包容性增长视角下民族地区旅游发展

祁洪玲,梅 林,刘继生

(1.东北师范大学 地理科学学院 ，吉林 长春 130024；2.大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连116605 ；3.东北师范大学 人文学院， 吉林 长春 130017)



包容性增长视角下民族地区旅游发展

祁洪玲1，2,梅 林1，3,刘继生1

(1.东北师范大学 地理科学学院 ，吉林 长春 130024；2.大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连116605 ；3.东北师范大学 人文学院， 吉林 长春 130017)

包容性增长是近年来联合国提出的彻底改变落后地区贫困状况的发展思想，强调让弱势群体拥有平等的参与和分配机会，从而彻底消除贫困产生的根源。中国的民族聚居地大多处于边贫地区，旅游业的包容性增长是民族地区摆脱贫困的重要途径。首先回顾了包容性增长的概念及由来，分析了民族地区旅游业发展存在的不均衡现状及原因，结合民族地区旅游发展包容性增长的目标与内容，提出了民族地区旅游发展包容性增长的相关对策。

包容性增长;民族地区;旅游发展;和谐社会

一、包容性增长的概念及由来

1．包容性增长的概念及内涵

包容性增长与单纯追求经济增长相对立，最基本的含义是不同主体公平的参与、分享经济增长；相对于单纯的发展思想而言，更注重社会和经济的公平和协调发展。包容性增长强调让更多的人享受经济增长的成果，尤其应保护弱势群体的利益，并在国家、地区、团体、个人等不同层面上，保障弱势群体拥有平等的参与机会。

2．包容性增长的由来

(1)对贫困产生根源的认知。1974年国际社会召开世界粮食大会(World Food Conference)，筹备建立国际农业发展基金会(International Fund for Agricultural Development，IFAD)，当时意识到饥饿和粮食危机不仅仅是粮食短缺这一问题那么简单，而是根深蒂固的生产结构问题，“落后和贫穷”对贫困农村的发展造成的影响积重难返，贫穷出现恶性循环，堪称“贫穷魔咒”。所以IFAD在1978年首次批准了其给发展中国家尤其是粮食短缺的低收入国家贷款项目，用于实现贫困农村可持续改善民生的项目。在项目执行中，IFAD意识到，贫穷农村群体拥有消除贫困的能力，但“贫困”成了造成落后农村贫穷的主要原因，打破贫穷恶性循环的关键在于了解贫困产生的过程、机制，并彻底消除贫困产生的根源[1]。

(2)IFAD提出“包容性”的发展观念。IFAD在当年的年报《让农村的穷人战胜贫穷》中重铸了其使命，分解为三层战略目标：加强农村贫困人口及组织的生产力；提高贫穷者使用生产性自然资源和技术的公平；增加资本和市场的准入公平。IFAD意识到，消除贫困必须致力于推进能改变贫穷农村的发展导向的长期项目。2003年2月，IFAD在其25周年会议上发表了《千年发展目标——让农村贫穷者战胜贫穷》，提出了“包容性”发展的观念，并呼吁世界更多组织和团体致力于农村贫困问题产生的根源的消除[1]。

(3)包容性增长在国际上获得广泛响应与支持。2003年12月，世界银行(World Bank，WB)公开出版题为《全球化、增长与贫困(建设一个包容性的世界经济)》的报告，提出全球化已是减贫的重要力量，但要想事半功倍，就要考虑世界经济增长的包容性问题，响应IFAD的呼吁[2]。2004年5月，亚洲开发银行(Asian Development Bank, ADB)发布《在亚洲发展中国家持续性减少贫困的包容性增长：基础设施发展的强化角色》，报告中初步界定了包容性增长的概念，提出给穷人创造更多的就业机会，让穷人分享经济增长成果，实现世界减贫的目标[3]。2007年ADB在北京主办了“以包容性增长促进中国社会和谐”研讨会。2008年金融危机的爆发更是显露了忽略穷人发展的经济发展是不稳定的，以及由此造成了经济和社会危机，同年ADB在《2020年发展战略》中，将包容性增长列为其重大的战略支柱之一。联合国开发计划署(United Nations Development Program，UNDP)在其减贫工作内容中明确提出，经济发展并不能降低贫困，提高公平和就业的包容性才能真正减贫。只有包容性增长才能达到千年发展目标(MDGs)[4]。

