促进海水养殖业发展的财政政策研究

唐诗　张小锋

摘要：当前，全球海水养殖业已经进入工业化发展的新时期，依靠财政政策的投入，推进可持续发展下现代海洋生态渔业的建设，建立健全相适应的投入保障机制是完善海鱼养殖渔业保护体系，提高渔民养殖水平和国际竞争力的必要措施。我国海水养殖业尚在发展的起步阶段，各方面尚不成熟，尤其在政府政策支持这方面，因此海水养殖业的可持续发展极其需要国家财政政策的扶持。

关键词：海水养殖；财政政策；税收政策

中图分类号：F810 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）09-0068-02

2013年国务院下发了《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》（国发[2013]11号）文件，提出了“以加快转变海洋渔业发展方式为主线，坚持生态优先、养捕结合和控制近海、拓展外海、发展远洋的生产方针，着力加强海洋渔业资源和生态环境保护，不断提升海洋渔业可持续发展能力，着力调整海洋渔业生产结构和布局，加快建设现代渔业产业体系”。海水养殖业作为传统海洋产业和渔业的基础产业，经过近几年来的发展，依靠养殖户的养殖能力和在财政政策的大力支持下，养殖品种、产量、产值、养殖规模等各方面都取得显著成绩。海洋渔业得以壮大和发展，离不开财政政策对其的扶持。由此可见，国家十分重视渔业在发展海洋经济发展中的地位。

一、现行促进海水养殖业发展的财政政策

国家“十二五”规划以来，海洋资源的开发利用已经上升为国家战略。其中海水养殖业作为传统渔业的基础以及创新，大力发展海水养殖业将促进国家海洋资源的开发和利用，存在极大的市场前景。中国海洋面积世界第四，存在极其丰富的海洋资源，其中渔业资源更甚，对此我国运用财政政策促进海水养殖业的发展做出了重大努力。

2015年6月25日，财政部下发《关于调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策促进渔业持续健康发展的通知》通过财政补贴的形式提高水产养殖的基础设施条件，保护环境和促使生态影响积极化，保护海洋资源。以2014年清算数为基数，将补贴资金的20%部分以专项转移支付形式统筹用于渔民减船转产和渔船更新改造等重点工作；80%通过一般性转移支付下达，由地方政府统筹专项用于渔业生产成本补贴、转产转业等方面。通过以上财政补贴资金，海水养殖业的基础设施将得到提高，深水网箱推广替代传统的养殖渔网切实改善海水渔业发展基础条件。

国家税务总局《关于受托种植植物、饲养动物征收流转税问题的通知》（国税发[2007]17号）规定：“个人受托种植植物、饲养动物的行为是指，委托方向受托方提供其拥有的植物或动物，受托方提供种植或饲养服务并最终将植物或动物归还给委托方的行为。单位和个人受托种植植物、饲养动物的行为，应按照营业税‘服务业税目征收营业税，不征收增值税。”其中企业从事海水养殖、内陆养殖的所得，减半征收企业所得税。

为贯彻落实党的十八大以来党中央、国务院关于生态文明建设的战略部署，加强水污染防治和水生态环境保护，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》和《水污染防治行动计划》（国发[2015]17号），2015年7月9日财政部和环境保护部制定了《水污染防治专项资金管理办法》。专项资金实行专项管理，重点支持范围包括重点流域水污染防治，跨界、跨省河流水环境保护和治理，国土江河综合整治试点等八项。改善和解决海水养殖业内陆江河源头的污染问题，将提高海水养殖业的养殖质量和改善海水养殖业的养殖环境。

二、现行促进海水养殖业发展财政政策存在的问题

（一）海水养殖业的补贴资金不到位

我国财政政策和传统海洋产业之间的关系相对较近，而对于新兴海洋产业则相对疏远。近年来，相对于国外，我国财政给予的补贴的强度不足，虽然在年度投资计划方面我国设立专项资金在有重大影响的结构调整和产业升级，技术进步的重大技术装备项目，给与了关键的支持。但是由于专项资金补助的不到位，不对口，导致资金与管理步调不一致，弊端显露。我国财政投入的资金主要注重于大型设备和科学技术研究等方面，对于渔民的养殖能力培训相对不足，缺乏养殖技术，没有自主学习的意识，不能好好利用国家财政政策，并且宣传力度和普及力度不够，补贴资金目的不明确，更是易造成资金断流，或者资金结余等现象，致使海水养殖业的可持续发展与养殖积极性降低。

