协商民主与治理创新：珠三角公共服务政策的公众评议研究

岳经纶 刘 璐

(中山大学 行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院， 广东 广州 510275)



协商民主与治理创新：珠三角公共服务政策的公众评议研究

岳经纶 刘 璐

(中山大学 行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院， 广东 广州 510275)

在政府治理创新的改革中，许多地方政府尝试加强政策部门和社会公众的互动协商来提高政策的回应性和民主性。本文以珠三角地区的珠海市和佛山顺德区两座城市的公众评议作为案例来探究珠三角地区的公众评议的主要特点，以及不同城市的公众评议活动的差异。研究发现：两地政府在开展公众评议公共政策时，首先邀请了公众参与评议对象的选定，同时搭建了多方主体协商对话的公共平台，最后加强了民众对政策落实情况的监督，在一定程度上体现了协商民主公开透明、理性协商和监督问责的特点。相比较而言，顺德区在公众评议过程中引入了更广泛的公众参与和更深入的协商讨论，更充分地体现了协商民主的民主性和协商性。通过建立公共政策过程中的协商民主机制，地方政府能够有效推动社会治理创新的实现。

协商民主; 治理创新; 公众参与; 政策过程

一、引言

进入新世纪以来，为了应对社会变迁带来的治理难题，党和政府不断更新发展理念，提出相应的改革措施。2004年，党的十六届四中全会提出了“社会管理体制创新”的理念；2012年，党的十八大要求建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。党在十八大报告中提出协商民主的概念，以发展协商民主来促进政府与公众之间的广泛协商，解决社会发展重大问题。2013年，党的十八届三中全会将“社会管理”上升为“社会治理”的新命题，要求着眼人民利益，充分利用社会资源化解社会矛盾，实现治理现代化。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主的意见》，提出政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七条协商渠道。无论是“协商民主”还是“治理创新”，国家都越来越重视公众参与在政策决策中的重要作用。可见党和政府已经意识到国家对社会公众的回应性不足，因而强调公众参社会事务，以提高治理绩效、缓和社会矛盾。

在此改革浪潮中，各地推行了多种多样的公众参与活动。例如，浙江省温岭市和泽国镇和云南省盐津县等地区引进了市民参与公共预算，走出一条预算恳谈的创新道路①；另外，在公共政策和公共服务领域，政府也通过各种形式加强了公众参与，例如搭建公民论坛和网络问政平台。政府采用恳谈、问询等形式将民众参与嵌入政府的决策过程，以提升公共决策的公开性和民主性。在广东省地区，为了统筹社会发展力量，2011年，在省委牵头、政府配合下，广东省委和省政府建立了社会工作委员会(以下简称社工委)，负责社会治理创新、社会体制改革、社会组织管理和公众参与等相关工作。在省社工会的指导下，各市也成立了市级社工委，负责市级层面的工作。在各级社工委的带动下，各地开展了多样的社会主体参与活动，其中包括成立各地决策咨询机构、开展《珠三角规划纲要》公众评价调查、第三方评议公共政策、成立公共法律服务志愿队、完善公众参与立法工作机制等②。

有些学者认为，公众参与的地方实践体现了协商民主在地方的发展，并有利于社会治理创新。例如，何包钢指出，通过社会协商和审议来决定公共政策，有助于社会管理朝向民主化方向发展，这是协商民主在中国发展的基础和途径③。协商民主有助于协商治理。韩福国也指出，协商民主是中国政府进行治理创新的重要领域，随着开展领域、实践议题的拓宽，以及参与形式和程序的规范化，协商民主在基层得到了极大发展④。协商民主能够将一种治理资源注入现代城市治理当中，通过政府与社会的互动而实现多元利益的整合，从而推动民主在中国的发展⑤。换言之，协商民主可以作为治理创新的途径和手段之一，而治理创新也有助于协商民主在中国的发展。

