农村宅基地及土地流转模式的分析

文/贾广葆

农村宅基地及土地流转模式的分析

文/贾广葆

一、农村宅基地

1.宅基地是指农村村民所建房屋以及与房屋和居住生活有关的建设物和设施用地。宅基地包括构筑物、建筑物用地以及附属物的用地，附属物用地一般指自然辅助用房、庭院、生活用地以及生活用房中的生产场地。宅基地主要有三种类型：农村已建房屋、建过房屋但无上盖物的构筑物、准备建房的规划用地。

2.宅基地在现有政策法规条件下具有以下一般性特征。

一是集体性。宅基地的使用权人必须是农村集体经济组织的成员，不是集体经济组织成员，不享有该组织成员包括宅基地使用权在内的一切权利和利益。不仅宅基地的所有权归农民集体所有，其宅基地使用权也只能在农村集体经济组织成员之间进行转让。

二是福利性。宅基地制度完全是一种福利性的分配制度，农村村民都可以无偿享有宅基地使用权，可以无偿、合法获得基本的生活、居住条件下的宅基地使用权。

三是保障性。农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地，宅基地具有可靠的保障性功能。

四是财产性。宅基地是农村村民用以安身立命的、基本的家庭重要财产，宅基地作为用益物权，首先表现在宅基地使用权人可以对宅基地长期占有、使用的权利，有权利用宅基地建造房屋及其附属设施。随着农村集体建设用地的不断改革创新和政策法规的不断完善，宅基地占有、使用、收益等完整的财产性特点正日益显示出来。

3.宅基地的法律特征。

第一，集体所有。1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国有所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。”

第二，一户一宅。《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

第三，符合规划。《土地管理法》规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空白闲地。”

第四，有限流转。宅基地使用权可以在同一集体土地所有权范围内流转，即宅基地使用权流转的主体可以是同一农民集体内部成员。本农民集体之外的城镇和农村居民不得取得该农民集体所有的土地的宅基地使用权。

第五，用益物权。《物权法》宅基地使用权的规定是“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，少了重要的“收益权”这项权利。

第六，无偿享有。农村集体组织成员无偿享有宅基地的使用权。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，农村集体经济组织成员需要宅基地建房的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。

第七，不得抵押。《物权法》规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。《担保法》规定：宅基地使用权不得抵押。

第八，房屋不得单独设定抵押权。《物权法》规定：以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。《担保法》规定：乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。

第九，两种法律事实并存。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“土地使用权转让时，其地上的建筑物、其他附着物所有权随之转让。”这反映了两种法律事实并存的状态，而流转的对象没有限制，即购买了土地使用权的同时也购买了地上的房屋，购买了宅基地房屋的同时也购买了房屋所有范围的土地使用权。

第十，房屋可以继承。我国法律没有规定宅基地使用权的继承问题，但若宅基地上有房屋存在，则房屋应当可以继承。《继承法》规定：“公民的房屋属公民的个人合法财产，私有财产的继承权依法应得到保护”。1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”

第十一，宅基地终止。法律没有规定农村宅基地的使用期限，实践中宅基地使用权的有偿期限一般随同于地上房屋的自然年限，只要房屋存在并有合法的房屋所有人，宅基地使用权就不会丢失。宅基地终止的原因大体有以下两种：国家征收宅基地和国家为了公共利益需要征收集体所有的土地而导致宅基地使用权终止。无偿收回有三种情况：宅基地使用权人长期闲置宅基地，宅基地使用权人擅自改变土地用途，继承的宅基地上房屋消失。

4.宅基地使用权是指农村村民依法取得的在宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利，《物权法》第152-155条对“宅基地使用权”作了规定。宅基地属于集体所有，使用宅基地的农民不得将其转让、买卖、出售和抵押。如果农民要将宅基地上的住宅转卖，只能将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的村民。党的十八大以后，农村土地承包经营权改革取得了突破：把集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置，实现落实所有权、稳定承包权、放活经营权，即充分发挥土地承包经营权的流转作用。

5.农村村民能否单独出卖宅基地？我国现有法律规定，农民村民对土地只有使用权而没有所有权，因此不能行使对宅基地的处分权。农民非法出卖宅基地，县级以上人民政府土地管理部门有权没收其违法所得，限期拆除或没收在买卖的土地上新建的建筑物和其他设施，还可处以非法所得50%的罚款。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

