直省商政统筹与清末外官制改革

曲霞

摘要：清延对于直省商政的统筹，始于1907年颁布的直省官制通则。其通过设置劝业道统筹农工商各业，藉以实现“集权”之目的，恰是清末官制改革试图改变内外相维格局、转为上下有序、提高行政效率的重要内容之一。由于改制前各省主管商政的商务局同时兼具生产与行政双重属性，无法完全归并于劝业道，导致清延集权的举措未能按照预设安排施行。这一曲折不仅反映了改革目标与结果的差距，也表明制度移植不能脱离国情。

关键词：清末新政外官制改革劝业道直省商政商务局

清末为仿行宪政而进行的内外官制改革，使得商政局面耳目一新。1906年商部改组为农工商部，1907年外官制改革，各省新增劝业道实行分科治事，统筹农工商各业，形成与农工商部相隶属的实业行政总汇。惟因清末新政期间，内外官制改革并不同步。相对于部院，外官制改革犹显滞后，改制前主管一省商政的商务局，亦兼具生产和行政的双重属性，因之难以构建上下贯注的实业行政体制。清廷理想和现实之间的差距，致使各省商政机构交叉重叠，权责愈加模糊不清。

既往学术界关于清末外官制改革的著述，已注意到设置劝业道与各类商政局所的关系。关晓红教授指出，劝业道的设置，由于涉及各类实业与商政类局所较多，难度较大。王鸿志梳理了劝业道设立前后直省的商政体制，得出“由于新式人才匮乏，许多劝业道由商务局总、会办担任”的结论。还有不少研究成果集中于省级行政机构改革和国家机器职能扩展方面。然而，迄今未见有对劝业道与商务局关系探讨的专题研究，尤其在直省设置劝业道过程中，商务局未能并入劝业道的原因，以及由此产生的后果及实际影响等方面，尚有较大空间。对此，本文拟做进一步的分析与探讨，由此彰显清季外官制改革的艰难曲折。

一、设置劝业道与局所归并

清末官制改革，将地方行政分为警察、卫生、教育、实业、善举五大类，其中实业一途则设劝业道专管。然而，自咸同以来不断衍生的局所，给外官制改革带来困扰，如何将局所纳入规制，是改革面临的一大难题。1907年的《直省官制通则》作为与督抚妥协的产物，其中第19条规定：“各省督抚幕职，既已分科治事，所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并，由各该省督抚覆议，具奏办理”。实际上是希望以幕职分科治事代替原有局所，进而为顺理成章地裁并局所，减少阻力。

随着督抚衙门幕职分科治事的实行，各类局所开始相继裁撤归并，但局所问题积重难返，在实际执行过程中，无法遽然更改，成为始终困扰当道的症结所在。1908年宪政编查馆复又奏定《直省劝业道官制细则》，规定“各省原设农工商矿各局所，均归劝业道管理，如不便概行归并，应将旧有总办得力者，仍旧分任局所事务改为会办、坐办，由该道总司查察办理”。进行折衷，为外官制改革留出渐进的空间。

然而，在此新旧交替递嬗中，各省司道局所并立，官制极其混乱。《申报》报道《官制亟宜划一》的文章即指出：“巡警、劝业两道，或各省已设之专官，或由督抚设立总局，以候补道员为总办，于劝业之中划分农工商三局，又或合三为一，省垣以外，而商业殷繁之地，又或专设商务局，与省垣之局政权相均，此亦官制不一之证也。若巡警、劝业二道普设于各行省，俾相齐一，所辖以一省为限，凡局所之职务不齐者均设立定制，以相损益，则警政、实业之进步势必日异而岁不同”。可见，加速变革，划一体制已刻不容缓。

惟因直省商政机构存在的客观情形，使得体制上的整齐划一万分艰难。劝业道设立后，虽然体制上实现了科层化的组织模式，但其职能范围、具体运作等较之商务局却发生变化，使其难以完全取代商务局。具体表现是：

一、劝业道分科治事、机构特点和职能权限均出自清廷上谕奏折的明文规定；而商务局则是根据各省政情由主管官员自定章程，各自为政。因此，各地商务局的性质类别、机构模式和负责范围并不统一。

二、劝业道与商务局的职能侧重点不同。劝业道分科治事，内部析分为农工商矿各科，每科各有相应的职责，注重实业的全面发展；商务局则在管辖农工商矿各项事宜的基础上，更加偏重于对商人的保护。大多数省份商务局的章程中，都载明保护是振兴、联合等一切举措的关键，是促进商业发展的主要动力。