各种各样的公众参与活动在多大程度上体现了协商民主，实现了社会治理创新？不同的公众参与之间有什么差别？本文将以珠三角地区的公众参与政策评议来回答以上问题。2014年3月，广东省社工委印发了《关于开展公共服务政策与项目公众评议试点工作的通知》(粤社委函[2014]18号)，将珠海、顺德区等7个城市列为全省该项工作试点城市。在广东省社工委的统一领导下，试点城市开始探索政府公共服务政策的公众评议。研究发现，公众评议政府的活动从项目立项、活动过程到结果使用等在一定程度上体现了协商民主在地方治理中的运用，但不同的地区由于协商程序的差异而呈现出不同的特点。为了证明这一观点，笔者首先回顾了学者关于协商民主内涵和特点的讨论；接下来，文章选取了两个地区的公众评议公共政策活动的案例，对关键要素进行了梳理和比较；笔者根据协商民主的核心要素和评价标准对案例进行了分析，归纳了其中的不足，提出了前景展望。

二、协商民主研究评述

为了探究社会治理创新中的协商民主内涵，首先要对协商民主的相关概念和内涵进行梳理。在学界，学者从各个方面对协商民主进行了比较丰富的讨论，包括协商民主的概念及其特征、协商民主的运作过程和运作机制、协商民主在中国的发展情况。

(一)协商民主的理论内涵

1980年，约瑟夫·毕塞特首次提出协商民主的概念(deliberative democracy)，将之作为民主的一种重要形式⑥，强调公民直接参与公共政策的制定过程，通过深思熟虑和反复协商，达成能够有效制约全体参与者的决策⑦。随后，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩进一步充实了协商民主的意义，引发了更多人的关注。虽然学者对协商民主的定义各有不同，但他们都赞同协商民主聚焦民意产生的过程，尊重各方的意见表达，并在此基础上形成决定，从而让公共政策更贴近民众的利益⑧。民主是一系列过程，协商民主关注的是进行管理的过程，而非结果⑨。

(二)协商民主在中国的实践

三、公共服务公众评议实践

(一)珠海市公共服务公众评议实践

1.活动发起初衷

根据党十八届三中全会提出的“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，公众参与式的社会治理被提到了一个新的高度。2014年，广东省社工委在此指导思想下发文，鼓励各地探索公众参与社会治理模式，并要求在珠三角7座城市开展公共服务政策与项目公众评议试点。珠海市政府正是在此指导思想下开始公众评议活动。根据珠海市的活动指导文件，其主要目的在于弥补社会建设领域的不足，将公共政策评估工作作为检验社会建设成效的手段，以促进公共服务政策均等化的发展。

2.活动流程和机制

珠海市的社工委负责具体组织这项活动，并委托当地高校作为第三方组织公众评议活动。评议对象的选择经过了两轮选择，首先由专家、学者组成的决策咨询组织提出备选项目，再由市委、市政府及其他部门协商选出最终的一个政策和两个项目作为评议对象。第三方在社工委的监督指导下开展整个项目的组织活动，包括制定公共服务政策与项目评议的指标体系，设计调查问卷、确定调查方案，确定参与评价的公众人员，组织公众评议，包括问卷调查、现场座谈和深度访谈等，汇集评议内容，分析政策效果，撰写评议报告，提出整改意见，向社会公布。

珠海市的公众参与体现出多元参与和互动协商的特点。首先，第三方设计评估标准和评估方案并负责实施。项目评价指标被分为客观指标和主观指标：客观指标主要是对比项目完成的实际情况与预期目标，数据由相关政策部门提供；主观指标主要是收集政策相关方的意见，通过深度访谈、问卷访谈和会议座谈的方式收集。针对第一个养老项目，第三方首先用抽样方式确定了受访社区，再随机抽取社区中的养老服务接受者、一般公众和养老服务提供者，通过征集多方的意见评估养老项目的实施情况。而与两个教育项目相关的主要是教育部、学校领导、老师、学生和家长等主体。第三方选取了其中2所受助学校，通过问卷和访谈的形式收集了来自多方主体的意见。由于这两个教育项目的受助范围有限，因而收集的信息量也相应较少。

