搜索救援行动的发展历程及启示

王君 彭碧波

搜索救援行动的发展历程及启示

王君 彭碧波

21世纪以来，国际搜索救援在队伍建设、管理职能及协调合作方面取得了快速发展，已经形成专业化、网络化格局。相比于发达国家，我国的搜索救援起步较晚，与发达国家的救援水平仍存在较大差距。本文回顾了搜索救援的发展历史，重点介绍了国家和国际层面的组织结构及职能差异，并简要分析了国外搜索救援的发展对我国的启示。

搜索与救援 发展历史 组织结构 职能 启示

引言

搜索与救援（Search and rescue，SA R）是对处于危难关头的人群进行搜索及救援的行为，一些发达国家甚至将搜救的对象范畴扩大至处于危难或潜在危难中的人员和财产。SAR包括许多专业的子领域，通常视搜索实施的地形而定，例如：山区救援、地面搜索和救援、城市搜索和救援、战场上的实战搜索和救援以及水域上的海空营救。目前许多发达国家已经具备专业化、标准化的SAR队伍和组织管理机构，对我国的SAR现代化发展具有重要启示。

1.SAR发展历史

最早记载的SAR，是在1656年驶离澳大利亚西海岸的费居德.德雷克（Vergulde Draeck）号荷兰商船遇难之后采取的搜救行动。当时有75名船员通过乘船自救上岸，此后3年间，派出大量救援力量，但都以失败告终，并且牺牲了11名救援者的生命。早期由于通讯及搜救技术的落后，SAR面临了许多艰难挑战，例如灾难情报获取困难、SAR时效性低、救援力量组织协调性较差等。

第二次工业革命爆发之后，通讯技术及交通工具发展迅速，极大地缩短了灾难发生后SAR的响应时间，并且SAR队伍建设和国际合作层面都得到重大发展。在二战期间，两次重大事件加速了海上搜救和城市搜救的推进。1941年，日本偷袭美国珍珠港，随即美国开展了搜救行动，首先搜寻受伤人员及幸存者，而后美国战队和美国太平洋舰队组织了海上救援，负责舰队打捞。来自于美国海军、海军造船厂、民间承包商的潜水员在珍珠港附近开展了船只搜索、清理和修复。1940至1941年间，纳粹德国对伦敦实施大轰炸，这一时期的救援与民防力量整合在一起，约有近百万人加入了民防力量，绝大多数为志愿者，作为督察员、救护车司机、净化单元和通信中心工作人员，并参与重型救援和拆迁队。国家消防部门与战时辅助消防部门都参与救援，但是消防队员损失惨重，而后由志愿者组建了补充消防队，作为民防力量的一部分。

1979年签署了《国际海上搜寻救助公约》。1983年，朝鲜航班007在库页岛附近被苏联飞机击落，苏联政府随即在苏联海域派出了SAR直升机和船只，同时美国、朝鲜和日本船只和飞机也在国际海域发起了搜救行动。1988年美国旧金山大地震发生后，国际SAR小组参与了救援，也就是在这一时期，国际搜索与救援协作被提到一个高度，1991年成立了国际搜索与救援咨询组（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG），专门针对城市搜索和救援（urban search and rescue，USAR）和现场协调作出响应。

步入21世纪后，世界范围内SAR的挑战更大，投入力度也更大。2009年7月，法航447在大西洋中部沉没，国际SAR工作随即展开，但行动全然无效，在随后两年的第三次搜救中发现坠毁地

点并找回了黑盒子。2014年马航370坠毁，许多国家参与了最初的SAR，澳大利亚运输安全局委派测量船（MV Fugro Equator）在洋底进行为期三个月的勘察，预算6000万美元，与此同时，马来西亚宣布截止彼时，该国在搜救工作中的燃料和食品供给方面已投入930万美元。搜寻马航370已成为迄今为止耗费最大、规模最大的SAR。

2.SAR组织结构及职能差异

2.1 队伍结构与职能

2.1.1 澳大利亚

从国家层面来讲，澳大利亚的搜索与救援服务是由AusSAR（Australian Search and Rescue，AusSAR）提供。AusSAR是澳大利亚海事安全局（Australian Maritime Safety Authority，AMSA）的一部分，Aus SAR的管辖权跨越了整个澳大利亚以及印度洋、太平洋和南大洋洲的5280万平方公里范围，总共覆盖了地球表面12%的区域。AusSAR管理一个救助协调中心（Rescue Coordination Centre，RCC），负责海洋和航空搜救工作的协调。RCC具有协调医疗转运、传播海事安全信息和管理澳大利亚船舶动态报告系统的职能。AusSAR也负责澳大利亚的遇险信标检测系统（COSPAS SARSAT）的地面部分的管理和运行。SAR协调过程中，AusSAR会适当地向其他组织如：国防军、边境保护部门、训练有素的航空组织（主要是民用SAR机构）、紧急医疗直升机、国家警察部门、训练有素的国家紧急救难服务处的飞行观察员等寻求协助。