三、因劝业道与商务局的职能有异，管辖范围亦有所不同。对应各自的职能权限，劝业道的管辖范围主要包括农工商矿以及邮传各项事宜；而商务局由于在职能上偏重于保商，因而实际管辖范围还包括对商业诉讼、商事纠纷等商业案件的受理，承担商业仲裁者的角色，藉此保护商人。

四、相对于商务局，劝业道只是行政机构，从机构设置上看，基本与经营活动没有联系；而商务局恰恰相反，不但要倡导公司设立，而且还要给予商人开设资本的扶持。不少商务局都有以官款筹垫、酌筹资助的具体举措。此外，有些省份的商务局还以经营实体的身份，筹资创设公司。可见，商务局既是行政单位，同时也是生产实体，这种一身二任的特点，使之在外官制改革时，很难纯粹而完整地纳入各省政府机构。这一点既是与西方不同之处，也是与古代不同之处，是晚清社会的一种特殊过渡。商务局实业部分与管理职能掺杂，官商结合，非驴非马，使之在直省官制改革时，处境非常尴尬。

五、最后，体现在整个行政体制建构的互异。商部通过谕设商务局、奏派商务议员等方式，在形式上实现了从商部到商务局上下贯注的行政关系；劝业道则不然，不仅受农工商部的直接管辖，还是邮传部分设在各省的分支机构，受农工商部和邮传部双重领导，因而造成了直省实业管理的混乱。尤其是在尚未设立劝业道的省份，诸如铁路、轮船、电线等事务，则仍责成商务局筹办，从而也导致了农工商部与邮传部彼此纠葛不断。

概括而言，通过对商务局与劝业道职掌的比较，显见二者之间存在着一定的差异性，这种差异性注定不能简单地以后者取代前者，至少这种代替不能骤然实现。因此，在很多省份，劝业道无法归并商务局，在很长一段时间内呈现二者并存的格局。

二、难以并入

由于商务局的特殊性质，使之难以骤然裁撤归并，虽经清廷多次督催，各省增设劝业道、归并商务局的实际情形，仍是参差不齐。如何将局所纳入规制，理顺重叠交叉的体制乱局，是直省设置劝业道统筹商政面临的一大难题，直至辛亥鼎革，亦未能尘埃落定。

劝业道的设置，由于较多的牵涉到各类商政类局所，以及农工商部和邮传部的权责划分及其相互协调，因而各省设立劝业道、裁并商务局的情形亦有所差别。大致分为三种类型，其一，一步到位，设置劝业道，将商务局或农工商局裁撤归并，以安徽、广西、陕西、四川等省为代表。1906年6月，安徽省裁撤芜湖商务局。1908年增设劝业道，由安徽巡抚冯煦饬令将“旧设商务局及垦牧、树艺两局并归该道管理”，以及各项交通事宜、驿传事务亦并归劝业道管理。广西省则奉旨新设劝业道一缺，分饬按察司将主管驿传事务、农工商局将主管一切事务，移交该道接收办理。四川商务总局和矿政调查局也于光绪三十四年十一月改隶于劝业道。

陕西劝业道则是由督粮道改设。1909年2月，巡抚恩寿奏称：“陕省近年风气渐开，次第劝办工艺，日有起色，商务已设总会，……审时度势，则劝业一缺亟须添设，未容视为缓图”，特请将陕西粮道一缺，“今请改为劝业道，尤属名实相符，以专责成，即以现设之农工商及石油等局暨劝业和事宜悉归该道专理，遴员分科治事，用符定章”。此折奏准后，陕西全省有关实业的各类局所均统归于劝业道。

值得注意的是，虽然商务局并入劝业道，但两者之间仍有着人脉上的连续性。原是商务局局员，摇身一变则成劝业道员。如广西以“守洁才长，心精力果”之农工商局提调胡铭桀充任劝业道员，四川劝业道周善培原是商矿局总办，其他如贵州、福建、甘肃、江西等省均是以原商务局总办、会办担任劝业道员。

