健全比例原则是规范警察执法的必由之路

文/赵旭辉

健全比例原则是规范警察执法的必由之路

文/赵旭辉

自古以来，如何处理公权力与私权利的关系，就是政治与法律领域的热点问题。为了维护公共安全、解决市场失灵，国家需要行使公权力。为了维护人性尊严、尊重个体自由，国家需要保障私权利。但是，如果国家滥用公权，势必借解放权利之名，行放纵权欲之实，结侵犯私权之果。如果个人滥用私利，也势必妨碍公权，诱发无政府主义或暴民政治，最终反噬自己。因此，如何依法规范权力、保障权利，使公权力和私权利都在法律的约束下，既得充分保障、不受妨碍，又得必要限制、不被滥用，就是科学立法、民主立法的必解之题。

纵览各国法治史，规范权力、保障权利大致有两种模式：一是追求程序公正，强调手段与过程正当；二是追求实体公正，强调目的与结果正当。前者以英美法系为代表，后者以大陆法系为代表。二者虽有不同，但殊途同归，都是对强大的公权力加以必要的约束，以保障私权利。在此过程中，发端于德国的比例原则，以其逻辑严密、适用广泛、包容性强的特点，不仅在德国、法国、日本、意大利、西班牙等大陆法系国家及我国台湾地区得以广泛应用，被誉为公法领域的“帝王条款”，而且在英美法系国家也得到了一定程度的认可和融通。实践表明，在欧洲人权法院的影响和带动下，在两大法系不同国家适用比例原则的案例已越来越多。

从比例原则的内涵发展看，可以分为一阶论、三阶论、四阶论。

所谓一阶论，即必要性原则，始见于1794年6月1日颁布的普鲁士邦法通则。该通则规定：“警察任务限于危害防御，所谓福利促进不属于警察任务范围。警察机关为了维护公共安宁、安全与秩序，必须为必要之处置。”这种必要处置所包含的必要性原则，正是构成对警察权的限制。1882年6月4日，普鲁士高等行政法院在“十字架山”案中，就援引该条规定，判决当地警察机关为促进福祉而限制某地段内建筑物许可高度的命令无效。

所谓三阶论，即比例原则应当包括适当性原则、必要性原则、狭义比例原则三个子原则。这三个子原则分别从目的适当、手段必要、结果适度等三个方面，对公权力加以规范，丰富了比例原则的内涵。如，1976年德国通过《联邦与各邦统一警察法（标准草案）》，其中第二条明确规定：“在实现目的有多个可操作的手段时，警察应就多个可行手段中选择对个人或公众伤害最小者为之；要达到的目的与采取的手段间应成一定比例；目的达成后，或发觉目的无法达成时，处分应即停止。”1958年，在涉及职业自由的“药房案”中，德国联邦宪法法院确认了限制基本权的法律必须符合必要性与狭义比例性。1971年，在“石油储存”案中，德国联邦宪法法院再次指明“立法者为达成企业所企求的目的而采取的方法，必须具有适当性与必要性”。

在哪里跌倒，就要在哪里爬起来，公安工作需要的就是这种越战越勇的精神。

——新疆维吾尔自治区哈巴河县公安局纪检书记 赵军昌

面对失败和挫折，我们不仅要有攻坚克难的勇气，更要有愈挫愈勇的精神。

所谓四阶论，即在前述三个子原则的基础上，加上目的正当性原则。如，德国著名学者德特贝克（Detterbeck）在其2012年的教科书中认为，比例原则的第一阶段应为目的审查。英国学者乌尔维纳（Urbina）认为，比例原则本质上包括四个部分：正当目的、适当性、必要性与狭义比例性。以色列最高法院前院长阿哈龙·巴拉克（Aharon Barak） 在其2012年的新著中也认为，目的正当应当是比例原则的组成部分。

由于比例原则从目的、手段、结果等方面规范公权力，逻辑严密、包容性强，相较英美法系的合理性原则更易于理解和接受，因此，许多国家和地区在刑法、行政法、诉讼法等领域，尤其是在警察法的制度设计中都应用了比例原则。

