咸宁市低碳城市发展路径与治理路线图

朱俊成+钟儒刚+张敏+李玲+何国松

摘 要：低碳与绿色发展是我国“十二五”规划确定的转型与可持续发展的重要战略。基于创新驱动发展转型与新型城镇化战略背景，利用SWOT分析方法，研究咸宁市低碳城市发展的关键问题，构建了咸宁市低碳城市发展路径与治理路线图，提出了咸宁基于空间、政策、经济、参与与技术路径的低碳城市发展与治理路线图。

关键词：低碳城市；治理；路径；咸宁市

Abstract：Low-carbon and green development is key strategy for sustainable development in the Twelfth Five-year Plan of China. Based on innovation drive and new urbanization， applied SWOT to study the key problems of low-carbon city development in Xianning， and constructed the development path and governance road， and put forward low-carbon city development road map on spatial， policy， economy， participation and technical for Xianning City.

Key words：low-carbon city ； governance ； path ； Xianning city

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2016）-12-56（6）

低碳城市发展成为全球化、新型快速城市化背景下，城市建设与发展的必由之路，对探索创新驱动的区域新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化“四化”同步与区域高效、包容与可持续发展、扶贫攻坚与全面建设小康社会具有重要的战略引领意义。在湖北省“黄金十年”与咸宁市“五个咸宁”战略背景下，低碳城市建设与发展成为咸宁市发展转型、快速崛起与持续发展的重要出路，是落实咸宁“十三五”提出的“一江一山”战略的必然选择。因此，分析和解决咸宁市低碳城市发展路径与治理路线对引导咸宁快速健康城镇化具有重要理论与实践意义。

1 咸宁市低碳城市发展的SWOT分析

1.1 优势分析

1.1.1 产业结构逐渐优化，并日趋合理

自“十二五”以来，咸宁市始终坚持以市场为导向，致力于提高效益、科技进步、可持续发展和发挥比较优势，走新型工业化道路，夯实产业基础，拓宽产业领域，形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为主要支撑、农业特色鲜明和服务业快速发展的产业格局。在加快发展工业的同时，着力发展以旅游业为主体的第三产业。一是大力实施旅游带动战略，突破性地发展旅游产业，主要以主题旅游、休闲度假旅游、健身养生旅游等形式推进咸宁市国家旅游标准化城市建设与发展，打造“香城泉都、美丽咸宁”的现代旅游新城。二是积极推进物流与流通现代化，培育现代物流主体，引进国内外大型物流企业，通过构筑公共信息、物流配送、交通运输三大平台，打造咸宁功能完备、辐射力强的区域性物流中心。三是加快发展现代服务业与社区服务业。四是符合咸宁大健康、大旅游、大文化发展总体战略的需求。目前，咸宁市旅游、金融、物流、房产、信息、休闲等现代化产业体系逐渐形成与发展起来，产业结构日趋优化，将给低碳城市发展提供良好的机遇。

1.1.2 森林覆盖率高、碳汇能力强

咸宁市土地总面积981494公顷，其中林地面积561286公顷。在全市林地面积中：森林面积411095公顷，占73.24%；疏林地面积8563公顷，占1.53%；灌木林地91110公顷，占16.23%；无立木林地47452公顷，占8.45%；苗圃地3067公顷，占0.05%。全市活立木蓄积量8768293立方米。其中，森林蓄积量8302520立方米，占94.69%；疏林蓄积量45516立方米，占0.53%；散生木蓄积量135271立方米，占1.54%；四旁树蓄积283795，占3.24%。全市森林覆盖率为52.3%。2009年，咸宁市森林年固碳量达到10668627吨，农田固碳量达到6473832吨，水生生态系统固碳量达到494509吨，其它生态系统的年固碳量可达473315吨，并且呈逐年增长趋势。