其二，分两步走，先依循农工商部的称谓，设立或将商务局改设为农工商局，再行设置劝业道，以甘肃、山西、广东、江苏等省为代表。陕甘总督升允在甘肃省城设立农工商矿局，继而创办劝工厂、矿务学堂、农业试验场、官报书局、商品陈列所、官铁厂等实业机构，从而使农工商矿局成为甘肃全省实业行政总汇机构。1906年山西商务局归并农工局，改称农工商务局，并以刘笃敬、梁善济、崔廷献、冯济川等著名商人为农工商务局绅董。广东省将商务局改设为农工商局，1908年8月，由两广总督张人骏以实官试署劝业道，委任广州府知府陈望曾补授广东劝业道。

江苏省于1910年1月8日，由江南商务局主持召开商务行政研究会，围绕将江南商务局改建为农工商总局而展开讨论。会议认为：“自京师设立商部，各省始设商局；自商部归并工部，改为农工商部，各省又改农工商局。近年江南督垦局裁撤后，本局承上启下之事实已包举农工商三项，而商务局之名尚相沿未改”，为使名实相符起见，拟将江南商务局改为农工商务总局，分科办事，以专责成。惟“一切章程手续均须详考各省办法，以为根据。先行函询苏州农工商局办事章程，再行核议”。会议之后，由两江总督端方奏称：“苏省原设农务、工艺两局，业经奏明归并商务局经理，改为江苏农工商务局，所有苏松常镇太五属农工商务饬由该司道切实通筹，次第议章妥办”。此后，随着江宁劝业道的设立，苏州亦筹议将农工商局归并劝业道。

其三，两种方式并举，一面增设劝业道，一面仍保留原有之商务局，以湖北为代表。湖北是继奉天之后第二个设立劝业道的省份，趋新总督张之洞因“湖北地处南北之冲，带江包汉，山泽相参，汉口尤为商务荟萃之区，实业、交通均为最要之义”，故于调任之即，特奏保心腹刘保林任劝业道一职，“以收人地相宜之效”。虽然商务局总办刘保林已补授劝业道缺，但所遗商务局总办之差仍由继任湖广总督赵尔巽札派人员前往接办。

清末新政期间，与外官制改革息息相关的局所裁撤归并问题，引起朝野内外高度重视。然而清廷在新政改革及宪政实施过程中，缺乏通盘规划与整体协调，致使旧矛盾尚未解决，新矛盾业已产生，直省的商政改革即是如此。旧的商务局尚未归并裁撤，又设立农工商局，结果局所愈裁愈多。省级商政机构的冗杂并立，始终成为清廷难以根治的顽疾。

三、新旧制过渡与衔接

虽然内外官改制未能同步进行，但随着京官改制的完成，各部重新规划调整所辖分支机构与各省的关系，这必然涉及到新旧制的衔接以及督抚权限等问题，也对改制的进程产生影响和制约。

劝业道与商务局二者之间重叠交叉的权限关系，给实业的统筹带来困扰。根据农工商部奏定的《劝业道职掌任用章程》，由督抚“酌定”二者之间的关系，就结果看，有两种取向，一是朝着归并劝业道的方向转化，将农工商各项事宜移归劝业道掌理，原农工商局改为劝业公所，即“如学务公所之制”；二是延续商务局成例，兼顾劝业道的职能。

浙江、广东、湖南属督抚“酌定”的第一种情形。浙江省将商务局并入劝业道，商务局所筹及之“建筑各工未及兴办，大略布置诸未完全，其有应行加捐之处”等项，移劝业道“接续办理，以竟全功，用副宪台注重农业，挽回利权之至意”。广东省关于发展琼崖实业，前由农工商局邀请职商赴局“妥订章程，变通办理，务臻妥善”，随着劝业道的设立以及农工商局的并入，琼崖实业的切实筹办即委之劝业道。湖南省举办农业官报，由商务局总办王观察建议：“此后凡关于农工商务应归该道管理，即本局亦将撤销改为劝业公所，则此项农业官报无庸本局兴闻，应由唐观察酌核举办”。督抚的“酌定”，客观上为局所随新政的展开而逐步理顺关系预留了空间。

事实上，在外官整体改制的背景下，劝业道综理商政的职能亦受到限制。根据《劝业道职掌任用章程》规定，“嗣后遇有商人争讼，省城凡商埠应赴审判厅呈诉，未设审判厅地方应仍赴府州县呈诉，上控本部案件，本部及劝业道概不受理，庶司法行政机关不致混淆”。对于以前未结之商事讼案，“自文到后限三个月，仍由劝业道转解各府州县，从速迅结，具保核销，以清积案”，从而将商事诉讼权归于地方行政机关。虽然此文颁布后不久，农工商部复又通行各省劝业道，饬“即创设商律研究所，并饬令商会人员入所讲习，一切规模均可照本省情形酌量拟定，惟研究科目须照部章办理，免致参差不齐”。又“拟于明春当实行商律裁判所，以为广储裁判员之预备”。然而，尚未实施，清廷即靠终结。

