国外竞争政策与产业政策协调的比较分析与经验借鉴

■刘　璟/文

国外竞争政策与产业政策协调的比较分析与经验借鉴

■刘璟/文

反垄断执法脱离不了政府产业政策的纠葛是一个客观事实。市场经济相对成熟的美国、日本、欧盟等国，在处理竞争政策与产业政策协调方面确实存在许多经验，值得我们去总结、归纳与借鉴，但我国有具体的发展“情境”，这使我们意识到发达国家其实并不存在一本“放诸四海而皆准，百世以俟圣人而不惑”的真经，所谓“淮南为橘，淮北为枳”便是这个道理。竞争政策与产业政策同为经济发展大局的“一盘棋”，我们必须凝聚共识，深刻认识新常态下加强反价格垄断执法与产业监管协调工作的复杂性，科学合理的借鉴西方发达国家的经验，构建我国竞争政策与产业政策冲突的协调机制，使两种政策更好地服务于我们社会主义经济建设。

一、发达国家对政策冲突进行协调的主要管理原则与模式

美国、日本和欧盟等国在应对竞争政策与产业政策冲突的协调方面，有着一整套管理体制，着重体现在反垄断执法机构对产业政策的干预以及适应性的管理体制方面。一方面，反垄断执法机构对政府产业政策的干预主要表现为对产业政策实施手段的监督；另一方面，西方发达国家根据本国的特点与历史沿革，以实现经济效益最优为目标，分别形成了适应性的竞争政策与产业政策协调管理体制。

（一）反垄断机构对产业政策的合理干预

1.美国适用性与有条件豁免原则

对美国联邦政府、州政府和地方政府的产业政策行为，反托拉斯法的适用情况不一样，反托拉斯部门的干预态度也不同。对联邦政府产业政策行为，反托拉斯部门通过适用竞争法规范予以干预，即对联邦政府的政策行为不进行审查。出于对联邦制下州政府权力的尊重，1943年最高法院在Parker案中最高法院创造了著名的“州政府行为豁免原则”，对包括产业政策行为在内的州政府政策行为予以一定条件的豁免，即州政府仍要接受反垄断部门的审查，只有符合相关条件的，才能予以豁免。

2.欧盟的国家援助审查与自由裁量权

从欧盟的条例、指令、决定和欧洲法院的判决来看，欧盟的国家援助主要有：国家以现金支付或类似形式对企业的支持、税收优惠、低息贷款、提供担保、社会保障费用的免除以及对国有企业的资本参与等。在实践中，欧盟委员会审查一项国家援助是否与共同体市场相一致时，有很大的自由裁量权。对于一项新的国家援助，成员国应事先通告欧盟委员会，与共同市场原则不相抵触，则成员国可以实施；如果委员会认定一项国家援助可能与共同体市场相抵触，须启动正式调查程序对援助措施予以全面审查，在作出审查决定前，成员国不得实施援助措施。

3.日本的适时行政指导制度

日本进入经济国际化时期，竞争政策开始得到重视，公正交易委员会的地位也日渐重要。在1993年日本制定《行政诉讼法》基础上，公正交易委员会公布了《关于行政指导方针》，就有关行政指导和《禁止垄断法》之间的关系表述了基本意见，主要是判断行政指导下的产业政策行为合法与否，并不涉及对行政指导本身的合法性评价以及具体的处置办法。

（二）适宜性冲突协调管理模式

1.美国的分立式管理模式

对于协调产业政策与竞争政策的冲突，除立法上的规定除外，美国等一些国家竞争法还提供了另外的制度予以保障。美国实施由反托拉斯主管机关和联邦规制机关分立式管理模式，发达的司法制度使得美国法院在处理两者冲突时发挥了重要作用。

2.欧盟的独立负责管制模式

反垄断执法机构独自负责管制行业的竞争执法，产业监管机构只负责实施监管职能。作为这种模式的极端表现，欧盟甚至把行业监管任务也交由反垄断机构行使，反垄断机构集竞争执法权与管制行业监督权于一身。欧盟委员会竞争总局除了负责执行《欧共体条约》第81条和第82条、企业合并控制及国家援助政策外，还负责在电信、能源、银行、传媒等行业的监管任务。监管能源的任务属于B-1局，监管邮政的任务属于C-1局，监管银行和保险业的任务属于D-1局。