从地方层面来讲，许多州的州警管理着本州的搜救小组。还有地方成立的志愿者搜救小组，这些地方小组吸引了许多丛林徒步、登山运动和专业救援俱乐部的搜寻人员加入进来。有些小组配备了骑行人员组成骑行搜救小队。国家紧急救难服务处（State Emergency Service，SES）集合了各州和各领地范围内设立的志愿应急组织力量，负责城市和乡村地区的许多救援工作。在乡村地区，SES承担了大部分的丛林搜索、垂直救援以及道路交通救援工作。在城市地区，SES协助警方和消防处进行城市搜救。

2.1.2 加拿大

加拿大的搜救工作由加拿大军队和加拿大海岸警卫队与州政府、市政府和私人组织共同负责。加拿大军队中分配了5个SAR中队，一些自治区和省具有自己的SAR小组。加拿大国防部（Department of National Defence，DND）为协调搜救系统进行总体负责，SAR工作由联合救援协调中心（Joint Rescue Coordination Centres，JRCC）进行组织，JRCC有来自于加拿大海岸警卫队与加拿大军队的SAR统筹人员进行一天24h服务。根据加拿大航运法和加拿大海洋法，加拿大渔业和海洋部提供海上搜救，加拿大皇家骑警和其他警力参与协调地面搜救（ground search and rescue, GSAR）。在特殊地区，通常在省级机构协调下采用志愿者GSAR小组。此外，也有非盈利的志愿者协会执行SAR行动。

2.1.3 德国

德国水域的搜索和救援由德国海难搜救协会（DGzRS）承担，DGzRS一直保持其非官方的民间社会团体的属性。在海上搜救行动中，德国海军和德国空军可为DGzRS提供空中支援。而发生海上空难时，DGzRS和船队将支持军队的空难搜救行动。所有的海上SAR都由德国海上救援协调中心进行协调。在离岸搜索与救援服务处，德国空军提供了8支SAR战地指挥所，并配备了Bell UH-1D Huey号直升机，二者力量配比为24/7。此外，技术工程处是德国灾害救援系统框架里面的关键组成部分，它通常参与到国外USAR中。

2.1.4 英国

英国SAR队伍包括：皇家海军、皇家空军和海岸警卫队提供的飞行器、救生艇、警方、军队、山区救援志愿队或低地搜救协会。其中，海事搜救工作由海岸警卫队海事局（Maritime & Coastguard Agency，MCA）协调，航空救援由英国国防部授权给皇家空军，GSAR通常由当地警方协调。航空救援和有关飞机的协调工作由英国航空救援协调中心（UK Aeronautical Rescue Coordination Centre，ARCC）负责。

值得一提的是，英国具有大量的地方SAR资源，通常为志愿者或慈善组织，包括：加的夫和韦尔救援协会，可为官方紧急救援服务提供后备人员；应急响应SAR小组，一个国际非政府SAR组织，为国际灾害提供救援；萨里SAR，非盈利低地搜救队，为萨里警方提供救援协助；伯克希尔低地SAR，为警方提供高度训练有素的搜救人员，救助对象主要是高风险失踪人员如儿童和痴呆症患者；沃夫河上游河谷伐木救援协会，被整合到应急服务机构中，由警方进行统一调动，为受困于山洞和伐木林的人们和动物提供帮助。

2.1.5 美国

美国是世界上SAR规模最大的国家，在国家、州和地方层面，都设有很多SAR组织。2008年美国国土安全部（United States Department of Homeland Security，DHS）公布了国家紧急事故响应体系，将SAR分为四类，并分派了相应的联邦

机构来负责，包括：结构倒塌USAR，由国土安全部的联邦应急管理署负责；水域SAR，由美国海岸警卫队和美国海岸警卫队辅助队负责；内陆荒野SAR，由美国内政部和美国国家公园管理局负责；航空SAR，由美国空军（USAF）救援协调中心和空战指挥部、太平洋空军（阿拉斯加和夏威夷）、美国空军教育训练司令部、空军预备役司令部、空中国民警卫队中的USAF救援翼、救援组、救援中队共同协调的美国空军负责，民用空中巡逻作为USAF辅助力量，而现役的和预备役的美国海军和美国海军陆战队（陆基海军海上巡逻和侦察中队以及陆基和海基海军/海军陆战队直升机中队）都对航空SAR负责。