(4)包容性增长在中国。2009年11月15日，胡锦涛在APEC第十七次领导人非正式会议中，发表了《合理应对挑战，推动持续发展》的讲话，大力呼吁倡导包容性增长[5]。由此，包容性增长这一议题引起中国学术界的关注。2013年3月17日，习近平在十二届全国人大一次会议闭幕会上发表的讲话，提出了中国人的“中国梦”，强调了中国发展的战略目标和中华民族的伟大复兴及其实现途径，重点强调了“保证人民平等参与、平等发展权利”“使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进……”。[6]习近平主席明确提出了振奋中国人心的“中国梦”，其实现途径和战略组成，都是包容性的。此后，习近平主席多次提出包容性发展问题，并认为包容性发展是未来的社会规律，并深刻体现在了“十三五”规划中[7]。可以说，中国两届领导人确定了包容性增长的重要性，并将其作为实现中华民族伟大复兴的重要保证，构成中国发展战略目标的重要组成内容。

二、民族地区旅游发展的包容性增长基础

1．中国民族地区的贫穷问题

中国有55个少数民族，分布范围广，以大分散、小聚居为主。其中区级民族自治区有新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、藏族自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区共5个，30个自治州，另外台湾等省也有少数民族聚居地，这些民族地区多地处边贫，且经济发展呈现严重的非均衡状态，除内蒙外，其他民族地区经济增速长期低于全国水平，尤其西北地区是中国最为贫困的地区[8]。新疆和西藏自治区，长期靠援助维持地区经济的运转。不仅如此，民族地区发展的落后与失衡，逐渐成为社会冲突重要原因，不仅给中国建设和谐社会造成了障碍，而且极大的影响了国家的战略安全。

2．传统经济发展模式包容性差，其弊端日益明显

民族地区在经济发展的竞争中处于劣势，传统的经济发展模式无法实现地区兴起。如新疆地区矿产资源丰富，煤炭、电力、有色金属、石油品位高，储量大。国家一度想依靠矿产资源的开发实现地区自救，但矿产开采需要大量的资金和技术，所以矿产勘探、开采为外来企业垄断，如新疆石油公司隶属中石化旗下，另外鲁能、神华、徐矿、华电、法国英格瓷、南非安格鲁阿山帝、中国黄金等21家国内外矿企落户新疆。企业高层管理人员、技术人员多为派驻人员。当地企业和居民很少能够参与其中。同时这些地区生态环境十分脆弱，矿产资源开发破坏当地环境，发展红利大量外流，当地人民的不公平感日益加剧，是一种不可持续的发展状态。区间和区内的非均衡发展成为了近年来日益频发社会冲突的深层次原因。矿业经济发展的不包容性是民族地区建设和谐社会的最大障碍之一。而新疆的扶贫工作虽然一直继续，但却看不到彻底摆脱贫困的希望。因此，民族地区经济实现包容性增长是彻底完成扶贫工作的最好途径。

3．民族地区旅游起步早，发展快，但区域、群体间呈非均衡发展

民族地区旅游开发起步较早，广西壮族自治区的桂林市1973年最早对外开放[9]。改革开放后，各民族地区纷纷成立旅游部门，积极制定旅游发展规划和计划，推动辖区旅游业的发展。中央在提出将旅游业作为国民经济的新增长点后，一系列针对少数民族地区的旅游发展战略和政策相继推出，并发文明确指出通过国家优先安排基础设施建设，增加财政转移支付等措施，支持中西部地区和少数民族地区加快旅游业发展。各民族地区政府也纷纷把旅游业作为先导产业或支柱产业来培育和扶持发展，并进一步制定和完善了地区的旅游业发展规划，并着力推进各级地方旅游部门的成立，政府主导型旅游管理和发展格局得以形成并发挥作用[10]。

但迄今为止，整个民族地区旅游业呈现非均衡的发展格局，表现为主要的少数民族地区的各省(区)发展不平衡，且地区不均衡呈逐渐拉大的趋势[11]。各省(区)民族地区旅游业又呈“点”式发展格局，主要集中在民族地区著名的旅游城市、景区，尤其民族地区省会城市。先发展的地区吸引了更多的政策、资金支持，更是得到了整体旅游业发展的利益，导致省(区)之间、省(区)内发展的不公平。

