创新生态系统建设中政府科技工作的切入点

文/周怀峰

创新生态系统建设中政府科技工作的切入点

文/周怀峰

【编者按】近年来，国务院对国内多个国家级高新区创建自主创新示范区的批复进度不断加快，显示国家对通过自创区释放更多创新动能的期许。自创区是高新技术的发源地，是新兴产业的摇篮，更是各种创新机制的溢出地。建好自创区，一个重要的前提是将自创区作为一个完整的区域创新体系，充分调动并形成区内的市场化运作机制。市场力量是创新生态系统演化的基本动力，应充分发挥市场在创新生态系统中配置科技创新资源的基础性作用，政府则应在创新生态系统“失灵”时制定相应的政策，启动相应的科技工作介入这一生态系统。本刊特邀华南师范大学周怀峰教授从创新生态系统建设的理论角度，重点介绍政府的科技工作应从哪些方面切入，以弥补市场的“系统失灵”，希望能对我省自创区建设工作有若干启示。

创新生态系统是自主创新示范区建设的关键环节，关系到自主创新示范区建设的成败。在创新生态系统建设过程中，政府科技工作可能存在两种不当的情况：一是科技工作越位，政府做了应该是市场做的事情；二是科技工作缺位，政府没做应做的事情。两种不当的科技工作都对创新生态系统的运行和演化造成很消极的影响，降低了创新的效率。根据创新生态系统理论，市场力量是创新生态系统演化的基本动力，应该充分发挥市场在创新生态系统中配置科技创新资源的基础性作用，政府只是在创新生态系统自身无力演化，出现“系统失灵”时，才制定相应的科技政策，启动相应的科技工作介入创新生态系统进行及时补位和适度干预。

本文从创新生态系统中的“系统失灵”出发，为各级政府在建设自主创新生态系统中的科技工作寻找切入点，寻找促进创新生态系统演化升级的正确抓手。

创新生态系统视角下政府科技工作范式

新古典经济学认为，政府干预创新生态系统的理论依据是“市场失灵”。新近兴起的创新生态系统理论则认为，政府干预创新生态系统的合理性则是“系统失灵”，即因创新生态系统某个环节存在功能的缺陷而无法对创新知识和技术的开发、扩散和应用形成有效的支持。“系统失灵”不仅包括“市场失灵”，还包括创新生态系统制度和结构等缺陷导致各创新子系统间在协同、整合等方面出现失灵。

新古典经济学视角下政府干预创新生态系统是假定在给定制度、信息和能力等条件下，作为经济人的创新主体如何进行创新资源配置，如何做出理性的创新决策，其干预的机理是提高创新主体的边际收益或创新外部效应内在化，其政策工具主要是创新资助和知识产权保护等等措施；在创新生态系统视角下，政府干预则在于假定创新制度如何影响创新资源（知识、技术等）的生产，创新资源（知识、信息和技术等）如何在协同合作中发生改变，其干预的机理则是从生态系统的视角增加创新主体获取创新知识和创新机会，其主要政策工具则是增加创新主体间的合作互动和创新支撑环境建设等。

新古典经济学的干预理念对政府科技工作产生深远的影响，但事实表明，仅仅依靠政府的资助和知识产权保护等新古典经济学的手段，并不能够自然提高自主创新能力。政府的科技工作重点不仅要针对“市场失灵”，更应针对创新生态的“系统失灵”；不能仅仅激励创新主体，更应该从全方位角度建设创新生态环境并推动创新生态系统中“系统失灵”环节顺利演化。

创新生态系统及其分解

一个完整的创新生态系统应该包括创新技术上下游的合作伙伴与竞争对象、技术研发机构、科技服务中介、科技金融机构、政府等各类参与创新的成员及它们之间的联系。尽管系统内各主体的角色、定位不同，但创新生态系统的核心都是强调以创新为纽带的相关创新主体之间的超越市场的合作，通过系统的协同和整合，搭建促进科技与经济有效结合的通道和平台，从而实现创新。

从深层次看，创新生态系统则可分解为科技创新生态链（子系统）、产业创新生态链（子系统）以及为科技创新和产业创新提供服务的技术创新服务平台生态链（子系统）。科技创新生态链是一个从无到有的技术创新链条，包括基础研究、应用研究到产品开发和市场推广，再到形成优势技术自我锁定等几个阶段；产业创新生态链则是传统企业既有技术升级改造的链条，主要是通过技术提升和商业模式创新及议价能力提升两个阶段，实现技术由落后到先进，由弱到强，向更高价值链攀升，获取更高利润的过程；技术创新服务平台生态链则是技术创新资源系统化集成和共享的支撑体系，大致可以分为平台硬件软件基础设施建设、平台资源整合和平台提供服务三个阶段，从而达到产、学、研、用的结合。平台整合人才、设备、技术、资本、中介等创新资源，为科技创新和产业创新提供多层次、多品种的创新服务。

通过分析创新生态系统中的科技创新生态链、产业创新生态链和技术创新服务平台生态链的各个环节，我们可以发展创新“系统失灵”的节点，而这个节点就是政府在创新生态系统建设中科技工作的切入点。

