执政能力与治国理政能力的关系刍议

齐卫平

摘要：执政能力与治国理政能力有紧密关联。执政是治国理政的前提和基础，治国理政依靠执政权力来实施，两者相辅相成。但两种能力在概念的属性、范围和取向上不同。治国理政能力与执政能力是包含和被包含的关系，两个概念的关联决定了治国理政能力包含执政能力，两个概念的区别决定了执政能力不能等同于治国理政能力。以习近平为总书记的新一届党中央推进中国特色社会主义建设的全面部署，体现出从提高执政能力到提高治国理政能力的飞跃。党的治国理政能力作为一个明确概念，可以更清晰地反映党的十八大以来新一届党中央推进中国特色社会主义事业创新发展的实践特征。治国理政新理念突出显示了党的引领能力，治国理政新思想突出显示了党的创新能力，治国理政新战略突出显示了党的发展能力。

关键词：执政能力；治国理政能力：中国共产党

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）10-0029-05

党的十八大以来，习近平总书记领导的党中央以治国理政新理念新思想新战略，开创了中国特色社会主义建设新局面。2014年10月，《习近平谈治国理政》一书出版，并以蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜等五种少数民族文字版和英、法、俄、阿、西、葡、德、日等多种外文出版发行，在海内外产生了广泛影响。“治国理政”作为一个词语，几乎成为国内外关注当代中国的观察窗口。治国理政是新阶段党的执政实践的具体运作，那么，治国理政能力与执政能力有没有区别？两者是什么关系？树立治国理政能力的概念又有怎样的意义？本文拟就这些问题发表一些个人见解，以求教于同仁。

一、既相关联又相区别的两个概念

政党政治实践中，执政能力是客观存在的事实，但是，它作为一个问题在中国显现并受到重视，则是20世纪八九十年代的事情，带有明显的历史特点。一方面，70年代末中国的改革开放新实践，使国内经济体制和社会结构发生了深刻变动，国家建设和社会治理的新情况造成党的领导和执政的新环境，传统的执政方式和能力受到了挑战；另一方面，就是在这个时段里，国际上政党执政失败事件呈井喷现象，不仅资本主义国家很多大党老党失去了连续几十年的执政地位，而且社会主义国家共产党也接二连三地丢掉了政权，东欧剧变、苏共失败引发连锁的世界性“政治地震”，执政考验把政党能力强弱问题推到了世界舞台的风口浪尖上。正是这两方面的因素，逐渐促使中国共产党聚焦执政能力建设，提出了许多重要思想。

查阅文献资料可以知道，1987年召开党的十三大时，党中央就对新的历史条件下的执政问题予以重视，大会报告中提出“我们党处于执政地位，必须经得起执政的考验”。1989年12月，江泽民强调必须“坚持和加强党的执政地位和领导作用”。“强化执政意识，提高执政本领”。但从认识发展看，聚焦执政能力问题还有一个过程。1997年党的十五大报告中提出了“不断提高领导水平和执政水平”的要求，2000年5月江泽民在江苏、浙江、上海党建工作座谈会上指出“必须适应新情况不断提高领导水平和执政能力”，2002年党的十六大正式把“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”作为一项任务确定下来。自此开始，执政能力问题被明确提上议程。2003年2月，胡锦涛在党的十六届二中全会上指出：“以加强党的执政能力为重点，从思想上、组织上、作风上和制度上全面推进党的建设新的伟大工程”。2004年6月，中共中央政治局第十四次集体学习的主题就是加强党的执政能力建设。9月，党的十六届四中全会专门讨论党的执政能力建设问题，深刻总结党执政的主要经验，提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总目标和主要任务，会议通过的决定成为改革开放新时期党的建设的纲领性文献。2007年。党的十七大进一步把执政能力建设提升为贯穿新时期党的建设新的伟大工程的主线。

由上可见，执政能力问题的凸显有着特定的时代背景，它逐渐引起党中央的高度重视是对国内外形势深刻变动的回应。同时，也正因为聚焦执政能力建设，才使进入新世纪后党的建设形成了新的方向和实践内容，如研究党的领导和执政的关系、思考改善党的领导方式和执政方式、提出构建执政理论体系等等，体现了马克思主义党建思想与中国实际和时代发展的结合。从党的建设历史实践看，自20世纪40年代延安整风运动起，党的建设就奠定了思想建设、组织建设、作风建设的基本格局，党执政后的历次整党整风教育活动都是按照这个基本格局开展的。执政能力问题是马克思主义政党建设的新问题，它在实践中提出来并形成相关思想。不仅丰富了党的建设传统理论，而且也是发展马克思主义党建学说的重大贡献。