2.2 主要管理国际层面SAR行动的国际组织

2.2.1 联合国

联合国人道主义事务协调办公室（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA）是联合国秘书处的一部分，旨在协调联合国人道主义危机方面的援助，动员和协调国际社会的共同努力，特别是联合国机构，实施统一的、及时的SAR行动。SAR响应涉及到多个组织，如政府、联合国机构、国际和当地非政府组织、红十字运动/红新月运动等，也包括SAR专家。OCHA与各个政府部门、政府间机构、非政府组织合作来保证在一个协调一致的框架内各个部门能够更有效的充分发挥其作用。

为确保人道主义救助的主要环节都有相应的领导和负责机构，同时也为加强人道主义紧急情况响应的全系统准备和技术能力，OCHA采用了集群协调方式。集群指的是在人道主义行动的主要部门工作的人道主义组织（联合国和非联合国）团体，如图1所示。集群提供了一个明确的联络点，负责提供足够的和适当的人道主义援助，在国际人道主义行动者、国家和地方当局与公民社会之间建立广泛的协作关系。

图1 OCHA集群协调

防护：联合国难民署UNHCR负责协调国内难民（IDPs）冲突，联合国难民署UNHCR/联合国人权事务高级专员办事处OHCHR/联合国儿童基金会UNICEF负责IDPs以外的平民；

健康：世界卫生组织WHO负责；

营地管理和协调：联合国难民署UNHCR负责协调国内难民IDPs和国际移民组织IOM的冲突；

紧急避难所：联合国难民署UNHCR和国际红十字会与红新月会联合会IFRC共同负责；

营养：联合国儿童基金会UNICEF负责；

物流后勤：世界粮食计划署WFP负责；

卫生和水卫生：联合国儿童基金会UNICEF负责；

教育：联合国儿童基金会UNICEF和拯救儿童基金Save the Children负责；

早期恢复：联合国开发计划署UNDP负责；

紧急通讯：世界粮食计划署WFP负责；

食品安全：联合国粮食与农业组织FAO和世界粮食计划署WFP共同负责。

在现场协调中，有效的集群内和集群间的协调是人道主义响应的重要组成部分。人道主义协调员（the Humanitarian Coordinators，HCs）或者驻地协调员（Resident Coordinators, RCs）与人道主义国家队（HCT）和紧急救济协调员（ERC）协商后，负责为所有关键的人道主义应急部门指派集群领导机构。在战略层面，集群间的协调出现于HCT里，在HC/RC的领导下进行。HCT包含集群领导机构（在国家代表/主管级别），并选择业务伙伴参与响应，这些都在战略决策讨论

会框架下进行。在操作层面，集群间协调通常在集群间协调论坛或小组的框架下进行。每个集群都有协调员进行领导，当涉及到集群间活动和交叉问题，集群协调员需要根据合作关系的原则，保障该集群与其他集群的协作。此外，集群协调应该支持国家和相关部门的领导。

OCHA另外一个重要的协调工具是国际搜索与救援咨询团（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG）。INSARAG是OCHA下的分支，OCHA的现场协调支持部分（The Field Coordination Support Section, FCSS）， 也是INSARAG的秘书处。INSARAG主要作为政府间的信息沟通平台，促进不同国家的城市搜索与救援（USAR）组织之间的信息交流，同时也确定国际城市搜索与救援的标准，以及在地震救援反应领域研究国际合作和协调的方法。

2.2.2 国际水域

国际海事组织海上安全委员会（IMO's Maritime Safety Committee） 将国际水域分为13个区域，沿海国家一般都设立海上搜寻与救助中心，用来组织开展、协调和指挥海上搜救工作。国家之间的统筹管理、搜救服务区域的划分和搜救合作等都按照《国际海上人命安全公约》、《国际海上搜寻救助公约》等进行。国家之间的合作可以分为长期合作（如签订搜救合作协议或备忘录）和临时合作（如就某次具体事件提出合作请求）。在北极地区，SAR职能根据北极搜救协议进行管理，自2011年5月开始实施。此外，与公海相关的国际法律在日内瓦公海公约中进行了明确规定。