尽管如此，已经设立劝业道的省份，接替农工商局实施振兴实业的职能。如吉林省劝业道上任后，即将全省实业情形做了详细调查，并制定了全省实业报告书，内中详细列出“农田之利、森林之利、蚕桑之利以及畜牧之利”等有关农业各项事宜。湖北劝业道则承督抚之意，核议办法以兴工业。筹划如何在善技、益两场内附设工业试验所，划分天然、人力两种物品，“以资观感”。主要目标均以振兴实业为要。

不过，各地局所裁并程度与进展不一，劝业道与商务局之间的权限关系也并非泾渭分明。实际上，裁并局所并非只是清廷与督抚之间的权利博弈，在现行体制下，具体负责政务实施的督抚绕开规制，设局办事，反可避免与朝廷正面冲突，因而即使在已经设置劝业道的省份，督抚仍将实业的振兴委之二者共管，即督抚“酌定”的第二种情形。

两江总督即咨江苏、安徽、江西三地巡抚暨江北提督谓：“嗣后凡绅商人等有在两境内设立公司者，或开采各项矿产或制造各项货物，均可就近报告本处商会，或地方官查明”，而所定公司规则及创业办法，只要“与津商不相违背，即转报各本省商务总局或劝业道”，由该两处共同呈递督抚“咨部立案”。宣统年间，浙江巡抚增韫为劝办林业事宜亦札行农工商矿局、劝业道共同办理。

因督抚对下辖局所具有人事任免与确定局员薪水的权力，故农工商局不但在权责职能方面与劝业道纠缠不清，甚至开支亦须列入各省预算之内。宣统元年，广西农工商局制定宣统二年预算经费表，其中包含经常、特别两费以及追加矿务费，共需银三万一千七百一十点八两。另据察哈尔都统诚勳的奏折，察防新旧各局所开支经费中，关于商务局一项即注明：“查该局于光绪三十三年六月奏立，初办时员数时有增减，用款无定，嗣经一再核减，额支湘平银二百九十八两，由外销洋商茶费项下动支活支”。可见，商务局每年所需经费不但须列入各省预算之内，且“用款无定”。

与商务局“用款无定”的情况不同，劝业道作为清廷在直省设立的实业行政机构，其经费则由农工商部加以规定。农工商部所拟定《劝业道职掌任用章程》载明：“劝业道办公经费，应先就本省筹拨款项，并由农工商部、邮传部分别省分大小，事情繁简，两部筹给津贴，每年不逾二千两，分两季发给，由该道按季详请农工商部、邮传部请拨办公”。劝业道与商务局用款的不同情形，一方面说明劝业道隶属于部院，除部院要求直省筹拨外，每年仍由部院给予固定的补贴；另一方面也表明农工商局作为督抚所设之商政机构，地位在一省当中仍得到认可，因之经费得以列入各省预算之内，且并不加以固定。

实际上，商务局所需经费不但未能以章程条文做出规范限制，每年开支数额亦超过劝业道。山东农工商务局仅1908年1、2月两个月，即支出银四千五百零五点二八两。同年，在抚衙内设置劝业道，下设劝业公所，原设农工商务局及矿政调查局等一切实业机构的业务，皆归劝业公所经理。劝业道每年实支经费一万五千五百八十八点五两，劝业公所年实支银一万零八百三十二两。相比之下，劝业道与劝业公所合计，实不抵商务局。

清末财政短绌，直省新旧机构并存，无疑增加了经费开支，加上农工商局的经费并无正式规定，致使各省发展农工商矿事务的成本增大。根据宪政编查馆所统计的光绪三十三年各省开支农工商政各费，查照“直省岁支农工商政费统计表”中所列的名目有：“劝业道、农工商局、试验场、矿务局、工艺局、商务局、官办矿厂、官办工厂、商品陈列所、河工、塘工、垦务”等多项内容。这些名目意味着直省对实业的管辖，不但政出多途，亦使本已短绌的直省经费雪上加霜。