执政能力非常重要，建设任务十分繁重。同时，实践深入发展又推动理论不断创新。在继续重视执政能力问题的同时，有必要把治国理政能力问题提出来。目前，“治国理政能力”还没有在文献资料中作为明确的概念出现，但党的十八大以来近四年的实践和理论界的研究已经逐渐集中到治国理政这个点上。主流媒体以“党中央治国理政新理念新思想新战略”为核心概念的宣传报道和理论研究文章大量推出，“治国理政能力”应合乎逻辑地成为一个重要概念树立起来。执政能力与治国理政能力是既相联系又有区别的两个不同概念，从理论上辨分它们的异同很有必要。

执政能力与治国理政能力有着紧密的关联。执政的涵义是指政党执掌国家政权。侧重点在权力配置；治国理政的涵义是指政党安排国家事务和处置政治关系，侧重点在利益调节。1949年中华人民共和国成立后，国家政权一直为中国共产党执掌。党领导人民在不断探索中建设国家，构成其治国理政的历史事实。在中国社会主义制度下，执政的中国共产党不仅代表人民执掌国家政权，而且还作为领导党在社会主义建设事业中扮演着核心角色。党既要保证国家政权的健康运转，还要担负起引领社会统筹协调和谐发展的使命。这个逻辑表明，执政是治国理政的前提和基础，治国理政依靠执政权力来实施。因此，执政活动是治国理政实践的组成部分，治国理政内含执政活动，两者相辅相成。

执政能力与治国理政能力的主要区别可以从以下三个方面辨分：其一，两个概念的属性不同。从执政能力提出的思想逻辑看，这个概念属于党的建设范畴。党中央关于加强党的执政能力建设的论述，在领导人报告和相关文件中都归人党的建设内容。而治国理政能力是国家建设层面上的范畴，不能简单与党的建设层面的执政能力概念相等同。其二，两个概念的范围不同。执政能力特指围绕执掌政权进行活动的能力，治国理政能力则涉及处理国家和社会事务的一切活动，范围更广，内涵更宽。执政活动不能囊括治国理政活动的全部，执政能力不能代表治国理政能力。其三，两个概念的取向不同。执政能力的取向是巩固党的执政地位，治国理政能力的取向是理顺执政党、国家和社会的互动关系。执政机制为国家和社会运转机制的重要部分。但只是其中之一。基于这些差异的辨分，可以认为：治国理政能力与执政能力是包含和被包含的关系。两个概念的关联决定了治国理政能力包含执政能力，两个概念的区别决定了执政能力不能等同于治国理政能力。

二、从提高党的执政能力到提高党的治国理政能力

执政能力与治国理政能力两个概念的异同表明，它们既不是否定关系，也不是替代关系。对于长期执政的中国共产党来说，不断提高执政能力是党的建设永恒的任务。它在党的建设中的主线地位不能动摇。因此，提出和强调治国理政能力并不意味着可以忽视提高执政能力的重要性。

然而，如果以党的十六大作为正式提出执政能力建设的历史起点，迄今15年过去了，全党对执政能力建设已经引起足够的重视，思想上也形成了深刻的认识，实践的深入发展和中国特色社会主义事业的向前推进要求进一步开阔视野，提升境界，实现创新。以习近平为总书记的新一届党中央推进中国特色社会主义建设的全面部署，体现出从提高党的执政能力到提高党的治国理政能力的思想和实践飞跃。

我们不妨看看党的十八大后中国特色社会主义建设的主要走向，有三条轨迹在近四年的实践中显示得十分清晰。一条是社会层面上的政治动员，集中体现在以“中国梦”为号召，形成了“两个百年”的奋斗目标，并通过培育和践行社会主义核心价值观，向人民群众传递正能量，团结全体人民凝心聚力共同奋斗。另一条是政党层面上的全面从严治党，集中体现在部署开展群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育等序列推进的整党整风，重点转变党风，注重坚定理想信念，增强党组织的战斗力、凝聚力、创造力，推进反腐败斗争，加强制度建设，保持党的先进性和纯洁性。通过从严管党治党为更有力地领导中国特色社会主义事业发展提供根本保证。再一条是国家层面上的现代治理，集中体现在部署全面深化改革，提出完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，以及筹谋全面依法治国战略实施的规划方案、时间进度、行动路线、实践步骤和操作措施，运用战略思维，坚持继承和创新相结合、宏观和微观相结合，加强顶层设计，推动国家和地方治理、城市和乡村治理以及基层治理、环境治理等良性发展。这三条轨迹显示的主要走向，创造出党的十八大以来近四年里中国特色社会主义建设创新发展的生动景象。

全面从严治党是党的十八大后新一届党中央治国理政的一大亮点。习近平总书记系列重要讲话中关于“打铁还需自身硬”的全面从严治党论述十分丰富，他提出了许多具有创新意义的深刻思想和观点。使党的建设局面发生了很大的改观。提高党的执政能力、巩固党的执政地位、夯实党的执政基础，依然为习近平总书记反复强调，重视程度不低于以往。值得指出的是，分析习近平总书记相关论述可以看到一个鲜明的特点，即更多地从国家治理的角度强调执政能力问题，这是思想认识的超越。