3.日本协作共同管理模式

从日本公正交易委员会和行业主管机关的协作上看，经过一系列的放松管制和强化竞争措施的实施，使产业政策和竞争政策的实施达到一个平衡点。将传统产业政策和竞争政策的冲突，以及部门主管机关和公正交易委员会之间可能发生的不协调尽可能降低到最低范围。特别是通过公正交易委员会和部门主管机关共同发布适用于电力、燃气、电信等政府管制领域的指南，为该领域可能出现的限制竞争行为划出一条红线，确立了公正交易委员会和部门主管机关相互协作、共同管理的模式。

二、发达国家对政策冲突进行协调的机制构建与过程控制

从国际经验来看，美国、欧盟、日本等国均强调竞争政策的基础性地位，但在强调竞争政策基础地位的同时，各国有些差异和特点。许多国家不仅制定有专门的行业立法，一般都设立了专门的产业监管机构，当行业中出现涉及竞争政策的事件时，会出现是由反垄断执法机构还是产业监管机构行使竞争执法权以及如何行使的问题，以及控制程序的设计方面，西方发达国家在这方面取得一些有益经验，具有很强的借鉴意义。

（一）确立竞争政策的基础性地位

1.美国维护经济效率优先原则

美国产业政策是作为市场缺陷的一种补救性措施，其重点是培养市场机制无法创造的条件，推动创新和先进技术产生，保持技术领先地位。美国产业政策是法律而非政府政策工具，是通过法律意志间接调控经济。而美国的财政政策、税收政策、货币政策完全独立于产业政策。美国采取的是价值目标导向型竞争政策优先模式，以维护创新效率等经济效率优先为原则，竞争政策处于优势地位，产业政策的作用则是补充性、辅助性的。

2.欧盟竞争政策优先于成员国产业政策

欧盟在一体化进程中，推动建立统一共同市场并维护市场的有效竞争是其竞争政策追求的不变目标，也是其首要目标。在共同体市场经济制度以及共同体市场平等、自由以及共同市场等一系列基本原则的驱动下，决定了欧盟竞争政策比其他经济体更能有效地干预市场，竞争政策也优先于各成员国的产业政策。此外，共同体成员国常常对个别产业或个别企业给予财政援助或补贴，也出现了成员国产业政策与欧盟大市场目标发生矛盾和冲突，欧盟竞争政策同样优先适用。《欧共体条约》第89条对国家援助作出了规定，并且根据这些援助对市场竞争的影响，将其区分为与共同体市场相抵触的国家援助和与共同体市场相协调的国家援助。

3.日本基于竞争政策优先的相机抉择

日本竞争政策的实施经历了从弱化到强化的过程，随着竞争政策的不断强化，以及产业政策逐步弱化，产业政策实施方式也出现明显转变。上世纪九十年代至今，日本产业政策经历了从战略性产业政策向补充性产业政策的转移，在政策手段上又经历了从直接管制向诱导型、指导性政策手段的转变，产业政策作用范围只限于确立经济发展规划和对全局性基础性问题的统筹与引导。

日本在进行竞争政策与产业政策协调时，往往采用相机抉择的政策搭配，即突出竞争政策和产业政策创设、搭配的因时制宜，在不同发展时期，采取以竞争政策主导的、宽严适度的产业政策与竞争政策协调模式。日本的《禁止垄断法》在经济发展的不同时期反复进行修改，其中一个很重要的原因就是要适应不同时期经济发展的客观需要。与此同时，日本也十分重视强化公平交易委员会相关执法力量，如图1所示，日本公平交易会职员人数与预算金额曾逐年较大速度的上升。

（二）科学建立执法机制与程序控制

1.美国的共同执法机制

建立共同执法机制，就管制行业中的竞争问题，由反垄断执法机构与产业监管机构共同执法，这种模式有利于实现政府的多重政策目标和多重价值追求。如：美国联邦通信委员会负责电信监管和审查电信市场的企业并购，但1996年新《电信法》颁布后，规定反托拉斯部门有权审查电信市场的企业集中，还规定联邦通信委员会在电信市场的企业集中时，必须依据反托拉斯法。

2.欧洲的共同协商机构与机制

按照一些国家竞争法的规定，其竞争法执法采取专门的反垄断执法机构辅以政府高官共同协商，双方相互制约，具体如表1所示。

图1　日本公平交易委员会职员人数和预算金额变化（亿日元）

表1　欧洲一些国家冲突协调的专门机构设立

3.适应性“事前与事后”审查流程

相较于适用除外制度，由于豁免制度具有较大的灵活性，可以依据不同产业政策的要求，给予不同的垄断行为以豁免，一直都是各国实现竞争政策与产业政策协调发展的基本方式。这涉及到制定适应性的审查程序问题，在垄断行为豁免制度方面，各国反垄断法规定了两种模式的程序规则，即事前申报审查模式和事后执法审查模式。两种程序规则模式的比较具体见表2：