（二）海水养殖业的财政预算管理体系不完善

我国的海洋经济财税政策，总体较为分散不成系统，以国家层面的财税政策相对较少，部门从财政部、农业部到海洋局都有出台。但是，涉足的海水养殖业项目稍显不足，没有形成有效的预算管理体系，从中央到地方没有直接管理和监督的机制，法律体系和财政预算管理的不够统一和体系的不健全，致使海水养殖业发展遇到瓶颈。同时，税收意识的缺乏和税法的普及力度不够，导致渔民不知如何运用税收优惠政策发展海水养殖业。就各地而言，各地依托不同的海洋资源情况分别出台了相关的细部政策，同样呈现出分散的局面。致使财政预算资金散而无效，管理漏洞百出。

（三）海水养殖业环境污染的财政政策缺失

虽然海水养殖业产生了巨大的经济效益和社会效益对渔民收入增加起了重要的作用。但海水养殖中面临的严峻环境问题一赤潮则成了制约渔民增收的瓶颈。注入海洋的江河湖水的严重污染使人海口水质下降，海鱼品种质量下降严重威胁和制约了海水养殖业的发展，沿海渔民损失巨大。中国现有的水污染治理法律法规体系还不够完善，力度不强。治理效果微弱，海水养殖业乃以生存发展的海洋和沿海涂滩不足以支持海水养殖业壮大发展。对于有污染危险的不可降解的塑料薄膜和危害土地和鱼类的农药我国也并没有取消其税收优惠政策，致使此类物品的大量使用，危害海水养殖业的生长环境。20世纪80年代以来，工业废水、城市污水污染、农业生产污染、水产养殖污染的大量排放使沿岸海水富营养化，导致赤潮发生的频率和面积逐年增加，经济损失严重。2010年中国海域共发现赤潮96次，累计发生面积约26 630 km2，比上年增加约83%。

三、国外促进海水养殖业发展财政政策的经验借鉴

（一）加大对海水养殖业的财政预算

21世纪之初，各国都充分认识到海洋经济在未来经济发展中的作用，都极大程度地提高财政预算，提高海鱼养殖业的产量和质量，促进本国海洋经济的发展。从而，在发展循环海洋经济和发展水产海鱼养殖业方面外国政府首先为其发展提供了丰厚的资金支持。其次，通过财政预算拨款引导预算外资金流量、流向，巩固发展海鱼养殖业促进海洋经济的发展。如：2002年，法国国家公共总预算为2840亿欧元，其中用于农业渔业50亿欧元，社会保险和互助资金用于农业近120亿欧元，地方预算用于农业9亿欧元，三项合计，本国用于支持农渔业发展的资金近180亿欧元。德国从60年代开始每年以7%的预算收入用于农业，水利等方面，大力推进发展渔业科技的进步。

（二）加强对海水养殖业的预算管理

在预算管理方面，国外政府分工明确，相互协调，相互监督，预算资金管理妥当，安排贴切，形成快速而有效的预算管理体系。韩国有全国统一的海洋水产部，统一管理全国的海洋事业，2008年虽然改为国土资源部，但并没有改变这种政策上的统一倾向。再比如加拿大的联邦预算职能，它由财政部、财政委员会和国库部三个政府部门共同完成。分工协作，相互监督，极大程度上保证预算资金在海洋养殖和海洋经济发展中落到实处。丹麦的财政预算资金进行完善的法律管理，建立了完整的法律法规预算体系，资金到位，不浪费不结余，分工明确，监督到位。美国实行综合海洋预算。国会将总统呈报的综合海洋预算或作为独立立法，或作为“拨款法案”的组成部分制度化，以便政府和国会能对联邦政府各涉海机构彼此密切相关的大洋和近海计划现状和进展进行及时地评估和分析。