国家现代治理是党的十八大后新一届党中央施政的重点关注。习近平总书记说：“中国有13亿人口，治理不易”。他把思考和研究国家治理问题作为一个新问题提出来，指出：“怎样治理社会主义社会这样全新的社会。在以往的世界社会主义中没有解决得很好”。我国在长期探索中虽然治理体系和治理能力总体上是适应国情和发展要求的，但“还有许多不足。有许多亟待改进的地方”。“国家治理上的高超能力”是真正实现社会和谐稳定、国家长治久安的依靠，“必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”。在2013年11月党的十八届三中全会上，习近平总书记论述了一个重要观点：全面深化改革“就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的”。在2014年10月党的十八届四中全会上，习近平总书记又从国家治理的角度提出全面依法治国战略，强调“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。这就表明，国家现代治理成为党中央治国理政的重大发展战略。

从国家治理的角度强调执政能力问题的思想超越，来自于新一届党中央综合分析国内外大势、立足我国发展全局进行重大战略抉择的实践，得益于“站在时代前沿观察思考问题，把党和人民事业放到历史长河和全球化视野中来谋划，以小见大、见微知著，在解决突出问题中实现战略突破，在把握战略全局中推进各项工作”。在这样的境界下，党中央把执政问题提升到治国理政的层面和范围加以认识，执政能力也就不再仅仅局限在党的建设意义上的理解了。习近平总书记有两段论述有助于我们分析执政能力与治国理政能力的关系。一段论述是：“国家治理体系是党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。另一段论述是：“使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能。提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。从这两段论述中可以读出几个重要意思：首先，党的建设体制机制包含在国家治理体系之内，提高党的执政水平是注重治理能力建设的效能体现：其次，国家治理要求党、国家、社会事务的一体化，党的事务也在国家治理的范围之内。更加注重治理能力包括执政能力建设；第三，国家治理的重心是国家制度的体系化，党的制度是国家整套制度体系的有机组成部分；第四，党的事务必须按照国家治理要求实现制度化、规范化、程序化。这四层意思是从提高党的执政能力到提高党的治国理政能力思想提升的体现。

诚然，从提高党的执政能力到提高党的治国理政能力，不是割裂两种能力的关系。因为执政能力与治国理政能力紧密关联，所以内容上必然有交叉。党的十六届四中全会对党的执政能力概括了五个方面的内容，即“驾驭社会主义市场经济的能力”、“发展社会主义民主政治的能力”、“建设社会主义先进文化的能力”、“构建社会主义和谐社会的能力”、“应对国际局势和处理国际事务的能力”。这五种能力显然都是党治国理政必须加强建设的能力，但对于纷繁复杂的党、国家、社会事务来说，这些能力显然有一定的狭窄性。党中央后来还提出过领导发展的能力要求，十八届三中全会又强调提高国家治理现代化能力，具体还有很多，如现代军事和国防建设的能力、化解社会矛盾的能力等等。在这个意义上说，党的治国理政能力是个总概念，它把治理的理念体现在能力的概念之中，适用于党、国家、社会各个方面的能力。从这样的理解出发，我们可以看到，新一届党中央在论述各项工作时，都从治国理政的角度加以强调。比如，强调必须把深化科技体制改革创新“摆在国家发展全局的核心位置”，“加快建立健全国家创新体系”；强调“法治是治国理政的基本方式”；强调统战工作是“我们党治国理政必须花大心思、下大气力解决好的重大战略问题”等等。由此而言，党的治国理政能力作为一个明确概念，可以更清晰地反映党的十八大以来新一届党中央推进中国特色社会主义事业创新发展的实践特征。

三、党中央治国理政能力与新理念新思想新战略

思想认识有一个发展的过程，客观存在的事物尤其是它内含的规律往往不是从开始就能发现的，这是马克思主义认识论揭示的道理。像政党政治实践必然存在执政能力不等于就具备执政能力建设的自觉认识一样，虽然中国共产党执政后始终担负着治国理政的职责，但从战略上谋划治国理政则表明了党的思想觉悟。

党的十八届五中全会指出：“党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，勇于实践、善于创新，深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。”事实表明，无论从思维方法和理论创新看，还是从实践部署、行动步骤看，新理念新思想新战略都显示了党中央治国理政能力的跃升。