表2　两种程序规则模式的比较分析

欧盟和日本曾经都是采用事前申报审查模式的代表，其中，由于欧盟自身人力和财力资源与事前申报豁免案件数量的不匹配，在理事会的授权下，就某些限制竞争协议发布了一系列集体豁免条例。根据集体豁免条例取得的豁免，也属于对卡特尔等垄断行为的事前审查核准，大大减轻了执法机构的工作负担，也方便了企业参与合作。欧盟理事会2002年通过1/2003号条例后，废除了事前申报审查制度，改为采用事后审查模式；美国采用的也是事后审查模式。

三、国际经验借鉴与启示

发达国家的经验告诉我们：竞争政策与产业政策在时效与阶段作用上有着不同的侧重，要以经济社会利益最大化为目标，以确立竞争政策的基础性地位为根本，适时进行政策协调与搭配，加强冲突协调的体制与机制设计。

（一）阶段性进行适时政策搭配

1.经济社会利益最大化原则

通过对美国、欧盟、日本竞争政策与产业政策相互关系的简要回顾，可以看出，即使在发达市场经济国家，竞争政策与产业政策也是同时共存，不可偏废任何一方。根据经济发展的总体情况，保持竞争政策优先地位的前提下，某些特殊时候，竞争政策要兼顾甚至让位于产业政策。在市场经济还不够成熟的阶段，维护竞争机制显得尤为重要。在当前我国经济发展客观要求下，竞争政策优先应成为合理的选择，这也是实现兼容产业政策，协调两者冲突的关键思路。反垄断法只是一个工具而不是一个目标，其实施是为了实现经济社会整体利益最大化和消费者福利最大化的目标。为了实现这一目标，应根据我国经济发展阶段的不同，具体实施哪一种政策的优先次序也应有所不同，在考虑如何协调竞争政策与产业政策的关系时，应针对这一阶段性特征设计一些适用的处理原则。

2.确立竞争政策的基础性地位原则

作为经济政策体系的两大组成部分，不同发展阶段下，竞争政策与产业政策应该各有分工和侧重，但与此同时，由于产业政策与竞争政策作用领域的竞合以及理念和作用机理上的差异，因此必须确立彼此间的主次关系，科学配置竞争执法权，进行竞争政策与产业政策的协调，并制定相关协调操作程序。由此，竞争政策的基础性地位显得十分重要，我国在制定两种政策的协调机制时，应充分建立在该原则的基础上，竞争政策的基础性地位决定了我国整个协调的大格局。

（二）竞争性审查与过程控制

产业政策的制定、实施与反馈过程中必须植入竞争性审查，建立事前协调机制，建立“事后审查为主，事前审查为辅”的过程控制。

1.引入竞争性审查原则

政府需要通过相关的法律工具，削弱垄断企业的市场势力并控制其行为方式，其目的在于约束这些企业获取超额利润的限度，以维护市场的效率。而产业政策则是政府用来干预产业发展的一种工具，它更多地偏向于扶持企业扩大生产、集聚发展。因此，一般而言，竞争性的市场和产业政策的实施并不能够防止大企业通过勾结或排他性策略来强化其垄断势力甚至获得很强的垄断地位，为了确保竞争的活力和产业政策的有效实施，在产业政策的制定、实施与纠偏的过程中引入竞争性审查原则十分必要。根据我国的实际情况，在加强产业政策的过程控制原则下，引入竞争性审查，两个原则相互促进与协调，共同完成对产业政策生命过程的全程把握。

2.建立事前协商机制

在国际反垄断法执法过程中，除了应当赋予反垄断执法机构参与产业政策的制订以及从反垄断审查角度监督产业政策实施的相关职权之外，还应当探索不同政府干预机构之间的事前沟通和协调的渠道，以促进二者形成合力。政府在出台或调整产业政策时，如果相关草案中包含有可能产生价格垄断的内容，应当与反垄断执法相协调，征求意见，确保产业政策不会严重排除或限制市场竞争。反垄断执法机构可定期研究发布竞争评估报告，对重点行业的市场竞争状况进行研究评估，为相关产业政策的出台提供参考依据，尽可能避免产业政策与现行反垄断法规相抵触。