1.1.3 能源结构渐趋优化，清洁能源发展潜力巨大

咸宁市清洁能源发展以电源建设为核心，执行电力工业优先发展的方针，提高电力在终端能源消费中的比重。在电力发展中，要坚持优先发展核电，适度发展火电，加快发展水电、风电和生物质能发电等可再生能源的原则。“十二五”期间，咸宁市将调整能源发展战略，风电、太阳能光伏发电、生物质能发电等清洁能源等项目逐步启动，并在国家准许的前提下大力发展核电。目前，咸宁市可用于发电的风电场规模约46万千瓦左右，主要集中在幕阜山脉。幕阜山脉面向东南方为钝角，面向西南方为锐角，有利接受东南风进入，是世界上季风最发达的地区之一。“十一五”期间，咸宁市已完成通山九宫山风电场一期建设（装机1.32万千瓦）。“十二五”期间，咸宁市将重点建设九宫山风电二期、崇阳大湖山风电一期、通城黄龙山风电一、二期，开展通山九宫山风电三期、太平山风电、大幕山风电、崇阳金沙、赤壁雪峰山、咸安斧头湖、嘉鱼长江风力发电场等项目前期工作，“十二五”期间，咸宁市风电总装机规模达10万千瓦以上。

咸宁市小水电资源较为丰富，全市大小河流207条，主要河流是富水和陆水两大水系。水电资源理论蕴藏量25.7万千瓦，可开发量21.6万千瓦 “十二五”末，咸宁市水电总装机容量达到125万千瓦。

咸宁市是农业大市，秸秆资源丰富，生物质能开发利用具有较大潜力。其中，通山、赤壁、咸安等地均有条件开展秸秆发电，全市可用于秸秆发电规模约7万千瓦左右。

咸宁市属亚热带大陆性季风气候，气候温和，日照充足，四季分明，无霜期长，年均日照时间1754.5小时，年均无霜期245～258天，年总辐射量101-106千卡/平方厘米。太阳能开发利用潜力巨大，前景广阔。“十二五”期间，咸宁市光伏发电示范工程总规模达到20兆瓦，发展潜力较大。

咸宁市地热资源丰富，所辖6县市区均有分布，至今已发现7处地热田，均属中小型低温地热田。初步统计总地热资源量为221.32×1012kcal，折合标准煤3162×106t，地热资源可开采量26164m3/d。

1.1.4 基础好、政府部门高度重视

咸宁市各县（市、区）、各部门紧紧围绕节能目标任务，通过强化目标责任，调整产业结构，实施重点工程，推动技术进步，强化政策激励，加强监督管理，开展全民行动等一系列强有力的政策措施，推动节能工作，取得重大进展。全市单位生产总值能耗累计降低率达到17.93%，完成预定目标，并为今后节能、减排、高效发展提供了基础。同时，政府已出台系列支持低碳发展的政策，为低碳项目入驻大开绿灯，给咸宁新一轮低碳发展开启了大门。

1.1.5 示范引领效应明显

华彬金桂湖低碳示范园区项目已彰显其示范、引领功能，给咸宁市低碳城市发展路径带来良好的经验与基础示范效应。

1.2 劣势分析

1.2.1 经济社会的快速发展对能源的需求快速增长

全市2006～2015年经济发展呈现良好态势，位居全省前列，产业结构呈231结构，渐趋合理，第三产业成长速度大幅增加。2006～2015年咸宁市能源消费总量年均增长超过10%，人均能耗约达5吨标准煤，能耗量与能耗强度大。

1.2.2 高耗能工业行业在工业中所占的比重仍然较大

2006年～2015年，咸宁市典型高耗能行业的产值增幅高达91.87%。2015年，典型高耗能行业的生产总值占全市总产值的22.01%，比“十一五”上升了4.3个百分点。典型高耗能行业产值占全市总产值的比重总体仍然呈上升趋势，这与产业转型升级、节能降耗是总体需求是相左的。

咸宁市典型高耗能行业的能源消费量从2006年～2015年呈逐年上升趋势。2006年咸宁市典型高耗能行业的企业能源消费量为233.1万吨标准煤，此后咸宁市典型高耗能行业的能源消费量呈现出缓慢增长的趋势，到2015年增加到约290万吨标准煤，较前一年增加近5%。