不同群体也呈现出发展的不公平。由于民族地区文化比较封闭，经济发展、管理理念等一般比较落后，政府主导型旅游发展注重发展速度和短期成效，所以各级政府积极引入外来资本和开发商，民族地区原住居民成为弱势群体，他们承受了旅游业发展带来的干扰和不便，生存的环境和祖辈的文化资源被开发，但却没有能力和机会参与到旅游经济活动中，未能分享旅游经济发展的成果，上级的各项扶持政策难以真正惠及当地居民，利益漏损现象非常突出。

三、民族地区旅游发展的包容性增长内容

1．民族地区旅游发展包容性增长强调参与机会平等

民族地区旅游发展包容性增长首先应该是参与机会平等的增长，这意味着不仅注重创造发展机会，又注重让所有人能平等的得到这些机会。其有四层含义，第一，不同民族地区间的均衡发展。政府应加大贫穷、落后地区的支持力度，保障不同地区发展机会的公平；第二，包容性增长的实现基础是经济的整体增长，但不是单一GDP模式的经济增长；第三，包容性增长注重发展的过程，强调发展过程的各利益主体的公平参与；最后，包容性增长其过程强调包容性，处于不同环境背景下的群体能够有公平的就业机会。尤其注重保障弱势群体权益，致力于弱势群体 “贫弱”根源的消除，对于民族地区旅游包容性发展而言，当地居民不但可以拥有公平的就业机会，而且在旅游开发、经营、管理中拥有发言权，实现公平参与的旅游增长。

2．民族地区旅游发展包容性增长重视利益共享

民族地区旅游发展的包容性增长，是强调发展利益公平分配的增长。首先，要保证各相关利益主体公平参与分配的能力，政府应加大对弱势群体保护，避免他们的利益被剥夺。旅游业是劳动密度较高的产业，因此就业机会庞大，但是基层就业人员劳动强度大，待遇较差，政府应制定政策，着力保障底层劳动者的各种权益；其次，政府应调节各区之间的利益分配，避免区域旅游发展呈过度的极化状态。尤其是发展中涉及到共同资源开发时，政府更应协调对承担环境责任较重，却难以从旅游开发中获利的区域进行补偿。旅游业是比较敏感的产业，其中政策、交通建设、景区建设等都会对旅游产业造成影响。政府作为利益协调者，应该注重对当地居民的保护与补偿。

四、民族地区旅游包容性增长的实现对策

民族地区旅游发展实现包容性增长的关键环节，在于各利益主体，尤其是当地弱势群体在各个环节参与机会和分享机会的平等。

1．中央政府应利用各种途径对不同地区的利益进行调节与均衡

旅游业涉及食住行游购娱六大产品要素，产品构成复杂。旅游业的发展会占用和消耗大量外部资源，从客源地到目的地，中间包含交通为基础的旅游通道，会对旅游目的地和周边地区的环境、文化等造成较大的影响和冲击。而不同的开发设计，哪怕是其中一个细节，都会导致区域利益分配结果有天壤之别，如青藏铁路开通后，从西宁至拉萨需要大约24个小时，从西宁发的列车到达拉萨集中在下午，而从拉萨始发的列车集中在上午，如果发车、到车时间发生变动，则对拉萨旅游产业利益分配产生巨大影响，比如当前的一般乘火车到达拉萨旅游大多含住宿项目，一般“T日游”则包含(T+1)日住宿，有利于拉萨的餐饮、住宿行业，如果发车时间修改到下午和晚上，到车时间变更为早晨和上午，则拉萨游项目中的住宿、餐饮将遭受不同程度的利益漏损。同样是这一通道，其途经的当雄、那曲、安多、格尔木、德令哈等都付出了交通通道建设、环境等代价，但是受益最大的，却是拉萨地区的旅游企业。有些旅游资源为不同地区共有，如新疆的天山、吉林的长白山，范围广，面积大，当前有隶属抚松县的西坡和隶属安图县的北坡两处开发较成熟，为了争夺客源，两县都加大了开发力度，当前旅游业发展较好的为安图县，受益最大的是二道河镇。旅游开发收益常常为旅游发展开发早的地区独享，成为破坏社会和谐的争端。因此，中央政府注重对不同地区间的利益进行调节，对于区间合作项目或者有竞合关系的旅游项目，可牵头并指导制定整体规划，确保区间旅游发展实现高度的包容性；支持区域合作收益和成本测算等研究项目，为区域间合作对策的磋商提供信息平台；同时利用贷款、税收、补贴等金融手段对区域旅游开发进行引导；对于共同持有的自然资源，确保公共资源开发的获益者承担环境保护成本的同时，完善区域生态补偿机制和生态补偿的执行；完善法律管控各区域旅游开发，使其维持在包容性发展的范畴内。

