关于村土地利用规划试点工作的几点思考

□浙江省土地勘测规划院　陈　铭

关于村土地利用规划试点工作的几点思考

□浙江省土地勘测规划院陈铭

为贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，落实十八届三中全会对深化农村土地制度改革的全面部署，统筹安排村庄生产、生活、生态用地，近年来国土资源部持续推进村土地利用规划编制各方面的工作。在2009年国土资源部和浙江省签订的《关于深化改革推进农村土地整治工作的合作协议》和最近开展的农村土地制度改革试点中都明确要求开展村土地利用规划编制工作，特别是2016年中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1号）明确提出“加快编制村级土地利用规划”的要求，为深化改革提供基础支撑。改革开放以来浙江省经济发展迅速，农民纯收入居全国前列。但是长期以来农村公共服务发展滞后、城乡差距大、村庄建设杂乱无章、生产生活环境恶化。而现有的国家、省、市、县、乡五级土地利用规划体系不能完全满足村土地利用管理的需求，乡（镇）级土地利用总体规划比例尺为1∶10000，农村土地利用内容相对粗疏，影响到土地用途管制的落实和农村土地整治工作的开展，因此迫切需要通过编制村土地利用规划规范相关土地管理工作。

一、浙江省村土地利用规划试点的进展情况

▲全省村规划试点工作座谈会

浙江省村土地利用规划起步较早，工作基础扎实。2011年浙江省国土资源厅部署开展了第一批5个村土地利用规划试点。在第一批试点成果的基础上，2015年2月部署开展了第二批19个村土地利用规划试点，并于2016年7月进行了成果初步评审。试点开展以来，国土资源部高度关注，部规划司于2015年对浙江省开展的试点工作情况进行了专题调研，并撰写《浙江省推进村土地利用规划工作情况的调研报告》呈报部领导审阅。

经过多年的试点摸索，浙江省各村级土地利用规划试点单位从大比例尺村土地现状调查、土地适应性评价、全村域土地利用布局、村规民约、村土地整治、农用地使用、与相关规划的衔接、集体经营性建设用地入市等方面对村土地利用规划编制的方法、内容、技术和成果形式进行了有益的探索。从探索结果来看，对现状调查等部分技术问题初步达成了共识，对村土地利用布局做了不同方式的探索，对农用地使用、与其他规划衔接进行了有益的尝试，基本形成了村规划编制的方法和技术路线。试点成果达到了探索村土地利用规划编制的目的。

二、对村级土地利用规划试点目的和原则的思考

从国家、省和地方的要求来看，编制村土地利用规划的目的：一是统筹村土地利用，协调村庄生产、生活和生态的用地需求；二是规范农村土地管理，保证农村土地制度改革的顺利实施；三是与乡镇土地利用总体规划、村庄建设规划、生态保护规划等相关规划充分衔接，符合国土、城建、生态保护等相关法律、政策、标准，实现“一本规划、一张蓝图”的要求；四是坚持政府组织、部门协作、公众参与、科学决策，充分尊重农民意愿，切实维护农民合法权益。

从试点探索成果来看，村土地利用规划编制应当遵循以下三个原则。

1.必须是实用性规划

村土地利用规划的重点是能否实施，实施的基础是顺应村集体和村民的意愿，并符合乡镇事权主体对该村土地利用的安排，而不仅仅是通过上级审批强制实行。多年的规划经验可以看出，一个实用的规划应当是一个协调多方面诉求的规划，而不是简单进行审批实施的规划。

2.必须是综合性规划

村土地利用规划应当是一个全面的综合性规划，包含所有村土地利用的范畴，包括农地、建设用地、交通组织、生态用地、公共服务和基础设施、防洪排涝和防灾避险等等，只有真正做到“一本规划、一张蓝图”的“多规合一”，才能够满足村庄土地管理的需求。

3.必须是通俗性规划

村土地利用规划应当是一个面向村民的规划，可以编制一套系统的规划文本和图件，同时必须要有面向村民的通俗易懂的表现形式。较好的方法是参考城市规划部门的法定图则编制“村规民约”，形成一张村规民约图，一张村规民约表，几段村规民约文字。

三、对村级土地利用规划内容的思考

根据国家和地方要求，结合村土地利用管理的实际需要，村级土地利用规划应当包含以下几点内容。

1.村土地利用现状评价

分析试点村的区位、人口数量和结构、经济结构、生态保护情况、现状地类、人均建设用地、人均农用地、人均宅基地等现状情况；总结试点村特色资源，民风民俗、历史沿革；评价试点村的主要优势和存在问题。

2.村土地利用规划基础

包括明确规划编制范围、期限和基础数据；明确社会、经济、耕地和基本农田保护、村庄建设、生态环境保护与村庄环境整治、土地制度改革等方面规划主要目标；乡镇规划中对全镇（乡、街道）村庄整体安排（中心村、保留村、撤并村）时，对该试点村的规划情况；各土地现状分类、规划分类的含义。

3.村土地利用规划核心内容

首先，要对生产用地进行规划，包括农业生产（承包地流转）、耕地和永久基本农田、集体经营性建设用地、产业用地的规划内容，有需要的试点村，可以反映特色小镇用地、旅游业用地等规划内容。其次，要对生活用地进行规划，包括宅基地、科教文卫用地等公共服务设施、生活区绿化和主要节点景观设计、传统建筑和文物保护、基础设施（水电气）、生活垃圾和污水处理、消防、防洪排涝、地质灾害防治、应急疏散用地等规划内容。第三，要对生态用地进行规划，包括生态林地、水源地、湿地、主要河流湖泊、森林和地质公园等规划内容。第四，要对农村土地制度改革进行安排，特别是农村土地制度改革试点，必须反映有关的规划内容。第五，要对土地整治进行规划，主要反映垦造耕地项目规划、耕地质量提升项目、农村土地综合整治项目的规划安排。第六，要编制村规民约，对村民关心的永久基本农田、宅基地、公共服务和基础设施、文物保护等各类土地利用做出管理约定。最后，要对各类用地提出管制规则，管制规则要符合国土、建设、生态、交通等各类法律的要求。

