化解基层社会矛盾的“大调解”机制创新

赵继颖 郭桐林

[摘 要]当今社会不断发展，基层社会矛盾日益尖锐复杂。如果对基层社会矛盾不加以重视和及时的协调处理，很容易使其演变为激烈的对抗性矛盾，从而引发更严重的社会不良后果。调解作为化解基层社会矛盾纠纷的一种方式，在中华民族“以和为贵”的传统思想基础上发挥了相当重要的作用。本文通过阐述基层社会矛盾的新特点，分析了大调解机制在化解基层社会矛盾中的作用和长处，同时指出了现行大调解模式存在的问题，根据这些问题针对性、创新性地提出了完善大调解机制的对策，以期探讨完善多元化的矛盾调解机制，提高化解基层社会矛盾冲突的能力，构建社会主义和谐社会。

[关键词]基层社会矛盾；大调解机制；社会矛盾；多元化；多元纠纷解决机制

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）10 — 0055 — 03

改革开放几十年来，人们的经济水平不断提高，思想观念和生活方式有了很大的转变，这些变化不仅带来了社会环境的改变，同时也激发了一些基层社会矛盾。这些基层社会矛盾主要来源于民生领域，例如征地拆迁问题、企业改制问题、食品和药品安全问题、社会治安问题等。当下的基层社会矛盾逐渐呈现出不同于传统矛盾纠纷的特性，变得更为复杂化、利益化、多发化。如何及时有效地化解基层社会矛盾，是社会利益多元化的新形势下所面临的问题。

一、基层社会矛盾的新特点

（一）利益性

现阶段的基层社会矛盾虽然表现形式多样，涉及到社会不同范畴，但究其本源来看都离不开利益的主导。绝大部分的基层社会矛盾主要来源于民生领域，而民生领域的矛盾都源于公民的合法利益遭到不同程度、不同形式的侵犯，自身的合理利益诉求不能完整表达和恰当满足，从而导致的冲突和纠纷。

（二）复杂性

当今大部分的基层社会矛盾并不是单纯地由某个因素导致，一个基层社会矛盾纠纷的产生酝酿发酵可能是由于多种因素造成的，例如政治因素、历史遗留因素、人为处理因素等，这使得现形势下的基层社会矛盾更为复杂棘手、难以处理，对矛盾化解的方式提出了更高的要求。另外，近年来发生的基层社会矛盾不仅有个体矛盾纠纷，群体矛盾纠纷也占了很大的基数，例如征地拆迁矛盾纠纷、企业改制矛盾纠纷等，群体矛盾纠纷更容易造成矛盾尖锐化、激进化，进而演变成暴力对抗事件。

（三）多发性

我国在经济迅速腾飞的同时发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然显著，政府职能转变不到位、产业结构不合理、城乡收入差距明显、经济发展与资源冲突等各方面因素都影响着群众的切身利益，使得各个领域的基层社会矛盾层出不穷。中国社会科学院社会学所所长陈光金在“2016《社会蓝皮书》发布会暨中国形势报告会上”明确指出，中国社会仍处于矛盾多发、频发阶段，根据社科院的调查结果显示主要存在于贫富以及干群之间，以及劳动关系也有所加剧〔1〕。

二、我国“大调解”机制在化解基层社会矛盾中的作用及存在问题

目前我国的“大调解”模式主要包括人民调解机制、行政调解机制和司法调解机制，这三个调解机制互相协调配合，构成了一个综合的、多元的调解平台。这种大调解机制实质上是将不同部门的调解资源进行整合，并强化放大各部门调解资源的整体效应。通过整合联动人民调解、行政调解和司法调解这三种主要的群众诉求表达渠道，当事人能够更简捷、便宜地寻求适合自身的解决纠纷的方式，防止矛盾纠纷积聚，使矛盾纠纷得到良好的化解效果。大调解机制作为一种联合的调解机制，具有调解主体多元性、调解范围广泛性、调解手段综合性的特点，在定纷止争和社会综合治理方面取得了显著的效果。但是我们不能否认这种模式存在一定的局限性，还有待完善和成熟，需要我们不断思考和探究。