1.2.3 能源消费以煤炭为主，短期内难以实现能源结构的调整

咸宁市目前的能源结构是以煤炭和石油为主，天然气、电力和热力为辅。从能源消费总量来看，2006～2015年间，随着咸宁市经济的不断发展，咸宁市能源消耗量在不断增长。其中煤炭消费量总体不断增长。与此同时，石油产品消费增长较快，由2006年的29.32万吨标准煤增长到2015年的95万余吨标准煤，年均增长率达到了7%。电力和天然气增长缓慢，尤其是天然气发展十分缓慢。

从所占的比重来看在所有的能源消费中，2006～2015年间，煤炭一直占据了70%以上的比重，甚至高于全国水平（68.9%）；热力和天然气的比重很小；电力的比重变化不大。总体上，咸宁市能源结构仍然依赖于火电，清洁能源比例偏低。因此，能源结构优化需求强度大。

1.2.4 与发达地区相比，节能技术水平比较落后

主要表现为节能投入不足，创新能力弱，先进适用的节能技术，特别是一些重大带动作用的共性和关键技术开发不够。同时由于缺乏鼓励节能技术推广的政策和机制，多数企业融资困难，节能技术推广应用难。

1.2.5 公众的节能环保意识比较弱

目前，咸宁市市民对节能减排方面的认知较为缺乏，而且认为节能减排是政府和企业的事情，自己没有义务去节约资源，缴费消费理所当然；有人认为个人的力量太薄弱，“不屑”节约。所以，要不断提高全民的资源忧患意识、节约意识和责任意识，增强企业和公众参与节能减排的主动性、积极性。

1.3 机遇与挑战分析

1.3.1 低碳发展与绿色转型是国家创新驱动与新型城镇化战略的重要路径，给咸宁低碳城市建设与发展提供了政策支撑

随着全球变暖与能源资源枯竭，世界各国纷纷提出低碳经济发展战略，借此作为世界新一轮产业竞争、技术竞争、经济增长竞争的关键。中国经过改革开放30年来，高能耗、高污染、高排放的经济发展模式已经严重制约了经济的持续发展。在这种情况下，发展低碳经济，不仅是中国转变发展方式、调整产业结构、提高资源能源使用效率、保护生态环境的需要，也是在国际金融危机的情况下增强国内产品的国际竞争力、扩大出口需要、缓解在全球排放等问题上面临的国际压力的需要。这既符合中国现代化进程的要求，又可以面对来自国际上的挑战。2010年7月19日，国家发改委气候司下发《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，确定将贵阳和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、保定八市，以及广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省，为国家低碳试点省市。这一大背景，为咸宁市低碳经济发展提供了良好的发展机遇。

1.3.2 武汉城市圈“两型”社会试验区建设的需求

武汉城市圈2007年获批“两型社会”试验区后，在资源节约和环境保护、产业结构优化和升级、土地集约利用和财税金融支持等8个重点领域的33项专项任务上取得了积极成效，有力支撑武汉低碳城市发展模式建设。当前咸宁市倡导以能源的可持续供应为支撑的低碳经济，促使地方形成低碳发展理念，培育低碳产业，形成低碳生产、生活方式和绿色消费模式。由此可见，发展“低碳经济”正是建设“两型社会”的重要途径。

1.3.3 经济社会梯度差异

我国东、中、西部地区经济发展差距扩大的趋势仍未改变，各地区的市场化进程差距明显，继续拉大区域间竞争水平的差距；知识经济发展的不同也将进一步拉大地区间产业结构的差距，东部地区在产业结构分工中将占据更加有利的位置，中西部地区资源加工业和农业仍是重点；由于基础设施和人力资源的差异，外资向中西部地区大规模转移还需要一个过程。咸宁市地处中部丘陵山区，社会经济发展水平明显落后于中部发达地区和武汉城市圈发达城市。咸宁市社会经济发展压力巨大，给咸宁市低碳经济发展造成了威胁。