3.评议结果运用

最后，公众评议的效果主要取决于评议结果的使用方式。在珠海，第三方根据收集的公众评议数据，编制公众评议报告初稿，在征集市区相关部门意见后，完善初稿，形成公众评议报告。公众评议的结果提交给相关的部门，相关部门提出整改意见，进一步修订和完善法规规章内容，并向社会发布，接受公众监督。

(二)顺德区公共服务公众评议实践

1.活动发起初衷

同样的，应广东省社工委的要求，顺德区委办公室、人民政府办公室联合下发《关于印发顺德区公共服务政策与项目公众评议试点工作指导意见的通知》。通知指出，试点活动的指导思想主要来源于十八届三中全会关于“创新社会治理体制”的精神和广东省委在《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》中强调“建立公共政策与公共服务的公众评议评价机制”的要求。在省级政府的支持和鼓励下，顺德区政府开始了公众参与政府服务评价活动的试点。从总体目标来看，顺德区政府“以保障和改善民生为重点、完善社会服务为基础、促进公平正义为导向”，“通过制度创新，搭建社会参与新平台，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，建立科学、民主、规范的公共服务政策与项目公众评议长效机制，激发社会参与热情，在贯彻群众路线中推动公共服务均等化，促进社会和谐稳定。”

2.活动流程和机制

顺德区与第三方组织合作，开展了为期一年左右的公众评议活动。在顺德区政府的指导下，受委托的第三方组织承担了评议活动的设计、执行和反馈的具体工作，包括项目甄选、开展问卷访谈、网络问卷、现场评议等评议活动，还包括形成书面政策建议，交由区政府和社会进行监督。2014年6月份，社工委和第三方机构开始甄选项目，首先由各公共服务的政策部门提供公众评议候选项目，第三方机构据此向基层镇街相关部门和民众征求意见，通过问卷调查和网络甄选的形式选取最受关注的六项政策。最后，公众评议领导小组最终确定参加评议的两项公共服务项目。为了加强对民生政策项目落实情况的反馈和监督，评议小组将顺德区每年的十件民生实事也纳入到评议的对象中。

顺德区的评议活动主要分为三个板块，分别是专业评议、网络评议和现场评议。首先开展的是专业评议，主要是通过随机问卷的形式，由社会公众、政府职能部门和社会各界三方主体来对政策打分。第二，为了增强评议主体的广泛性，第三方通过网络问卷的形式向市民群众征询意见，咨询的时间跨度为三周。最后一项是公众评议现场会。第三方机构组建了一个24人左右的评议委员会，其中包括了社区群众约10人，党代表、人大代表、政协委员、决咨委委员各2人，专家学者、行业代表各3人。2014年底，第三方组织了两场评议会，会议流程如下：(1)部门代表进行政策说明，介绍政策的出台背景、政策目标、实施进展、取得成效与存在问题(15分钟)，(2)部门接受评议主体的提问、质询、建议，并做出回应(60分钟)，(3)书面匿名评议环节，评议会参与者填写调查问卷，作为最终的意见，(4)会议整理，第三方组织对会议的整个过程进行梳理和总结，形成报告。多家媒体共同参与了此次评议过程，随后进行了报道和宣传。

3.评议结果运用

在顺德，公众评议现场会议召开后，第三方机构整合会议记录、专业评估报告、网络评估报告等相关重要内容，在12月上旬形成书面的政策建议，并发送相关政策部门，政策部门必须在15个工作日内完善政策或提升项目效果后，形成反馈意见。2015年初，社工委将评议结果和政策完善情况向社会公众公布，并将所有相关评议报告反馈给参加评议活动的委员，鼓励“两代表一委员”形成提案。