从另一个角度看，外官制改革很长一段时期内处于无休止的方案争执中，《直省官制通则》又是清廷与督抚妥协的产物。督抚为实施政务，将农工商局的经费预算列入正式的直省预算内，实不可避免。事实上，督抚们各行其是的改制，不但形式多样，在内容上也是更多地朝着有利于督抚揽权的方向发展，因此，观察农工商局与劝业道的权力交替过渡，并不能简单地以后者取代前者。

四、事与愿违的改制

清末外官制改革，整体立意是收集权之效，试图扭转咸同以降内轻外重的局面。虽然这一时期督抚权势已有所减弱，然而清廷集权的实际效力亦不显著，在双方拉扯中，形成了“内外皆轻”的权力格局。在直省商政的统筹过程中，由于部院与督抚的博弈，使劝业道和商务局的职能行使均受到限制，与此同时，商会权力悄然增加，地位和影响不断上升，并由此壮大了绅商阶层的力量。

商会地位和影响的上升首先体现在数量的增加。农工商部成立以来，以筹办农会、商会为两大主要任务。因此，特饬各省选择商务繁盛地方设立商务总、分会，以资振兴。自农工商部成立以来，宁波、汉口、杭州、云南、江西、湖南、烟台等地相继设立了商务总会；而温州、南翔、常熟、龙江、松江等处亦随之设立了商务分会，并推广至县。据山东农工商务局称“现在商务日旺，所有繁富之区均拟开办商会”，该省黄县已禀送商会章程并“请颁商会戳记”。各处商会总、分会均由农工商部核准，札派总、协理，并颁给关防。据农工商部统计，至光绪三十四年九月，各直省暨外洋各埠设立商务总会共四十四处，商务分会合计一百三十五处。随着商会数量的攀升，商人团体的力量亦逐渐增长。

商会数量日渐增多，其与各级地方官府之间的往来公牍程式也发生改变。商会成立最初，对各级官府的公文用“呈”。农工商部成立后，颁布《商务总分会与地方官衙门行文章程》，章程内容首先说明地方官对商会“无直接管理之权，只有提倡保护之责”，并声明“总会既由本部奏给关防，体制较崇”。具体规定则是：商务总会对司、道以下各级衙门的公文用“移”，仅对督抚大吏的公文用“呈”；商务分会对府、厅、州、县等各级衙门的公文均用“牒”，对司道以上方才用“呈”（按：清制，只有平级衙门之间的往来公文用移、咨、牒之类）。除了公文程式的规定外，农工商部还倡议“加派各省商会总理兼充农商监理官”，以“资监察各省征收农粮税课，及商务上纳税之积弊，以恤农民而保商困”。进而将商会置于与地方行政部门近乎平等的地位。

随着商会地位的上升，掌管商政的职能亦有所扩展。如安徽各商自商务公会成立后，凡“商业遇有纠葛事宜，悉归公会随时处理”。安徽商会为解决常年经费，将“铺户分为三等岁捐（六元四元二元），任各商乐输，免致敛费”。江西商务总会则制定了商捐简章：“所有江西省城厢内外各店户，除营业卑贱外，均宜一体预会，以便同沾公益；每岁收捐之期，头二三四等分为两次收齐；由会内派人按街按户编查填明，以便报部，所有本会会捐捐数，即于编查时由各号自行填认；各店捐款既经自认，即于收捐期限内自行封交，会内支应收纳领回收条，毋庸派人往收”。职能的扩大，使绅权的力量得到增长。

随着商会力量的增长，农工商部有所察觉并对其权力进行了限制。如农工商部批斥安东商会，以“商务诉讼宜遵部章”，不得僭越。查部章第七款规定，“商会应请代商伸诉”，而该商会“直接移请提法司，行文高等厅解送被告，勒令缴款，是近侵越司法权限，尤与部章情形不合”。故斥该商会：“以后如果遇有商务诉讼事件，自宜遵守部章范围，代为秉公伸诉可也”。而扬州绅商欲设立商务分会，商部也以“未据各商有公举禀呈，又未书名投筒得有多数，不符定章”为由，加以驳斥。这是对商会违规侵权的不满及警示。

另一方面，随着商会权势的增长，与同为经济实业体的商务局有着复杂的矛盾冲突。宣统元年十月，广西农工商局拟将工商研究会与旧有商会合并为一，统称“桂林商务总会”，选举商会代表陈桂芬赴局共同拟定新章。然而，对于由农工商局主导的商会，引起了商界的不满，以绅商魏介然、徐启兴为代表称：“新章不敢承认，禀请将商会解散，会款发还”，并与商会代表陈桂芬相互攻讦，各执一词。