1.3.4 产业结构转移的压力

近年来，东部发达地区资本相对饱和，本地市场难以满足资本增值的需要，加上受资源、劳动力成本、环境、市场等综合因素影响，资本向外扩张的需求强烈，长三角、珠三角、闽南地区大批产业已开始梯度转移。我国东部产业向中西部转移经历了20世纪90年代的政府主导号召到市场自发探索期后，在近期中央宏观政策的引导下，突破了初期的粗放形态，以市场为主导，呈现三大特征：投资规模不断扩大，大项目不断增多；投资来源多元化，来自东部“三大区域” （长三角、珠三角、环渤海）的投资增多；第二产业项目具有投资额大、产值高等特点。然而，我们也应该看到，在产业转移的过程中，有一大批高污染、高排放和高耗能的行业由东部发达地区向中西部地区转移。咸宁市在承接产业转移的过程中也面临着高污染、高排放和高耗能的产业转移，给咸宁市低碳经济发展形成巨大的压力。

1.3.5 国家在世界低碳发展上的承诺，给咸宁市低碳城市发展提供了政策机遇

2009年12月18日，温家宝总理出席哥本哈根气候变化会议时，向全世界承诺：中国到2020年实现单位GDP CO2排放比2005年下降40%～45%。2005年中国单位GDP CO2排放量为6.6万吨/亿元（GDP以1990年不变价计）。根据温家宝总理在哥本哈根对全世界做出的承诺，结合咸宁市社会经济发展的实际情况，设定咸宁市低碳经济发展的总目标是：到2020年，全市单位GDP CO2排放量下降45%，达到3.63万吨CO2/亿元（GDP以1990年不变价计）；“十二五”期末的2015年，咸宁市全市单位GDP CO2排放量比2005年单位GDP CO2排放量下降20%，达到5.28万吨CO2/亿元（GDP以1990年不变价计）。为了实现这一总体目标，需要从产业结构调整、能源结构调整和低碳技术发展等方面努力。我市可结合发展实际，根据国家的统一部署与要求，着力在技术创新、结构调整、模式转换、生活与消费等方面出台政策，支撑低碳城市建设与发展，这是符合国家可持续与科学发展需要的。

2 咸宁市低碳城市发展路径

研究表明，低碳城市发展以技术创新、生产方式转、生活方式转型与低碳理念为核心的清洁发展模式，低碳城市的发展一种低能耗、低排放、高效率的持续、健康发展模式。因此，低碳城市的发展路径可以从空间、政策、经济、参与与技术体系等方面实现。

2.1 空间路径

城市土地利用方式与交通的发展是影响城市碳排放的重要因素，紧凑的土地开发及城市空间结构的优化是当前城市低碳竞争力强弱的空间支撑，合理的交通方式引导城市有序开发，城市土地开发方式与交通系统的耦合将优化城市空间结构系统（潘海啸，2010）。所以，城市结构的调整与优化是一项系统性工程，要依靠轨道交通的发展，重要的是依靠未来产业定位与整体区域空间结构现状，减小郊区中心与城市中心不必要的便捷性联系，加强郊区的紧凑化发展及混合城市功能土地利用。基于此，咸宁市城镇化进程中，应按紧凑型精明发展与紧凑发展模式，实现土地的集约、节约与高效利用，并实现中心、外围哺育与反哺育式互动发展格局；咸宁市城镇功能划分应坚持混合功能为主的城市功能区划方案，促进资源集约利用，减少土地消耗与浪费。

2.2 政策路径

政策是低碳发展的基础与规范依据，既承担引领、规范功能，又起约束、调控作用，因此，各级政府应从创新驱动、城镇化带动双轮驱动，产业化引领角度，着力支撑低碳化产业的发展与开发模式，规范开发行为，确保低碳转型的成功实现与快速推进。搞清资源开发与碳排放的关系，实施开发与保护并举，在进行科学规划及开发的同时，按照深度加工、高效利用的原则，采用先进技术、工艺与设备，提高资源生产率、劳动生产率及碳生产率。对于合理利用资源的企业，健全开发与资源利用的环境补偿调节机制，划分责任主体，实施污染及排放收费制度。在工业性主导的城镇地区，根据碳排放强度，实行生产企业的环评制度，设定企业门槛，将CO2排放量纳入企业的评定指标。对高耗能、排放大，效率低的企业要进行果断关闭。基于长江大保护战略需求，建立资源环境责任清单、建立低碳发展绩效考核与评价机制，明确目标与责任，在社会营造氛围。同时尽快出台咸宁市节能环保产业发展规划、新兴能源产业发展规划、发展低碳经济指导意见和加快推行合同能源管理促进节能服务业发展的意见等相关规范确保产业低碳转型。建立政府、学校、家庭三位一体的教育宣传体系，并鼓励公众参与，形成人人知晓、人人参与的低碳发展联动格局。

