补充。研究表明，对个人购买商业养老保险给予延迟纳税等税收政策对政府财政收入的影响有限。政府可以充分发挥税收政策的杠杆作用来提高个人商业养老保险替代率，减轻社会基本养老保险的巨大压力。同时，个人商业养老保险长期积累的大量稳定资金，还能为社会发展、经济建设提供“原动力”。

此外，个人商业养老保险具有覆盖面宽、产品多样、承保灵活等多方面的优势，能够满足中等收入人群的多层次养老需求。利用税收优惠政策加快个人商业养老保险的发展，是促进中等收入人群生活稳定和扩大中等收入群体的有效手段，也是一种低成本的长效社会稳定机制。同时，也有利于唤醒公民的主体意识，提高自我保障的积极性，提升个人的未来养老水平及当期消费水平。

五、上海个人税延型养老保险试点方案简介

人口老年化是上海社会养老保险体系建设的重点和难点。据预测，上海人口老龄化将在2025～2030年达到高峰，2030年前后，上海60岁及以上老年人口预计将超过500万，约占户籍人口的40%。为建立健全多层次养老保险体系、缓解人口老龄化带来的社会和财政压力、促进社会和谐稳定发展，2008年以来，上海市金融办、上海市财政局、上海保监局等有关部门组织有关金融机构对在上海开展个人税收递延型养老保险运行机制进行了研究，形成了较为完整的实施方案。

个人税收递延型养老保险（以下简称“个人税延型养老保险”）属于“第三支柱”，是指投保人在税前列支所投保的商业保险保费，在领取保险金时再缴纳个人所得税。由于在购买保险和领取保险金的时候，投保人处于不同的生命阶段，其边际税率有非常大的区别，对于投保人而言存在税收优惠，有助于拉动个人购买养老险的需求。

该试点方案的关键是确定投保人可以享受延税优惠的最高个人缴费额。如过低，则无法鼓励人们养老储蓄、并在年老时获得较为充足的养老金的效果；过高，则会影响地方当期财政收入。解决这一问题，可以从两方面考虑：一是地方财政能承受多高的缴费率（除个人所得税地方留存部分递延收取外，当前上缴中央部分必须用其他财力补足）；二是确定个人储蓄养老保险的理想养老金替代率，即需要多高的缴费率。

目前我国已初步形成了“三支柱”的养老保险体系，但社会基本养老保险独大，第二、第三支柱发展相对缓慢且滞后。随着我国居民收入的提高和人口老龄化的加剧，国民养老保障意识和需求持续增强，为我国多层次养老保险体系发展提供了巨大空间。为此，可以借鉴国外成熟经验，结合我国实际情况，制订和完善养老保险税收政策，有效发挥税收调控经济发展和配置资源的作用，逐步构建多元化、多层次的社会养老保险体系，织造起一张人生“保障之网”。