6.农村宅基地转让必须控制在一定范围内，并具备五个必备条件：（1）转让人拥有两处以上的农村住房（含宅基地）；（2）转让人与受让人为同一集体经济组织内部成员；（3）受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件；（4）转让行为须征得本集体经济组织同意；（5）宅基地使用权不得单独转让，必须与合法建造的住房一并转让。

7.农村宅基地能否流转？《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

8.农民土地经营权和住房财产权抵押试点的内容是什么？2015年8月国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，赋予“两权”抵押融资功能，开展“两权”抵押贷款试点。试点地区加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。

二、土地托管流转模式

1.土地托管流转模式是指在家庭承包、分散经营基础上，针对目前农业劳动力非就业比例大、雇工成本高、农户不愿放弃土地的现实，由出外打工的农民、农民合作社、联合社、农业经营大户、家庭农场将所承包的土地以全托或半托方式委托给“农业经营服务主体”，由后者提供全程经营和服务，实现经营服务提供者（经营服务主体）的服务规模扩增和效益增加，以及使被服务者（农户、合作社和其他经营服务者）生产更加便利和成本降低，走出一条从“低端”到“高端”、从“单一”到“规模”、从“种子”到“餐桌”，以服务规模化和农业适度规模经营为核心的实现农业现代化的路子。

2.土地托管流转模式具有五方面的优势。

一是它不触动家庭联产承包责任制的基础，土地承包权、经营权、收益权还在农民手里，土地托管“经营服务主体”仅仅是农民的“土地管家”。

二是土地托管后，土地产出的增益部分和国家的惠民政策，除土地托管相关方应分成的部分外，均归农民所有，有效解决了农民流转土地只获得约定租金而无法获取租出土地增值效益的弊端。

三是托管后的土地，经市场化运作、规模化经营，议价能力比较强。

四是由于土地托管不涉及产权变更，不产生租金，不需要改变土地用途，克服了“非农化”、“非粮化”，有利于保障粮食安全。

五是土地托管通过“经营服务主体”平台的组织运营、产权细分、种植外包、产品直销，一方面促进形成团体的能力，培育更多能干的种植、管理、营销企业家队伍，另一方面吸引了一批外出青壮年返乡参与土地托管经营管理，促进农业适度规模化、农业分工和农业专业化，有效解决了“谁来种田”、“如何种田”、“谁来经营”、“谁来服务”的难题。

3.“土地托管流转模式”的作用。一是“土地托管流转模式”，将带来土地要素的优化配置和经营效率的大幅提高，农民、土地经营者、土地托管方以及地方政府都会得到由土地集中带来的适度规模化、集约化生产效益和土地增值的利益。

二是“土地托管流转模式”，适应农业领域和农业经营格局转型变化。为适应现代化农业发展趋势，应对农业领域和农业经营格局转型，以土地托管为切入点，创新为农服务组织体系，培育土地托管经营服务主体，开辟一条农业适度规模经营的新路径，走出一条以服务规模化推动农业现代化的新路子。

三是“土地托管流转模式”，对农村、农业、农民将产生多元的多重效应。通过土地托管使土地资源得到盘活，进而实现规模化、集约化、资本化运营，不仅保护了土地，提高了经营效力和内涵价值，而且可以释放固化在农村土地上的巨量资本，产生多重的效应。

四是“土地托管流转模式”，有效破解了土地细碎、经营分散、耕地闲置、经营粗放等难题，带来土地要素的优化配置。土地托管能够把单一、分散、细碎的土地，通过“农业经营服务主体”这一平台联结成片，针对农村一些闲置、搁荒、经营粗放的土地和对一些无力耕种、劳力不足的农户，以土地托管的方式，实现土地的集中连片和适度规模化，实施“半保姆式”、“全保姆式”、“菜单式”、“全程定制式”服务，有效解决土地细碎、分散、闲置、粗放等问题。土地托管模式下的土地流转将带来土地要素的优化配置和经营效率的大幅提高，促进现代农业经营的集约化、专业化、组织化和社会化，增强了农业可持续发展能力。