（三）增加对海水养殖业的财政补贴

国外海水养殖业发展已稍显成熟，运用财政补贴手段，补充资金，发展前景广阔。国外财政补贴补贴形式多样，兼具直接补贴与间接补贴形式。渔业补贴具有周期性的特点，补贴对象和形式具体而有效。财政补贴的功能从补贴资金到产出资金。法国以确保补贴政策的有效性，避免使其成为农民和渔民的收入保护，采用了国家措施与农民签订一系列可持续发展合同，农民和渔民和政府的责任来实现合同。签订合同后，增加了农民和渔民在开发高质量的农业渔业产品和环境的责任。在美国，美国政府对于海水养殖业的财政补贴是直接补贴到农民手中，激发农民的积极性，对保护渔业环境持有热情。

四、促进海水养殖业发展的财政政策建议

（一）增加海水养殖业财政补贴

当前渔业相关的机制补贴在我国相对不完善，改善现有的补贴覆盖率，有必要扩大补贴范围。浙江省为例，现在主要有两种类型的财政渔业补贴共同保险，然而这是不够的，需要覆盖的数量远远超过这两个。海水养殖收入是浙江岛渔民收入的主要来源，而海水养殖生产面临着高风险，一旦灾难，往往伴随着大面积的损失。收入大幅下降渔民难以维持日常生活，扩大渔业保险补贴有利于提高海鱼的生产产量，同时极大程度地保护了渔民的利益，提高了渔民的收入。同时也需要优化补贴的结构，按照优化的结构补贴合理而有效的保证补贴资金的到位。财政补贴对渔业互助保险主要依靠省级公共财政，中央财政占财政补贴资金总额的比例较低。中央政府应该增加对海洋渔业互助保险的补贴政策。同时，将间接补贴，层层拨款变为直接补贴，交付渔民，激发渔民参与积极性。对于鱼种的疫苗也进行补贴，促进海水养殖业健康发展，同时提高海鱼养殖质量。

（二）加大海水养殖业的财政投资力度

近几年，近海渔业资源衰退的趋势还未得到根本上的扭转。从海洋渔业经济可持续发展的要求来看，压减捕捞能力、推行渔民转产转业，推动发展海水养殖业集约化经营及相应的财政政策还要继续下去。但随着国内外市场对水产品质量安全水平要求不断提升，加强养殖标准化建设，开展标准化生产是根本途径。浙江财政加大支农资金整合，近年来，积极筹集资金，安排专项资金支持发展海水养殖密集的大型海水养殖规模，集约发展道路。据统计，2012年该省135万英亩海水养殖产860000吨，产值114亿元，渔民人均收入16000元，增长9.1%以上，累计发展海水养殖专业合作社473家，市级以上龙头企业约30家。同时在海洋水产养殖研究科技进行财政投入支持，促使海水养殖的快速发展。近10年中大连市为海水养殖投入资金12.1亿元。在财政支持下，引导群众筹资和提高银行贷款，这两个占总数的9.42%。增加投资，有效地促进了水产养殖的发展很大程度上促进了海洋经济的发展。

（三）完善海水养殖业的财政管理体系

建立健全财政政策对海水养殖业的管理体系，从加强水产品质量监管，建立责任渔技员制度，高度重视同步提高养殖产品质量与数量，到大力实施标准化养殖和健康养殖，推行无公害产地认定，认真组织开展包括海水养殖产品在内的水产品药物残留监控、养殖投入口监管、风险排查和监测等工作。完善税收法律制度，推行更优惠更便利更有利于渔民的税收政策，加强渔民税收法律意识，保护环境从自己做起。从根本上解决海水养殖带来的环境污染问题，并且提高海鱼的养殖质量。同时，财政资金的下拨力求拨付到每一个渔民的手上，真正做到资金的合理化，监管的到位性，使用的具体化。我国海水养殖的发展也应针对资源环境可持续利用等科学问题和产业发展需求，以生态系统水平养殖为基础，在财政完善规范体制的引领下开发不同养殖水域、不同种类的多营养层次综合养殖新模式和新技术，促进营养物质循环利用，减少养殖对环境的影响，提高单位水体养殖产量，逐步实现生态系统水平的渔业管理目标。

[责任编辑：胡冰]