2．地方政府保障各个利益主体公平地参与旅游经济活动

旅游业涉及多个利益主体，主要利益主体包括政府、旅游企业、东道区居民、游客。政府成立旅游公司，或者虽然不是纯粹的经济单位，但却是引导发展的重要参与者，而且其政策制定、执行等都主导着旅游开发过程和利益分配格局。当今GDP作为政绩考核指标的背景下，政府积极加大招商引资，各种对外来资本甚至国外资本的政策优惠，使外来企业在民族地区的旅游开发和利益分配中占据了绝对优势。如新疆乌鲁木齐旅游发展中引入了大量外来投资，如涉及旅游住宿的酒店有：新疆瑞豪国际酒店、新疆野马国际商务会馆、乌鲁木齐维斯特温泉假日酒店、乌鲁木齐米东国际大酒店、速8酒店、乌鲁木齐东方王朝、乌鲁木齐红山新世纪商务酒店、乌鲁木齐环球国际大酒店、乌鲁木齐凯悦假日酒店、喜来登乌鲁木齐酒店、汉庭、如家等外来资本甚至海外酒店集团。其在旅游住宿业中获取了绝对市场份额的旅游受益。所以当前的分配格局被戏称为“外来旅游企业盆满钵盈，政府分的一点点，东道区居民偶尔有点漏沟水”。见图1。民族地区当地企业由于政策、资本、经验、技术、信息、管理水平等的劣势，无法在这个不平等的发展平台上拥有任何竞争优势。

图1 当地企业在竞争中的不利局面

东道区居民则由于文化素质、从业能力能限制，所以尽管承受了自然环境的恶化，公共资源的侵占，生活的干扰，传统思想文化的洗礼，但却很少有能力参与旅游业的发展，或者即使参与，也由于个人从业能力的限制，只能从事底层的劳动岗位，而无法与外来的就业人员竞争高层岗位。见图1。

图2 当地居民在竞争中的不利局面

地方政府在政策制定和执行中，应该着力保障当地企业的准入路径，在开发中保障当地企业准入，谨慎对待外来资本的“大项目”，避免外来资本将当地企业挤出旅游市场。同时利用小额贷款等有效政策鼓励和引导本土企业开发居民参与机会多的特色旅游产品，如当地文化传统特色的手工艺品，鼓励企业将当地特色农产品开发成旅游商品，增加当地居民的就业机会[12]，并制定政策鼓励企业聘用当地劳动力。国际经验表明，信息和知识是改变东道区居民竞争能力的重要参数，政府一定要确保东道区居民的信息畅通，并拨出资金强化旅游专业培训[13]，提高其竞争高级从业岗位的能力。

3．注重不同利益主体收益分配的公平性

民族地区由于其自身的文化和发展特性，更多的当地居民成为中小型从业者和外来企业的就业人员。当前旅游企业中从业人员尤其是基层员工处于十分不利的地位，工作压力大，待遇差，自身权益很难保障。比如旅行社的导游人员，其对游客和东道区居民的关系起到巨大的调节和管理作用。但报酬来源不确定，工作压力巨大，近年来各地导游员和游客冲突不断，在此背景下，东道区居民从事的又大多是基层工作人员，即使能够参与旅游业的工作，也处于非常不利的参与地位。同时，更有大批居民被排除在就业岗位之外，如景区开发中，生存在这片土地上的居民常被排除在分配机制之外，不能直接参与景区开发，但其必然付出生存空间和资源被旅游业挤占甚至干扰的代价。更由于游客与民族地区居民的文化隔阂，导致了很多打扰和冲突的产生，对旅游业的可持续发展十分不利。

政府除制定政策鼓励旅游企业聘用当地居民，也应完善政策保障基层从业者的基本权益[14]。同时，将旅游发展税收用于健全社会保障体制，让当地居民分享旅游经济发展的成果。对于不能实现旅游行业就业的居民，政府要根据其所付出的环境、生态等代价，建立合理的补偿机制，保障弱势群体参与分享旅游发展的利益。同时加强对当地居民专业知识、技能的培训，增强当地居民的就业能力和在职场的竞争能力。