（一）人民调解机制

近年来，人民调解在化解基层社会矛盾纠纷方面发挥了十分重要的作用。所谓的人民调解，在2011年1月1日颁布实施的《中华人民共和国人民调解法》中有了法律层次的定义，即“人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”人民调解制度带着充分的中国特色，其调解主体是人民调解委员会，而人民调解委员会是依法设立的定纷止争的群众性组织，因此人民调解的性质很显然带有群众性。同时人民调解委员会也是一种建立在群众进行自我管理、自我教育、自我服务基础之上的群众性自治组织，其性质也带有自治性和民主性〔2〕。

从实效作用来看，人民调解制度作为非诉讼纠纷解决机制，在处理矛盾、化解纠纷方面具有及时高效的特点，可以用相对较短的时间来完成纠纷化解过程，降低纠纷解决成本，并且人民调解相对于行政调解和司法调解来说具有温和性，在调解委员会的主持劝说下，双方当事人更容易消除隔阂，防止矛盾激化。

随着我国基层社会矛盾纠纷发生了深刻的变化，人民调解在实践操作中体现出了一些局限性。首先，人民调解法规定的调处纠纷范围是“民间纠纷”，随着经济社会的不断发展，民间纠纷不再仅仅是婚姻、家庭、个人的人身、财产利益等传统矛盾，而是延伸到公民与企业、经济组织、政府管理部门之间的社会热点问题层面的矛盾纠纷，这给人民调解工作增加了难度；其次，人民调解更倾向人性化调解，调解过程中不可避免地涉及到人情关系，可能会造成调解结果的偏倚失正。并且由于我国并不承认判例法，一些相同性质的调解案件根据实际情况不同可能会有不同的调解结果，这就使部分群众难以接受落差，造成调解僵局甚至矛盾激化；最后，基层调解员队伍数量和素质不能适应快速发展的新形势，法律专业知识和调解业务经验存在很大不足，调解员队伍不稳定，这些都会导致人民调解工作流于形式，无法发挥最大的实效。

（二）行政调解机制

行政调解是我国政府部门管理社会公共事务和经济活动的一种手段，主要指国家行政机关根据法律行政法规的相关规定，对一定领域内的矛盾纠纷进行化解，通过对双方当事人耐心地说服教育及释法，使双方当事人在平等协商的基础上互让互谅、达成一致的协议。这种特殊调解方式的对象既包括自然人与自然人之间的矛盾纠纷，也包括自然人与法人及其他社会组织之间的矛盾纠纷，涉及的领域主要是民事纠纷和行政纠纷。

行政调解相对于其他调解方式来说，有其自身相对的优势和特点。首先，行政调解具有公信性。长期以来就有“有困难找政府”的俗语，可见人民群众对于政府机关有着强烈的依赖性，在发生矛盾纠纷的时候更倾向于寻求政府部门的帮助。有学者通过调查研究发现，“在自律地解决问题的能力较低的阶层中，这种依赖政府机关的倾向更明显。”〔3〕其次，行政调解具有简捷性。与法院诉讼相比，行政调解不需要当事人花费过多的诉讼费用和律师费用，也不需要走一系列的法院程序，大大节省了时间成本和金钱成本，这也是当事人选择行政调解的缘由之一。再次，行政调解具有专业性。行政调解的主体一般是行政机构的职能部门，工作人员都具备相关领域的专业知识和业务经验，并且对相关的法律法规、政策熟悉了解，因此能够更高效高质地实现纠纷化解，这一点是人民调解和司法调解所无法与之相衡的。另外例如征地补偿纠纷、劳资纠纷、企业改制纠纷等潜伏着激烈群体矛盾可能的，行政调解显然是最适合的调解方式。最后，行政调解具有和谐性。利用行政调解这种手段，及时解决发生在人民群众之间的基层矛盾纠纷，可以大大提高人民群众对政府的信任感，增强政府综合治理能力，着力打造服务型政府，促进社会和谐稳定。