4.其他规划内容

村土地利用规划应当说明与乡镇土地利用规划衔接情况，与相关规划衔接协调、规划论证和公众参与情况，以及实施主体和规划实施资金预算与保障。简要说明对规划编制的工作背景、工作过程、主要时间节点和重要会议情况。基础资料的收集情况、相关规划的收集情况、走访和问卷调查情况、现场踏勘情况等。

5.必备图件和附表

▲建德市大洋镇高垣村土地利用村规民约图

村土地利用规划图件可以根据实际需要进行编制，不同内容的图件应当结合各部门对相关规划的制图要求制作，但是整体风格要统一协调，不可生搬硬套。必备图件应当包括村土地利用现状图、村土地利用规划图、土地用途管制图、耕地和永久基本农田保护图、土地整治规划图、村庄建设规划图、公共服务设施规划图、基础设施规划图和土地利用村规民约图共9张图。

村土地利用规划附表应当简单明了，必须具备村土地利用规划指标表、规划地类结构调整表、土地用途管制表、基本农田地块汇总表、宅基地变化地块汇总表、土地利用村规民约表即可，其他表格可以按需要制作。

四、对村土地利用规划试点存在问题的思考

目前村土地利用规划试点成果还难以完全满足村土地管理要求，主要存在以下几个问题。

1.对村土地利用规划编制目的认识不够

各试点单位虽然对村土地利用规划进行了有益的探索，但是普遍存在思维惯性，认为编制主要目的是村建设用地拓展。对于农村土地制度改革少有考虑，对统筹全村生产、生活和生态用地缺乏全局谋划，对“多规合一”浮于表面。应当认识到，如果不对农村土地制度改革在村土地利用规划中进行前期安排，则无法给国家交出满意答卷。如果不对全村所有土地利用进行统筹安排，则不能满足村土地管理的实际需要。如果不在村级层面实现“多规合一”，则不具有规划实施基础。

2.对成果内容的总体研究不够

从编制完成的村土地利用规划初稿来看，成果内容偏重各不相同，体现了各试点探索的不同方向，具有很好的借鉴和探索意义。但是各试点对成果整体框架的完整性、逻辑性和实施性研究不足，过于注重具体工作和表现形式。

3.成果表达形式的通俗性不够

村土地利用总体规划的对象是村集体和村民个体，在探索村土地利用规划编制成果的同时也应当对最后成果表达形式进行探索，但是试点成果普遍比较复杂，图纸专业性较强，文字更加难懂。在当前试点探索阶段确实需要一套较为详细、专业和全面的成果，但是也应当探索编制简约的成果形式，便于对村集体和村民进行公示公告，并敦促村集体实施。

五、对村土地利用规划难点的思考

1.法律基础不充分

目前国家和省都没有出台关于村规划法律地位的文件，村规划也不属于法定五级土地利用规划。为了破解此难题，上海市依托土地整治规划编制的郊野单元规划，赋予村层级土地利用规划一定的法律地位。目前国土资源部正在开展规划立法工作，其中考虑将村规划的法律地位进行明确，但目前立法工作尚未完成。

2.规划基数与现行法定的二调数据存在差异

村规划编制基数是1∶2000，需要将1∶10000二调现状图中大量的线物和零物上图，在上图过程中会存在二调线物零物与实地有差异的情况，导致村规划基数需要根据实际情况调整。基数的差异会影响到村土地利用规划与乡镇土地利用规划指标无法衔接的问题。可行的解决办法是保持村规划主要指标的变化量与乡镇规划中该村的主要指标变化量基本一致。

3.“多规”理念的不同导致编制“合一”规划的困难

由于各部门管理的侧重点不同，在统筹村土地利用的过程中会出现很大的分歧，需要深入协调，甚至可能出现协调无果难以继续编制的情况。这需要规划编制单位联合国土部门，与县、乡政府和各部门加强沟通协调，本着实事求是的原则，共同编制村土地利用规划。

六、对村土地利用规划的建议

根据现有村规划编制的情况，对开展下一步工作提出以下几点建议。

一是国家和省应加强对村土地利用规划编制工作的指导。在总结地方试点经验的基础上，国家和省级国土资源管理部门需要根据实际工作中面临的困惑和问题，有针对性地研究起草推进村土地利用规划编制工作的指导意见，指导各地做好村土地利用规划工作。重点要明确村土地利用规划的定位和作用，以及规划编制的原则、目标、内容、程序、成果要求、实施管理等内容。

二是多方面保障村土地利用规划编制经费。需要引导各地有序推进对村土地利用编制工作，集中资金在需求迫切的村先行开展规划编制工作。省级财政应当安排专项资金，同时各级财政给予一定的支持，保障村土地利用规划编制工作顺利开展。

三是各级国土资源管理部门和规划编制单位应加强对各部门相关规划的学习，增加村土地利用规划的科学性和实施性。特别需要加强村庄建设规划、风景旅游规划、基础设施规划等方面的学习，可以在符合相关部门规划要求的前提下尝试自己编制。

四是尽快确立村土地利用规划基数和规划成果的合法地位。要对1∶2000和1∶500村调查数据与二调数据之间差异进行分析和认定，确保村土地利用规划基数真实可靠。同时要尽快确立村土地利用规划的法律地位，使村土地利用规划能够从法律上补齐土地规划管理的最后一块拼图。