观点

从深层次看，创新生态系统则可分解为科技创新生态链（子系统）、产业创新生态链（子系统）以及为科技创新和产业创新提供服务的技术创新服务平台生态链（子系统）。

科技创新生态链中的“系统失灵”及政府科技工作切入点

科技创新生态链大致可分为基础研究、应用研究、技术开发、市场进入，以及形成优势技术自我锁定阶段。

基础研究属于科学研究范畴。这个阶段的“系统失灵”表现为，研究产品是纯公共品，回报不确定且周期长，投入大，风险高，私人和企业一般不愿意参与；科技文献、科学数据、仪器设备等严重缺乏；创新资源共享意愿不高，创新精神缺乏；闭门造车式的研究现象严重。可见，基础研究阶段属于创新生态系统中最薄弱的环节，也是无法通过市场力量自我演化的子系统。

应用研究是将理论发展为实际运用的阶段，即为达到预定或特定的目标，探索新方法（原理性）或新途径。这个阶段的“系统失灵”主要表现为应用研究的产品大部分仍具有纯公共品、准公共品或半公共品特征，产品适用性有限，回报周期长，投入大，风险高，私人和企业一般也不愿意参与；各创新主体合作意愿不强；设计、研发、检测、技术诊断等技术创新关键环节不具备自主实现的能力，这个阶段也是创新生态系统中的次薄弱环节，同样很难通过市场力量完成自身演化。

技术开发是把研究和实际经验中获得的知识或从外部引进的技术应用于产品和工艺上的技术活动，开发过程主要包括共用技术开发、产品开发和生产过程设定、试产和测试等阶段。这个阶段的“系统失灵”除了创新产品检测、技术诊断等不具备自主实现能力外，主要表现为技术开发的高风险。技术开发阶段的产品虽然具备了私人产品的特征，但由于风险大、收益的不确定性，因而私人和企业投资动力不足，这也是创新生态系统中比较薄弱的环节。这个环节，在西方发达国家主要是通过完善一系列的风险投资机制，降低或化解私人和企业科技开发的风险，促使创新链条顺利演化。

市场进入阶段是指创新性产品或服务经过试产和测试，已经具备特定的用途，能够进入市场销售的阶段。虽然这一阶段的产品都是私人产品，具备私人产品的一般特征，但这一阶段仍然是创新生态系统的一个薄弱环节，“系统失灵”主要表现为新产品尚处在初创期，还没形成潜在的固定市场，新产品进入市场壁垒很高或面临仿冒产品抢占市场等不正当竞争现象。

很少有企业能够达到形成优势技术自我锁定阶段。但在这个阶段，一些技术创新成功的企业，特别是大型技术垄断企业，为了攫取某种技术垄断带来的垄断利润，往往利用自身的技术优势自我锁定技术，阻碍创新。这个阶段的“系统失灵”主要表现为技术锁定。技术锁定集中在高技术领域，主要表现为硬件锁定、软件锁定、信息格式锁定以及供应链锁定四种形式。如果相关的技术创新行业和市场持续结盟锁定技术，那么创新生态系统在这个环节受阻，无法演化到更高层次的技术。此时，政府科技工作必须促进技术创新多元化。一是对有竞争潜力的高科技企业支持，二是制定反垄断法，实现技术多元化，避免国内技术被锁定。同时，在国际市场加强本国企业对全球市场的技术锁定能力，支持具有国际竞争力的本国大企业的技术创新项目。

针对科技创新生态链中的“系统失灵”，我们把政府科技工作的切入点归纳成下表。

表1　科技创新生态链中政府科技工作的切入点

产业创新生态链中的“系统失灵”及政府科技工作切入点

产业创新生态链是创新生态系统的另一个重要子系统，这是一个传统企业或传统产业对既有技术的升级改造系统。传统企业特别是一些传统的加工制造业或代工企业，往往会选择自身具有成本价格比较优势的生产环节，因而易受到先行创新企业或联盟通过市场和技术控制，把它们的技术锁定在加工或制造环节，企业没有议价能力，造成了不公平的产品价值分配。在这个阶段，政府需要作介入，以弥补因“系统失灵”导致的创新生态链条断裂，用创新生态系统的思维来配置科技资源，考虑上下游产业技术生态链的状况，鼓励产业技术上下游企业结成联盟，形成技术创新生态链。

产业创新生态链大致可以分为技术提升、商业模式创新及议价能力提升两个阶段。

一是技术提升阶段。这个阶段的技术可以是企业自身研发，也可以是企业和高校、科研院所合作研发，也可以是通过引进——消化——吸收——创新而获得。但这三种途径或多或少存在“系统失灵”的现象。首先，传统企业一般缺乏研发竞争意识，研发投入比例较低，研发人员少，创新能力低；其次，企业与高校和科研院所的合作意愿和能力不强，合作研发关系松散，合作效率低下；再次，企业重引进技术，轻消化或者单靠企业自身吸收创新能力不强。由于这三个方面存在不同程度的“系统失灵”，导致传统企业技术改造和升级能力不足，创新生态链条在此无法向前演化，需要政府科技工作适度介入，通过政府的外部力量助推产业技术创新链条的运转。