当然，行政调解也存在着不容忽视的问题，首当其冲的就是其缺乏统一的行政调解法律制度。人民调解、司法调解、行政复议、仲裁信访等方式都有与之配套的法律体系，而行政调解却迟迟没有出台相应的基本法来统领，这就容易导致行政调解主体上模糊、程序上有漏洞、调解协议无强制约束力等弊端的出现，制约行政调解机制的完善发展。

在实践方面，最为突出的一个问题就是行政调解协议的法律效力低，执行效果差。行政调解是在双方当事人自愿的基础上达成的平等协议，主要靠当事人自觉履行承诺来维持。当事人如果反悔不履行，从法律责任上来讲并没有措施来强制履行，因此行政调解协议从本质上看类似于民事关系里的合同，而不具备强制约束力的作用。

（三）司法调解机制

司法调解是指双方当事人在人民法院审判组织的主持下，就权益争议平等协商、达成协议来解决纠纷的司法活动。司法调解包含着调解的灵活性和司法的权威性，能够有效地化解社会的公共利益与公民的私权利之间的矛盾〔4〕。从调解结果的效力来看，司法调解的主体由于本身具有行使审判权的权利，其促成的调解结果和判决具有同等的效力，这种确定力和执行力是其他调解方式所不能完成的。从调解人员的专业素质来看，一般主持调解的人员为审理案件的法官，既熟悉矛盾纠纷内容又具备专业法律知识和审判经验。从调解的公信力来看，法院的本职工作就是处理各种纠纷，司法也被称为“社会正义的最后一道防线”，广大人民群众对司法调解的结果接受和认可度较高。

从目前的司法实践来看，司法调解机制在“大调解”机制中面临的挑战主要有两个方面，一个是司法调解本身存在的不足，由于实际审判中遵循“调解优先、调判结合”的原则，法官为了完成调解率和结案率的工作要求，会加大促成调解的力度，有时会过于强调调解而忽视当事人的整体利益诉求，背离司法调解的初衷主旨。另一个是人民法院与人民调解组织、行政调解组织工作配合不够紧密，缺乏高效联动的衔接机制。作为“大调解”机制中的“规范标杆”，司法调解如果不能发挥中坚作用和联动主导作用，必然会影响整个“大调解”模式的实际效果。

三、创新“大调解”机制，构建多元化基层社会矛盾调解机制

创新大调解机制，有利于维护社会和谐稳定，为推动我国经济发展打造良好平衡的社会环境，对解决我国社会矛盾纠纷的治理模式创新具有重大意义。

（一）完善人民调解机制

1.规范调解程序，明确调解范围和内容

在摸清事实的基础上，人民调解员要以法律法规、规章政策和社会公序良俗为依据，参考矛盾纠纷的具体实际情况认定双方责任，对涉及赔偿的金额标准进行严格审核测算，必要时建立统一的调解赔偿评估标准，做到中立、合法、合情、合理。调解过程中要以法律为底线，消除“大闹大解决，小闹小解决”的错误观念，对于不适合人民调解的，要向双方当事人释明并建议司法诉讼途径解决。

2.抓好队伍建设，提高调解员素质

对人民调解员进行定期培训，增强法律专业知识和调解矛盾水平。可以聘请一些律师、法官或其他法律相关从业人员作为咨询顾问，听取他们的法律专业意见，也可以聘请离退休教师、干部等知识分子加入到调解员队伍中来，充实人员力量。

3.加强群众法制宣传教育

人民调解工作要充分利用贴近群众生活的优势，发挥普法宣传的积极作用。人民调解组织可以定期开展普法宣传教育，并在调解过程中讲解说明法律的基本规定，通过教育人们学法用法，增强群众的法治观念和法律意识，这也可以很好地将基层矛盾纠纷在无形中化解，减少矛盾发生的几率，促进社会和谐稳定。