2.3 经济路径

产业路径上总体围绕大健康、大旅游、大文化引领下的转型与升级道路，充分发挥旅游产业的引领、带动和辐射功能，促进一二三产业融合发展的格局：一是依托国家标准化旅游城市品牌，利用国际温泉旅游节契机，大力发展旅游业与会展产业，并与中三角地区建立联动关系；二是依托武汉光谷国家自主创新示范园、武汉电子商务城市、武汉国家中心城市建设东风，以基地对接、保姆对接模式，与武汉形成产业互动发展格局，补齐咸宁创新发展的短板，带动咸宁产业技术创新与突破，形成与发展一批有特色的高新技术产业或产业集群；三是第一产业以生态农业、立体观光农业为发展的重点和方向，带动第一产业内部结构优化与转型，增加第一产业附加值；四是借国家大力发展文化产业契机，营造咸宁文化产业品牌，以文化产业与文化创意产业为基础，打造咸宁城市品牌。

能源路径：一是传统能源的技术升级，实现节能与降耗；二是有序推进发展新能源，实现新能源主导的能源生产与消费结构，大力发展风力发电、生物质能发电、光伏产业等新能源产业建设，配套建设输电通道、发电厂（站）接入系统电网建设工程、大用户接入系统工程，将咸宁建成全省能源大市、华中 “大电谷”、全国洁净能源 “示范区”、国家能源 “博物馆”。

2.4 参与路径

政府、企业、公众是低碳城市建设与发展的三元主体，依靠市场性、规制性及参与性手段、制度或社会机制及个人努力实现城市低碳竞争力发展的治理目标，强化经济发展同时大幅提高HDI指数（HDI/GDP）。因此，在参与层面，基于HDI的社会福利追求首先是要建立公平、公正、包容的社会环境与社会核心价值。公众参与体现社会公平，倡导机会平等，并保障公平合理地分享社会资源及人类发展成果，增强城市经济、社会和环境的可持续发展能力。加强低碳城市发展必须使民众在建立低碳型社会基础上摆脱传统价值观念的影响，充分意识经济增长带来的高消费、高排放与福利增长之间不存在必然的因果关系；社会的发展及城市进步的标志在于人们生活质量及福利水平的提高与碳排放之间的脱钩发展。

2.5 技术路径

低碳城市发展的技术路径涉及整个城市的系统入口环节以太阳能、风能等可再生能源使用为标志的替代技术；在建筑、交通及生产过程环节上的循环处理技术以降低城市发展过程中的CO2排放（GDP/ CO2），提高城市生态绩效；在新技术的应用及建筑控制系统上使产品或建筑的节能效率显著提高，通过交通工具及交通设施的技术改进使未来城市发展体系建立在高能效的基础之上。在企业的生产环中加强新型节能产品、工业产品、混合动力汽车、废弃物的再利用、引导智能型垃圾自动收集机器人技术及各种建筑材料的企业研发，以绿色科技的应用与技术创新实现城市低碳发展。因此，咸宁市低碳城市发展中必须坚持创新引领与城市化双重引领功能，应努力营造一个创新驱动转型发展的支撑路径，同时需要建立政企合作、校企合作、企企合作的多维协作模式，促进产、学、研、应一体化的良性互动格局。