如，日本《警察官职务执行法》第一条第二项规定：“本法规定手段之行使，以执行前项目的之必要最小限度为限，不得滥用。”第七条规定：“警察为逮捕犯罪嫌疑人，防止其逃逸，保护自己或他人，或压制妨害公务之抵抗，有相当理由，可在认为必要时，经合理判断，于必要限度内，因应情况使用武器。”

又如，我国台湾地区《警械使用条例》第五条规定：“警察人员使用警械应基于急迫需要为之，不得逾越必要程度，并应事先警告，但因情况紧急，不及事先警告者，不在此限。”《集会游行示威法》第26条规定：“集会游行之不予许可，限制或命令解散，应公平合理考量人民集会游行权利与其他法益间之均衡维护，以适当之方法为之，不得逾越其所欲达成目的之必要限度。”

随着依法治国、建设法治公安和全面深化公安改革的不断推进，我国现行《人民警察法》《人民警察使用警械与武器条例》等法律法规与公安执法实践不适应的问题日显突出，如何规范民警执法，解决实践中不当使用武器警械、采取强制措施、侦查措施、作出行政处罚决定、滥用行政裁量权、超期羁押等突出问题，亟须在顶层设计上确立便于理解、操作性强的原则，以推动健全完善我国人民警察法律法规体系。鉴于比例原则是在符合宪法法律精神的前提下，先考虑执法目的是否正当，再在能够实现执法目的的手段中，选择对公民权益侵害最小的手段，并且在行使手段的过程中，还要权衡执法结果，强调适可而止，防止权力滥用，避免对公民合法权益造成明显不必要的损害。这种法治思维和方式，对我国当前规范公安执法具有极强的现实性和针对性。因此，在对《人民警察法》《人民警察使用警械和武器条例》等公安现行法律法规进行修改、废止、解释的过程中，立足我国国情警情，借鉴国（境）外警察管理的经验做法，健全完善比例原则，并根据比例原则的精神实质，规范人民警察的执法实践，可谓当然之举、必由之路。

具体而言，笔者有以下三点建议：

一是修改《人民警察法》《人民警察使用警械和武器条例》等法律法规，明确建立比例原则。如，规定人民警察行使职权应当与已经或者可能造成的危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，尽可能选择对公民、法人或者其他组织合法权益造成最小侵害的措施。公安机关的人民警察应当根据违法犯罪行为和违法犯罪人的危险性质、程度和紧迫性，合理判断使用警械、武器的必要限度，尽量避免或者减少人员伤亡、财产损失。

二是根据比例原则，对规范性文件进行备案审查。根据公安部2014年印发的《公安机关规范性文件备案审查办法》，上一级公安机关对下一级公安机关报送的规范性文件，应当进行事前法律审核和事后备案审查。在此过程中，笔者认为上一级公安机关应当适用比例原则，发现有关条文违反比例原则的，应当及时通知文件制定机关自行纠正，或者作出责令限期纠正的决定。必要时，直接作出撤销或者变更的决定，以堵塞制度性漏洞。

三是建立健全执法案例指导制度。2012年，《公安部关于进一步加强公安法制队伍履职能力建设的意见》明确提出各级公安机关法制部门要通过案例指导等多种形式，为基层执法提供及时、高效的指导服务。为了更好地发挥指导性案例的指导作用，提高各级公安机关运用比例原则规范执法的能力，建议公安部借鉴最高人民法院、最高人民检察院以司法解释性质的文件发布指导性案例的经验做法，制定关于公安机关执法案例指导工作的具体规定，印发编写报送指导性案例的体例样式，以公安部规范性文件的名义发布社会广泛关注、法律规定比较原则、具有典型意义、疑难复杂或者新类型的执法案例，以促进各地统一法律适用标准，把握比例原则的精神实质，提高执法公信力和群众满意度。

每一场战斗都不是准备好了才开始的，但是要赢。

——内蒙古自治区通辽市公安局长王军

作为警察，最基本的素质是随时准备接受任务，去迎接挑战，平时注重积累知识和能力，才能从容地打赢突发战役，完成好每一次任务。（王兰慧 推荐）