（二）创新行政调解机制

1.加快行政调解立法进程

尽快建立统一的行政调解法律制度，完善行政调解法律体系的系统性。虽然我国部分地区已经出台了一些有关行政调解的地方性法规，例如无锡市曾出台《无锡市行政调解实施办法》，对行政调解程序作出一定的解释和规定，但仍缺乏细致全面的具体操作程序，比如有关行政复议方面的调解，法规中并没有明确关注，又比如行政调解中可能涉及到的问责制度，条文中缺少相应的操作规定，因此需要国家层面制定统一的行之有效的上位法来加以规范。关于立法的主体，有学者认为应当以单独的立法形式呈现，可以参照《行政复议法》由全国人大常委会来制定《行政调解法》〔5〕，但笔者认为这种立法形式有待商榷，针对行政调解内容的专业性、复杂性，由全国人大授权国务院来立法或者由国务院来制定相关条例或办法更为合理科学。

2.加强行政调解组织机构建设

目前我国大多数行政调解组织都是临时设立的机构，极少有专门的工作机构。要想使行政调解工作全面细致的展开，行政调解机制更加完善，就需要尽快在行政机关的名义下组设固定的、专业的行政调解机构。一方面政府要将行政调解工作经费纳入财政预算，以保障行政调解工作中的资金需要；另一方面各级别的行政机关要落实建立行政调解组织机构，配置相关负责人和工作人员，定期加以教育、管理和培训。同时行政机关可以面向社会招聘一批具有相关法律知识、专业能力和调解经验的调解员，配合行政部门内部的工作人员共同处理行政矛盾纠纷。

3.明确行政调解协议的效力

关于行政调解协议的效力，笔者认为可以比照《人民调解法》中的有关规定来确认，即经行政调解机构调解达成的调解协议具有法律约束力，双方当事人认为有必要的，可以向人民法院申请司法确认来确定调解协议的效力。经法院确认有效的行政调解协议，若一方当事人没有依约履行，另一方当事人可以向法院申请强制执行。

（三）改进司法调解机制

1.调审适当分离

根据我国司法工作实际情况以及群众的利益需求来看，改变“调审合一”的模式更有利于促进司法调解机制的良好运行，更有利于实现公平正义。有的学者对此提出了“法院调解自身功能性障碍导致目的落空，淡化了权利意识，应摒弃司法调解或者将其剥离出去”的看法〔6〕，笔者认为这种观点过于偏激，对于司法调解和审判应当适当分离，考虑将司法调解在不脱离法院系统的基础上改为非诉讼解决纠纷方式，赋予其在诉讼程序中独立地位，具体实施的方式可借鉴美国的法院附设调解制度。

2.着重发挥司法调解的对接联动作用

司法调解机制在整个“大调解”机制中一个及其重要的作用是使诉调对接机制更加完善有效。诉调对接，顾名思义，就是诉讼与调解互相衔接，具体内容可以包括立案引导、业务技能培训、开展委托调解与诉讼调解、开展巡回审判、强化对接网络模式、执行对接、诉后回访等。可以考虑把人民调解或行政调解作为诉讼的隐性前提程序，建议当事人先通过这两种调解方式处理纠纷，宣传其特点长处，以求将基层矛盾纠纷通过多种渠道解决。另外加强完善人民调解协议及行政调解协议的司法确认机制，增强二者的法律效力，使这两种调解方式最大限度地发挥各自优势，优化资源配置，实现“大调解”模式所追求的调解功能互补、调解机制联动、维稳资源整合的最终目标。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中国专家：中国社会处于矛盾多发频发阶段〔EB/OL〕.http：//sptnkne.ws/atF5.

〔2〕夏杰.人民调解制度研究〔D〕.河北大学，2010.

〔3〕〔日〕棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度〔M〕.王亚新，译.北京：中国政法大学出版社，1994：223.

〔4〕刘永红.论构建以司法调解为主导的多元化纠纷解决机制——以化解维权与维稳之矛盾为视角〔J〕.西华师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（02）：80.

〔5〕刘永红，李仁汉.社会矛盾化解视野下我国行政调解制度探究〔J〕.四川文理学院学报，2015，（01）：97.

〔6〕程凯，吴大华.论调解的运用与改造——以司法调解为例〔J〕.学术论坛，2013，（08）：105.

〔责任编辑：张 港〕