完善社会保障体制，积极保障当地居民参与旅游经济发展，保障承担旅游业发展成本的群体得到合理的补偿，这样当游客与东道区居民发生接触时，可以取得谅解和欢迎。所以，包容性增长有利于民族地区旅游业的可持续发展和当地社会的和谐。

五、结 语

总之，包容性增长理论给民族地区的旅游发展提供了一种思路和框架，即在发展中注重区域间、不同利益群体公平，尤其重视弱势群体有机会公平的参与旅游发展，并公平的分享旅游开发带来的机会，这对于消除贫困，减少社会冲突具有很大帮助，也符合中国科学发展观和和谐社会建设的战略需要。

[1] INTERNATIONAL FUND FOR AGRICULTURAL DEVELOPMENT. achievement the Millennium Development Goals: by Enabling the Rural Poor to Overcome their Poverty [R] [2003-04-18] .http://www.ifad.org/gbdocs/gc/26/e/panel.pdf

[2] THE WORLD BANK. Globalization, growth, and poverty : building an inclusive world economy .[2003-12-11].http:∥econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64165259&theSitePK=544849&piPK=64165421&menuPK=64166093&entityID=000094946_0202020411335.

[3] 王京传，李天元.包容性旅游增长的概念内涵、实现机制和政策建议[J].旅游科学，2011.10(25):10-22.

[4] POVERTY REDUCTION. UNDP[2013-01-28] . http://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/povertyreduction/overview.html.

[5] 胡锦涛.合力应对挑战 推动持续发展[2009-11-15] .http:∥www.chinanews.com/cj/news/1965248.shtml

[6] 习近平.习近平在十二届全国人大一次会议闭幕会上发表重要讲话,[2013-03-17].http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115052635.htm.

[7] 范锐平. 对习近平总书记关于发展的“三个规律”的实践思考[J]. 红旗文稿,2015,01:29-30.

[8] 中华人民共和国国家旅游局. 少数民族地区旅游发展30年[R]. [2010-01-13] .http:∥www.cnta.gov.cn/html.html.

[9] 李宁.中国民族地区经济扶持政策与经济增长研究[D].吉林大学，2011.

[10] 李柏文.中国少数民族地区旅游业发展30年：业绩、经验及趋势[J].广西大学学报，2009.12(6)：10-16.

[11] SCOTTt RAINS.“Inclusive Tourism and Sustainable Corporate Responsibility”，Rolling Rains Repor[2009-12-13] .http：∥www.rollingrains.com/inclusive-tourism-and-corporate -responsibility.html，2009.

[12] ITC.“Inclusive Tourism：Linking Business Sectors to Tourism Markets”，Geneva：International Trade Centre Technical Paper.2010：1-70.

[13] 习近平.大力推动民族地区繁荣稳定，内蒙古新闻网[2009-08-04]. http:∥nation.nmgnews.com.cn/system/2009/08/27/010274002_01.shtml.

[14] 王超，骆克任. 包容性增长视角下泰国旅游经济发展模式研究[J].东南亚纵横，2013.5:41-46.

(责任编辑 董邦国)

On Tourism Development in Minority Areas based on Inclusive Growth

QI Hong-ling1,2, MEI Lin1,3, LIU Ji-sheng1

(1.School of Geographical Science, Northeast Normal University, Changchun Jilin 130024, China;2.College of Economics and Management, Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116605, China;3.College of Humanities and Sciences, Northeast Normal University, Changchun Jilin 130024, China)

Inclusive growth is recently advanced by the United Nations about the eradication of poverty in backward areas, emphasizing the enjoyment of equal involvement and equal opportunities for the disadvantaged for the sake of rooting out poverty. Minority-inhabited areas are primarily located in poverty-stricken areas, so inclusive growth is an important way for them to shake off poverty. The paper starts with a review of the concept and source of inclusive growth, probes into the imbalance of tourism development in those areas and proposes some strategies regarding the inclusive growth of tourism industry in those areas based on an analysis of the contents and goals of inclusive growth.

inclusive growth; minority areas; tourism development; harmonious society

2016-04-16；最后

2016-08-25

中央高校基本科研业务费专项资金资助(20150401)。

祁洪玲(1979-)，女，山东章丘人，讲师，东北师范大学地理科学学院博士研究生，主要从事旅游地演化发展和旅游开发研究。

2096-1383(2016)06-0587-06

F590.1

A