(三)珠海市与顺德区的经验比较

表1 珠海市与顺德区公共服务公众评议比较

基于上述案例介绍，上表从几个主要的方面对珠海市和顺德区的公众评议活动进行了梳理和比较。首先，从项目发起方式来看，两地的公众评议都是在省级政府的推动下展开的，并且由各地方的社工委部门主导了整个过程。不过，值得一提的是，无论是珠海还是顺德的社工委都委托了第三方作为活动的组织者，这在一定程度上提高了公众评议的独立性。第二，珠海市和顺德区在试点过程中提出了不同的改革思路。珠海市的改革落脚点在于通过收集民意以改进公共服务，而顺德区负责人认为，公众参与不仅能带动公共政策质量的提升，还能够改变封闭的政策过程，建立长效民主决策机制。第三，在项目确定上，两地政府在选取评议对象时都参考了各政策部门和专家代表的意见，最后的项目决定权在政府手中。不过，差别在于顺德区引进了公众投票作为决策依据之一。第四，从参与范围来看，珠海市所选取的评议项目只针对特殊群体，因而参与政策评估的主要是受助群体；顺德区的政策覆盖面更广，一般的群众都可以通过网络的问卷参与政策评估。第五，两地的公众参与的方式包括问卷、访谈和集体座谈会三种主要形式。不过，由于顺德区包涵了更多元化的参与主体，因而形成了更开放、热烈的公开讨论。第六，在结果使用方面，两地的评估报告都进行了内部反馈。珠海市对评估结果和部门回应进行了公开，接受民众监督；而顺德区则将评估报告交由人大和政协形成提案。

四、协商民主的过程及特征

首先，在珠三角地方政府的公众评议实践中，评议活动是由政府发起的，政府实际上控制着民众参与的入口。公众作为最主要的评议主体，其议程提出能力受到了一定的限制。从项目提出方式来看，珠海市的政策和项目是由各部门和咨询委员共同提出的，在一定程度上体现了体制外群体对于议案的影响力；顺德区的项目则是由部门推选、民众投票和政府决定三个环节共同决定，公众能够选出自己最感兴趣的几个项目作为备选集，实际上打破了政府“点菜”的传统模式。从协商民主的角度来看，公民应当被充分赋权，提出公众关心的主题进入正式议程，这是协商民主的公开性和平等性的体现。在本案例中，虽然地方政府仍然掌握着公共议程，影响了公众参与的效力，但其中的专家代表和民众意见的比重正在提升，公开性有所提高。

第二个阶段是协商对话过程。在地方实践中，政府收集民意的主要方法之一是调查问卷，这种手段在一定程度上能够反映社会群体对于政策的一般看法。但是，从协商民主的角度来看，这种方法的缺陷在于各个主体的决策信息都是不完全的，由于缺乏协商的平台，不同的利益主体往往各说各话，难以聚合成公共利益。可以看到，在实践中，珠海和顺德的公众评议在一定程度上改进了问卷调查的单一性，开辟了新的协商平台，以便利益相关者能够进行理性的讨论，从而达成一致。在珠海市的项目中，政府邀请了教育相关的学校、老师和学生家长代表等参与面对面的访谈调查，收集和汇总各方意见，在小范围内实现了平等协商。在顺德区的公众评议中，交互咨询的参与的主体是多元化的，部门代表、人大代表、政协委员和普通民众、媒体记者按照一定比例进入政策讨论的议程中。公众参与的方式也更加灵活和自由，可以通过询问、辩论和协商的方式来表达立场，并及时得到相关政策部门的反馈，从而影响政策过程。在面对面的协商和讨论之后，活动组织者将对意见进行二次收集。通过对比协商前后对公众及部门意见，可以明显发现双方意见趋向理性和统一。因而，从政策过程来看，目前参与者正在从单一、封闭走向多元、公开；从影响来看，开放式的讨论环境能够有效提高协商民主的平等性和协商性。

从协商民主的有效性来看，顺德比珠海的公众参与更符合公开平等、理性协商、监督问责的标准。首先，顺德区通过公众投票的方式将公众纳入评议对象的选择中，在一定程度上突破了政府对评议对象的限制；在协商过程中，参与政策讨论的不仅仅是特殊政策相关的特殊人群，体现了社会多元主体共同讨论协商的特点；并且，顺德区在评议结果的使用方面纳入了人大和政协委员的参与，提高了公民参与的有效性。