3 咸宁市低碳城市发展治理路线图

低碳城市建设与发展是一个多方共同参与的、长期的系统工程，政府、企业/市场、公众是低碳城市治理的主体（图1）。政府在低碳城市建设与发展中起到领导、指导、引导的作用，通过政策、规划等实现对低碳城市发展施加影响；企业/市场是低碳城市建设与发展的运行主体与维系主体，通过技术流程再造、节能减排等措施实现生产活动的低碳化；公众是低碳城市的参与者与受益者，并通过参与、诉求影响政府、企业/市场行为而影响低碳城市的发展；企业/市场、公众之间，建立良好的低碳市场需求与产品导向，实现关联与影响，是低碳城市治理模式依托市场机制发挥作用的重要场所；政府、企业/市场间通过技术、资金、政策、环境的营造影响彼此行为，从而实现相互关联与影响，并建立协同关系链；政府、公众间通过参与、诉求建立关联链，而影响彼此行为。

根据低碳发展的技术要求与治理模式，基于低碳发展的长效机制与滚动效应，在治理路线上应坚持多元主体、多维联动、差别化责权原则，走专业人士制定的“自上而下”的政策和民间社会“自下而上”的参与之间的平衡路线。

3.1 联合行动

世界城市低碳发展表明，联合行动是实现低碳发展的重要路径。各个城市政府认为，要应对气候变化在地方带来的挑战，在全球层面联合开展行动是非常重要的。这使得城市政府能够参与到全球的讨论和分享中，一方面分享自己的经验，从而对其它城市产生影响，另一方面互相交流可以获得技术和资金支持。因此，城市联合、城乡联合是必然要求。

3.2 工作机制调整与创新

为了推动社会各部门参与行动方案的规划和实施，政府需要创新的机制，包括与相关机构签署正式的谅解备忘录、战略合作伙伴协议，也包括建立专家工作组、技术顾问团、气候行动指导和监督委员会等。

3.3 参与式的统一行动

建立低碳发展行动指导委员会与专题工作组，由其提供一种让整个城市的行政部门能够制定整合统一的政策措施的机制。通过论坛、实践展示、会展等形式予以推进。指导委员会和工作组也负责推动和组织居民和企业进行公众参与，具体形式就是定期的意见征询会、研讨会、讲解会和论坛等。

3.4 整合政策

政府必须走向整合减缓、适应气候变化和绿色经济增长政策的道路。为此，政府首先会对现有政策行动及其成效进行了一系列的梳理，以便了解在国际、国家、省和地方层面，已有哪些法律、政策和项目能够采用。在梳理的基础上，确立补充并配套相应的资源和人力，解决跨部门之间的冲突和障碍，形成整合的行动方案。

3.5 伙伴关系

与更广泛的政府部门、非盈利机构、工商企业建立合作伙伴关系也是十分重要的。伙伴机制可以解决发展资金、技术、人才等问题，实现多方合力打造低碳发展的长期愿景。

3.6 示范行动

政府的行政管理也具有消费者的特征，也会排放大量二氧化碳。城市政府带头示范已经成为一项重要模式。一方面减少了自身部门的碳排放，另外可以对某些运作模式进行尝试，既取得了公众和工商业信任，又能找到成功模式、刺激市场、推动企业和公众开展更广泛的行动。因此，地方政府有能力通过示范引领城市迈向低碳未来。

3.7 绿色投资基金与评估的碳金融体系

低碳金融体系是低碳发展的重要环节，主要通过碳交易形式实现。可以建立包括政府债券、多边基金、政府激励资金、公共和私人部门资金多位一体的基金，确保绿色发展的资金需求。通过碳权交易实现碳流通，满足区域发展需求。通过针对发展的绿色评估，根据评估结果对不同行业、部门的发展给予差别化政策待遇。

3.8 绿色就业、创业计划

就业、创业是解决劳动力供需矛盾的重要路径，绿色就业与创业是绿色经济与循环经济的要求，可以通过提供绿色项目、绿色岗位，吸引不同人才的需求，既解决就业问题，又解决城市建设与发展的人才瓶颈问题。如可以在绿色建筑、可再生能源利用、碳交易和碳金融、城市农业或园艺等领域都会提供数量不等的“绿领”工作。

参考文献：

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责任编辑：张吉明