3.事后审查为主、事前审查为辅

借鉴国外的经验，在我国反垄断法执法过程中，除了应当赋予反垄断执法机构参与产业政策的制订以及从反垄断审查角度监督产业政策实施的相关职权之外，还应当探索不同政府干预机构之间的事前沟通和协调的渠道，以促进二者形成合力。相关产业监管部门在出台或调整产业政策时，如果相关草案中包含有可能产生价格垄断的内容，应当与反垄断执法机构进行协调，征求意见，确保产业政策不会严重排除或限制市场竞争。反垄断执法机构可定期研究发布竞争评估报告，对重点行业的市场竞争状况进行研究评估，为相关产业政策的出台提供参考依据，尽可能避免产业政策与现行反垄断法规相抵触。从实现竞争政策与产业政策协调发展的角度看，我国应当建立“事后审查为主、事前审查为辅”的模式。对于进出口贸易与不景气的垄断对竞争机制的损害极为明显，有必要采取事前审查制，对其签订、实施和终结进行全过程监督，使其既配合政府产业政策的推行，又不至于过分损害市场竞争。重点发展行业、新兴行业以及重要的公共事业行业的“合理化”价格垄断，对竞争损害不大或根本没有损害，可采用事后审查制，既可大量减轻主管机构负担和参与合作企业的经济成本，亦不会对市场竞争造成严重不利，还可以与相关产业政策形成合力，扶持与推动该行业的发展。

四、政策建议

在执行法过程中，坚持“事后审查为主，事前审查为辅”的协调模式，探索建立内部与外部冲突问题处理的程序，考虑解决协调冲突问题的影响因素，从事前、事中与事后三个方面明确协调冲突的具体做法。未来我国经济增长动力转换，市场在资源配置中将起决定性作用，价格机制更加完善，法律法规更加健全，执法中的协调机制将会面临着一个由量变到质变的过程。

（一）至上而下提升反垄断部门的地位

所谓“至上而下”是指要从国家层面，分别从立法、机构设置、反垄断权限配置以及政策职能与制度设计方面系统考虑，出台相应法律法规和政策措施，从根本上提升反垄断部门的实体地位。

从整体上来看，可将国务院反垄断委员会建设为一个实体机构，将反垄断执法权亦交其行使，或者在国务院反垄断委员会下设相对独立的执法机构负责反垄断法的执行。与此对应，各省也可考虑建立此种实体机构并归属于上一层级直接管辖，设立中央直属的反垄断部门委员会，集中目前由发改委、商务部门、工商部门“三权分立”的格局，使反垄断执法权与竞争政策相对集中为一个权威、独立的机构。

在反垄断权限配置方面，其一，明确反价格垄断与产业监管部门的反垄断权力分配问题；其二，授予反价格垄断部门必要的直接处理政府部门违反规定竞争政策行为的权力；其三，授予反垄断机构对政府部门反竞争行为的直接处理权。因此，国家要在反垄断法和铁路法、电信法、民航法、电力法等进行制定或修改时，对这些竞争事项的管辖权加以明确。

在政策职能与制度设计方面，强调部门委员会制，注重反垄断机构与其他经济政策部门的沟通与协调，但在法律执行职能方面，强调反垄断部门委员会下设执行机构独立处理案件。特别是要采取司法化机制，注重案件裁决人员独立、程序公正以及内部复审程序，而且反垄断部门委员会不得随意干预执行机构对个案的调查处理。执行机构不受其他政府部门领导，各地分支机构也不受地方政府管辖。并建立公开透明的利益表达机制，防止“暗箱作业”，增强公众的评判和监督。

从维持性制度设计来看，如维持现有的执法行政框架，可考虑突出价格监督检查与反垄断局的行政地位，设置对发改委各部门的行政指导权，即独立行使竞争性审查制度。市县一级价格执法人员会同省一级执法部门对市县一级产业监管部门也具有相应的行政指导权，进一步完善市县一级的竞争性审查制度与反价格垄断部门的实体地位。

（二）强化竞争文化与公众参与意识

竞争政策与产业政策的协调离不开良好的竞争文化与公众的参与意识，未来我国两种政策冲突的协调应从根本上去完善，主要体现为：一是培育竞争文化，强化协调意识。竞争意识缺乏，观念的落后与陈旧，不利于冲突的协调，因此，加强法治思维，强化竞争文化建设显得刻不容缓。二是完善合作执法舆情监测机制。对于重大冲突协调案件，采用听证制度，加强社会监督；建立重大冲突协调案件向社会公布机制。三是完善专家咨询制度。冲突协调的关键问题之一是需要加强执法部门的专业知识建设，提高其法律解释能力。同时还要建立相应的专家论证、利害关系人发表意见、论证过程和结果公开等制度。

本文系2015年度广东省发改委价格监督检查与反垄断局重点委托课题《反垄断执法与产业政策协调机制研究》（2015基研字第15002号）的阶段性研究成果。

（作者单位：广东省产业发展研究院）