对于商界的反应，农工商局斥称： “商会成立无非为各泯私见，共维公益起见”，如今争讼不断，即勒令将工商研究会及旧有商会“一概撤销，各该会原捐会款若干、支存若干，并督饬查明，分别发还以清轇轕”。与此同时，农工商局又“迅速邀集殷实正商”，遵定章重新组织省城商会，“但须联合全城商号至三分之二以上，方准成立”，使省城商务总会成为全省各商会枢纽。虽然广西农工商局最终成立了由其主导的商务总会，但是，商界的抗衡，势力的增长，则是不争的事实。

1909年，江苏省农工商务局增设所谓裁判员，理结商家钱债诉讼等事，规定日后商会受理的各项讼案，不仅要于年终上报农工商部，而且必须按月抄送农工商务局，“以资考核”。这实际上是要求商会接受其督察。但是，苏州商务总会立即回复称：“商会性质与有司衙门之所统辖者，略有区别”，同“贵局统辖之地方官非可一律，若贵局因裁判员考核之必要，而欲敝会将理结之件按月抄送，似无不可照办。准是研究商法，要贵互换知识，所有贵局讯结各案，亦请按月抄送一份，以资联络而备参考，谅亦贵局所许可也”。显然，商会要求与商务局享有同等的地位。

收到苏州商务总会这一措词强硬的回复，农工商务局立即回文解释：“此次议设裁判课员，清理商界词讼，专为体恤商情，扫除官气，绝非有增长本局权力之见存于其中，当为贵会见谅”。同时，农工商务局还表示：“来文拟令敝局讯结各案按月抄送一节，事关商民争讼.其纠葛情实，本局不若贵会见闻之真切，遇有疑难，尚须集思广益，随时咨请指示，以晰是非而判曲直。……来文所嘱，自当一体照办。”说明农工商务局与商会之间并非是上下级的隶属关系，相反农工商务局还须向商会“咨请指示”，而商会非但不受商务局控制，在很大程度上还能够对商务局施加影响。

总之，清廷以集权为目的的直省商政改革，不但没有获得预期效果，反而使各省兼管商政者纷繁杂乱。农工商部饬各属创办商会，但商会总、协理的更换往往既据该总会呈请加札，又由督抚咨请农工商部委派；分会则更为纷乱，既有督抚来文，又由劝业道、商务议员、商务总会分别呈请，“同一事而请加札委之文，纷来沓至，案牍既形繁多，办理又易致重复”，从而使“集权”变为“乱权”。

更出乎意料的是，清廷在集权过程中，商会的地位得到提高，最终形成一种不可逆转的力量。清政府第三次国会请愿时，“签名者中商界居其大半”，故清廷特行知农工商部转饬各省劝业道，谓“商人不得受人支使，干预商业以外之事”。可见，在清末众多的重要事件中，绅商均具有举足轻重的作用，甚至引起了朝廷的惊恐。

五、结语

清末新政期间，清廷贯彻“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的宗旨，以预备立宪为契机进行官制改革，主导思想即为集权。同时，又因承担赔款，进行练兵、承担新政各费，使清末的集权更具有敛财的色彩。为扭转同治朝以来用人、财政等大权被各督抚把持的局面，清廷实施外官制改革，试图理顺上下关系，将直省各种实业及商政类局所归并至劝业道，以此收集权聚财之效。

然而，由于商务局具有生产和行政这种一身二任的特点，以及统筹实业的总汇机关——农工商部疲弱无力，改革难以奏效。迟至1911年6月，农工商部大臣仍连日召开会议，重拟整顿部务之计划，称“除改设农、工、商、矿各级专官外，并以从前奏定之矿政及农务、商务各专章多有未尽善处，主将考查各省现在情势，另行核订新章，奏请颁布，以资整顿”。然而，此议已是无力回天。尽管清廷为改革做出最后的尝试，但是，最终清廷集权的过程并不顺利，敛财的目的亦未能实现。

清末为仿行立宪而进行的外官制改革，虽然受多种因素的影响和制约而未能达到其预期目标，过程亦颇为曲折，但对以后直省商政体制的改革实具有借鉴意义。民国肇建，各省设立实业司统筹一省农工商各业，并与实业部形成上下贯注的实业行政体制，确是以清末新政的经验为参考。正是在此种意义上，清末官制改革的成败得失，对后来的政体变革有着不可低估的借鉴作用。