二是商业模式创新和议价能力提升阶段。商业模式创新的产品创新多数难以成功。因为没有商业模式的创新，创新产品就缺乏议价能力，缺乏议价能力，企业就无法实现创新的利润，就不是真正的创新。议价能力包括作为供应商的企业的讨价还价能力和作为购买者的企业的讨价还价能力。在产业创新生态链条中，最主要的议价能力体现在作为供应商的议价能力或定价能力。作为供应商的议价能力是通过提高出售产品价格或降低单位价值质量来提高企业的盈利水平与产品竞争力的能力。一般来说，满足如下条件的创新企业会具有比较强大的讨价还价能力：具有比较稳固市场地位而不受市场剧烈竞争困挠的企业，其产品的买主很多，每一单个买主都能成为其重要客户；企业的产品具有一定特色，以致于买主难以转换或转换成本太高，或者很难找到可与供方企业产品相竞争的替代品；创新企业能够方便地实行前向联合或一体化，而买主难以进行后向联合或一体化。要满足这三个条件就需要商业模式的创新。然而，这三个条件也同样存在不同程度的“系统失灵”。针对第一条，如知识产权保护不力导致创新产品被肆意模仿，或者创新产品市场进入门槛很高，导致企业难以在新市场立足；针对第二条，如果各企业研发的创新产品相同或者差别不大，势必导致企业产品同质化和区域产业结构同构化，导致恶性竞争；针对第三条，虽然创新企业纵向一体化或横向一体化乃至创新产业联盟主要依靠市场力量完成，但如果没有一系列的产权制度保证，创新企业一体化或组建产业联盟是不现实的。上述“系统失灵”也会导致产业技术创新链条无法单纯依靠市场力量自然向高一级演化。

针对产业创新生态链中的“系统失灵”，我们把政府科技工作的切入点归纳成下表：

表2　产业创新生态链中政府科技工作的切入点

观点

政府科技主管部门应根据三个生态链（子系统）中各阶段的的产出和“系统失灵程度”等，把握好科技工作介入的力度，选择好介入的方法与工具，从而弥补创新生态系统中无法通过市场力量演化的部分。

技术创新服务平台生态链中的“系统失灵”及政府科技工作切入点

技术创新服务平台生态链大致可以分为平台硬件软件基础设施建设、平台资源整合和平台提供服务三个阶段。总体而言，技术创新服务平台生态链的“系统失灵”可概括为四种类型：基础设施失灵、制度失灵、交互（合作）失灵和能力失灵。

在平台硬件软件基础设施建设阶段，主要是基础设施失灵，即系统中公共基础设施（如信息通信、能源、交通）和科技基础设施（科技文献、科学数据、产品标准、行业信息、仪器设备等）缺乏，创新主体投资动力不足，市场投资意愿不强。

在平台资源整合阶段，主要是制度失灵和交互（合作）失灵。制度失灵就是指系统中阻碍创新的各种正式或非正式的制度因素。正式的制度有知识产权法、不正当竞争法、共性技术供给和扩散制度缺失等；非正式的制度有创新资源共享意愿、信任、创新精神缺乏等。交互（合作）失灵包括强交互失灵和弱交互失灵，前者是指系统中的局部成员内部交互（合作）过紧密但缺乏外部信息和技术输入，闭门造车现象严重，缺乏技术创新的压力与动力，后者是指系统内互动合作不足，阻碍了创新主体间通过交互式学习获得新技术和互补性创新知识。

在平台提供服务阶段，主要是能力失灵，指平台在设计、研发、检测、技术诊断等技术创新关键环节不具备自主实现的能力，导致“锁定”在原有的技术水平上而无法跃迁至新的技术轨道，或者无法为创新主体提供高水平的服务。

针对技术创新服务平台生态链中的“系统失灵”，我们把政府科技工作的切入点归纳成下表：

表3　技术创新服务平台生态链中政府科技工作的切入点

创新生态系统建设中的政府科技工作分类

根据创新生态系统建设中市场和政府的分工，可以把政府切入创新生态系统建设的科技工作大致分为资助型、引导型和服务型三类，具体如下表所示：

表4　政府科技工作切入的类型

结论

由于历史和体制的原因，地方政府仍然是本地自主创新的主导者和推动者，更是本区域创新生态系统建设的重要参与者。目前为止多数重大科技创新都是政府主导完成的，但很多创新项目产业化并不成功，一个重要原因是政府科技工作越位，忽视了市场的导向作用；另一个原因则是政府科技工作在创新生态的薄弱环节缺位，创新生态系统各主体的创新资源难以协同合作，创新生态系统无力自我演化。因此，厘清政府和市场在创新生态系统建设中充当的不同角色，找准政府在自主创新生态系统建设中的工作切入点，对提高政府科技工作的效率，弥补创新生态系统中无法通过市场力量演化的部分，提高自主创新能力具有重要的参考价值。

周怀峰（1973-），男，管理学博士，华南师范大学经济与管理学院教授。