五、结论和展望

总结来看，公众评议公共服务政策的活动在流程设置上体现了民众提议、公开协商和接受提议等主要环节，一定程度上体现了协商民主的公开平等、理性协商、监督问责的特点。因而，在地方政府进行社会治理创新的过程中，采用协商民主作为提高治理能力的政策工具确实是一个可行的选择。而不同的政府面对公众参与的理念和参与程序设计的差异可能导致不同程度的公众参与，从而影响协商民主的效果。

从目前的公众参与的局限性来看，未来的公众参与公共政策需要进一步完善。第一，公民充权。从协商民主的理论来看，公众参与的过程实际上就是公民充权的过程。只有充分赋予民众进行决策的权力，才能达到广泛而深入的公民参与。政府一方面扩大民众的参与范围和深度，另一方面也要给社会自我成长和发展的空间，以形成更理性的社会参与力量。例如，在深圳，社会组织主动承担起了组织公众评议政府服务的第三方角色。这也表明随着社会组织的逐渐发展，成熟的社会组织将有能力自上而下地提出正式议程，推动协商民主的发展。第二，提升参与效力。提升公众参与效力在于不断改进公众参与的方式方法，提高政府部门和公众的沟通效率，推动理性决策的产生。第三，建立结果反馈机制。建立一套规范的公众意见的反馈机制是协商民主的落脚点。同时，政府应当建立起信息公开机制，接受公众监督和质询，保障协商民主的成效。

注释

①牛美丽:《预算民主恳谈：民主治理的挑战与机遇》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第1期。

②广东省社会工作委员会官方网站. http://www.gdshjs.orgshcy，2015.04.10．

③何包钢：《协商民主和协商治理:建构一个理性且成熟的公民社会》,《开放时代》2012年第4期。

④韩福国、张开平:《社会治理的“协商”领域与“民主”机制——当下中国基层协商民主的制度特征、实践结构和理论批判》,《浙江社会科学》2015年第10期。

⑤韩福国:《作为嵌入性治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则》,《复旦学报(社会科学版)》2013年第3期。

⑥Bessette, J. Deliberative Democracy:The Majority Principle in Republican Government. How Democratic Is the Constitution. 1980， 102, 109-111．

⑦Dryzek, J.S.DeliberativeDemocracyandBeyond:Liberals,Critics,Contestations. Oxford University Press， 2002．

⑨燕继荣:《协商民主的价值与意义》,《科学社会主义》2006年第6期。

⑩Miller, D. Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvantaged Groups？ Democracy as Public Deliberation: New Perspectives. 2002, 201．

责任编辑 王敬尧

Deliberative Democracy and Governance Innovation:A Study on Citizen Participation in Public Service Policies in the Pearl River Delta

Yue Jinglun Liu Lu

(Institute of Public Administration, School of Government, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275)

During the reform of governance innovation, many local governments try to improve the responsiveness and democracy of policies by enhancing the interaction between government departments and citizens. Using the case study of Zhuhai and Shunde in the Pearl River Delta, this article tries to examine the characteristics of public participation practiced in the evaluation of public service policies in various cities. It is found that the two cities firstly invited the public to select specific policies for evaluation, and constructed a platform for the deliberation and communication among various subjects at the same time, and then strengthened public supervision during the policy implementation. The two cases have illustrated the deliberative democracy’s characteristics of openness, transparency, rational deliberation and accountability to some extent. By comparison, it seems that the practice of public participation in Shunde was more extensive and thorough, which fully reflects the features of democracy and deliberation. It is argued that local governments can effectively promote governance innovation by employing deliberative institutions in public policy process.

deliberative democracy; governance innovation; citizen participation; policy process

2016-06-16

国家社会科学基金重大招标项目“中国特色现代社会福利制度框架设计研究”(15ZDA050);广东省普通高校人文社会科学重大攻关项目“基于社会管理创新的广东和谐社区研究”,广东省教育厅高层次人才资助项目“建构中国特色的社会行政”。