治国理政新理念突出显示的是党的引领能力。党治国理政首先要解决以什么样的理念引领国家发展和社会进步的问题。“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西.是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现”。关于新理念的内涵，理论界有很多解读，如有学者认为“为民是核心价值理念，担当是政治责任理念，发展是第一要务理念”。但最具标识性的新理念是创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。党的十八届五中全会提出的这五大发展理念.把历史继承与现实创新相结合。融世界潮流与国内需要于一体，是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现，反映出党对我国发展规律的新认识。它坚持问题导向，聚焦突出问题和明显短板。回应人民群众诉求和期盼，立足破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势，以理念的先进性站在了时代前列，引领中国特色社会主义事业向着实现中华民族伟大复兴和社会主义现代化的“中国梦”前进。

治国理政新思想突出显示的是党的创新能力。创新治国理政是建设马克思主义创新型政党的体现，思想创新是治国理政实现突破性发展的前提。习近平总书记系列重要讲话内容丰富，思想覆盖了经济、政治、文化、社会、生态文明建设以及党的建设、军事和国防建设、外交等各个领域，已经初步形成框架完备的理论体系，内含许多创新的思想和观点。如关于中国特色社会主义的新思想、关于经济发展新常态的新思想、关于走中国特色社会主义政治发展道路的新思想、关于提高国家文化软实力的新思想、关于促进社会公平正义的新思想、关于走向生态文明新时代的新思想、关于加强国防和军队建设的新思想、关于人类命运共同体的新思想。还有以人民为中心的新思想，探索从严治党规律的新思想，构建中国特色哲学社会科学的新思想，不忘初心、继续前进的新思想，等等。这些新思想既与历届党中央领导的思想一脉相承，又是马克思主义中国化的创新发展，从而成为国内外形势深刻变动的现实下党治国理政的最新成果。

治国理政新战略突出显示的是党的发展能力。战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。中国的历史和现实都证明，党的发展与国家共命运、同前途，党的发展能力归根到底表现为领导国家发展的能力。党的十八大以来，新一届党中央以战略性、前瞻性的意识和眼光部署国家发展，形成了一系列新战略，如“一带一路”战略、创新驱动发展战略、改革强军战略、扩大中等收入群体战略、京津冀协同发展和长江经济带发展战略、网络强国战略、国家大数据战略、自由贸易区战略、国家粮食安全战略等等。而最具标识性的是“四个全面”战略布局的谋划。“四个全面”战略布局由一个战略目标和三大战略举措构成，呈现出相辅相成、相互促进、相得益彰的总体部署。全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党三大举措，构成党治国理政分量最重的战略。习近平总书记指出：“全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措，对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺”，强调“四个全面”战略布局是“中国在新的历史条件下治国理政方略”、“在新形势下治国理政的战略目标和战略举措”。从治国理政的角度看，“四个全面”战略布局创新了发展思维、拓展了发展动力、清晰了发展思路、明确了发展方向、坚定了发展定力，它以思考“实现什么样的发展、怎样发展”这个根本问题以及解决发展是党执政兴国第一要务问题的崭新答案.在指引国家发展中显示了党的发展能力。

表现引领能力、创新能力、发展能力的新理念新思想新战略，突出显示了党的实践能力。建设中国特色社会主义，党的领导是根本保证，在实践中坚持党的领导，需要从提高引领能力、创新能力、发展能力上下功夫。引领、创新、发展三种能力构成统一的整体，是党的实践能力的具体化。引领必须创新，创新才能发展；创新旨在引领，引领保障发展；发展依赖引领，创新促进发展。执政不是发号施令，党治国理政不是作宣言、表姿态、喊口号，而是要将理念引领、思想创新、战略谋略转化为实践成果和效能，认认真真地贯彻、扎扎实实地行动、圆圆满满地见效。“实干兴邦。空谈误国”，再好的理念、思想、战略，如果缺乏执行力，也会束之高阁，成为好看不中用的东西。党中央治国理政新理念新思想新战略不仅体现为造福人民的接地气，更体现为实践能力的务实际。接地气、务实际的实践才能焕发国家健康发展和社会不断进步的生机活力，才能使广大人民群众从党中央治国理政新理念新思想新战略中有获得感和真实惠。今后在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争中，中国特色社会主义事业能不能胜利发展，取决于有力贯彻执行党中央治国理政新理念新思想新战略的实践能力。

从总体上说，党中央治国理政新理念新思想新战略显示的是对中国特色社会主义事业前进方向、时代发展潮流、国家建设大局、民族命运走向的把控能力。在党的执政实践中，不断提高治国理政能力本身就具有重大战略意义。对于中国共产党来说，执政并非目的，执掌政权是为了治好国理好政，党的执政能力服务于党的治国理政能力，党的治国理政能力满足于国家发展和人民期待的要求。在新的形势下，治国理政能力作为党的十八大以来中国特色社会主义建设实践创新发展的重要概念.需要明确树立起来，并在全党全社会形成深刻的印象。

（责任编辑 刘龙伏）