五是“土地托管流转模式”，催生了“农民土地股份合作社”和“土地托管经营服务主体”的制度创新。农村土地股份合作社、联合社所形成一定规模的土地集中和生产经营规模，能够有效吸引“经营服务主体”，促成土地经营同“经营主体”的合作交易，有效解决“谁来经营”、“谁来服务”的问题。适度的土地规模带动、激励“经营主体”竞争农村土地托管经营，能够有效降低农户及合作社、联合社对“经营主体”管理人员的监督与考核成本，同时，也能有效降低农户、合作社、联合社等相关企业之间关于合作剩余享益分配的谈判协调成本以及有效降低服务交易成本。

三、农地信托流转模式

1.农地信托流转，是指在农村土地流转中规范有序引入信托制度，充分利用成熟的信托制度、财产隔离、财产保护、财产管理和资本汇集等功能，将农民手中的土地资源、投资者手中的民间资本、专业公司手中的管理技术合为一体，组成农地承包经营权信托，在一定程度上实现资源、资本、技术三者的深度融合。农地信托流转，实质上是一种用益物权的信托化，其过程是将农村土地使用权，暂时流转到信托公司的平台，委托信托公司进行经营管理，而专业农业公司则通过信托公司得到一定时间内的土地使用权，主要包括农用地的土地承包经营权、集体建设用地使用权以及宅基地使用权等。

2.农地信托流转作用意义主要体现在以下几个方面。

一是信托公司拥有信托法特有的一些制度优势：比如严格的法律认可的“破产隔离”、信托财产的“独特性”、信托公司的“跨界融合”，信托公司可以将货币、资本和实业有机融合在一起，以实现产融结合、消费和投资的结合。把众多的信托业所具备的法律制度优势，规范有序引入农地流转中，将会使农地流转信托模式的运用具有不可比拟的特殊优势。

二是信托财产所有权的分离性，为农地流转信托提供了实现的可能，使得农地所有者与受益者可在法律上实现分离，把农用地的权利进行组合，再对农地的所有权、使用权、承包经营权进行有效分离，将农地承包经营权暂时让渡，流转到信托公司的平台，既保护了农民权益，推动土地流转，提高农用地利用效率，又解决了农民权利主体和土地规模化经营之间的矛盾。

三是信托制度财产隔离、降低风险、保障权益的功能，能够通过农地流转信托规范有效聚集土地资源，最大程度地保障了土地承包经营权农民的土地收益。信托制度引进资金、汇集资本、规范融资的功能，能够通过农地流转信托最大程度引进社会资本参与土地的经营，有效解决现代农业规模化发展所需的融资渠道和资金困难的问题。信托制度系统、成熟的专业理财地功能，能够通过农地流转信托的一系列运作最大程度地促进土地的节约集约利用。在土地用途不变的情况下，通过土地集约节约规模经营，可提升土地增值的利润空间，取得土地增值收益，促进土地资源的高效利用。信托制度优秀的管理体系，通过农地流转信托运作，把一整套的信托管理体系融入其中，可提高自身信托的管理能力。通过农地流转信托，可培育和管理农业经营企业，将非典型化的财产权利融入市场中，确保参与各方获得尽可能稳定的收益。

四是农地信托流转这一模式通过信托公司介入土地流转，将农地所有权、承包权、经营权分离，并通过三个主体的参与，不仅成功对接了农地承包经营权的农户与农业专业公司各级的需求，扮演了受托方和农地的双重角色，而且能够将资本要素、土地要素、管理技术要求有效有机结合于一体，有助于促进农业规模化经营，提高农业生产经营效率，使土地流转信托更好地适应农村集体土地改革。

3. 农地信托流转必须具备五个前提条件。

一是必须对农地信托财产身份权利进行明确、规范的法律界定。农地信托财产身份权利是推行农地流转信托模式最基本的条件，也是农地流转信托在法律上必须解决的问题。

二是必须把农民利益始终放在首位，确保农民享有充分的土地流转自主权和流转方式的选择权。

三是必须使农地流转信托作为一种财产制度，能够进行登记、转移、变更，真正成为一种信托关系。

四是必须使农地流转信托的参与各方得到相应的利益回报。参与各方得到相应的利益回报，是农地流转信托模式成功运作的关键。

五是必须使农地流转信托后不改变其农地性质，不能让农民失去土地。

（作者单位：大连房地产经济学学会）