2.2.3 国际伤亡事故调查

国际载重线公约规定，需要对伤亡事故进行调查，每个行政机关都承担如下任务：（1）开展对任何发生在服从公约的国家船只伤亡事故的调查；（2）为组织提供调查发现的相关信息。联合国海洋法公约（UNCLOS）第94条对船旗国的义务进行了明确说明。2008年5月16日，国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）决议，在海洋事故或海洋事件的安全调查中采用国际标准的事故调查程序，对特别严重的伤亡事故（海洋伤亡事故，船舶全损或对环境造成的严重损害）的协同调查进行了规范。

3.我国SAR发展现状

目前，我国SAR发展现状主要有这样几个明显的特点：（1）技术装备总体落后于世界发达国家；（2）救援资源配置不够合理；（3）缺乏专业的救援力量。

首先，我国SAR起步较晚，技术装备总体落后于世界发达国家。目前救援直升机在搜救过程中具有举足轻重的作用，是现代化搜救技术的重要力量。而我国的救援机型较少，配套基础设施不完善。在汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等救灾过程中直升机运输机、无人机在灾情感知、搜索救援、物资运送等方面发挥了重要作用，但同时也暴露出我国直升机数量太少，现役直升机全天候能力低、缺乏统一规划管理等问题。此外，空运救护在我国尚属起步阶段，缺少专业的空运救援队伍、救护飞机数量少、国家直升机站点建设不强、尚缺乏统一规划与管理等。

其次，我国幅员辽阔，人口众多，救援资源配置不够合理。城市人口密度大，化学危险品泄露、爆炸等灾害事故发生几率高，易造成重大人员伤亡和财产损失，因此在这些地区配备了相应充分的搜救力量。而山区地形地貌复杂，自然灾害频发，尤其是一些偏远山区，交通不便，信息不畅，预测预警系统、救灾物资设备、专业人员队伍等往往无法顾及和覆盖，一旦发生灾情，通常抽调多个部门的人员、装备、物资进行搜救，而在短时间内协调各方力量，形成有效的统一网络具有一定的难度，往往影响救援效率。这也反应出，我国整体救援资源还不够充分，目前的救援网络覆盖面还不够广泛，需要进一步加强建设全面的救援网络。

最后，缺乏专业的救援力量，尤其是缺乏医学救援专业队伍。一方面由于我国80%的医疗资源集中在占人口30%的城市，失衡的医疗资源配置布局影响了救援的成效。一方面由于现代的应急救援的理念、方法、专业化管理技术等还没有完全普及，影响了现代化救援的实施进程。另外，救援人员技术水平参差不齐，缺乏统一的检验标准，部分人员尚未接受过专业培训，缺乏专业的搜救知识和技能，我国在建设现代化救援力量方面还有较远的距离。此外，民众的灾害防范意识淡漠、警惕性不高，往往造成极大的人员伤亡，因此有必要开展搜救知识的普及和推广，加强民众的防范意识，提高自我救援能力，这也是专业化救援力量的重要补充。

4.国外SAR发展对中国的启示

4.1 国外SAR专业化、网络化格局形成

目前在美、德、澳等发达国家已经形成了多元化、网络覆盖式救援模式，从国家到地区层面组建了大量的SAR队伍，尤其是在地方层面，特别是在一些重要的河、湖、海、山区、丛林、低地

等设有许多由志愿者组建而成的非政府/非盈利SAR机构，为搜救人员提供针对特定地形地势的专业SAR培训，并在紧急救援中为当地警方力量提供有效的救援协助。这样的队伍设置，极大地增强了SAR队伍的专业性和灵活性。除了SAR队伍本身的建设，还设立了全国自上而下的SAR管理机构，通常在海、陆、空分设有各自协调中心，所有SAR队伍都归相关机构统一协调，各机构权职明晰，分工协作，可根据灾害级别有效调配各级救援资源，并将资源利用最大化。

4.2 国际层面救援标准化推动全球救援效率提升

目前发达国家已建立了完善的SAR标准，对灾害准备、响应、恢复和管理等方面进行规范。例如，美国材料与试验协会（ASTM International）和美国消防协会（U.S. NFPA）为美国SAR制定了相应的标准，随后被山地救援协会、美国国家搜救协会（U.S. National Association of Search and Rescue，NASAR）和美国国家防火协会（NFPA）所采用，并为使SAR达标甚至超标进行专业训练。此外，在救援队伍建设层面也制定了相应的能力分级分类标准，以及人员的岗位资格认证等。国际层面非常重视SAR培训、演练以及相应操作规程，制定了相应的标准，随着每次重大事件的发生，这些标准都在逐渐修订和完善。

4.3 我国SAR现代化还需加快推进

在SAR队伍建设方面，目前我国SAR人员储备较少，尤其是专业人员稀缺。可利用我国庞大的志愿队伍优势，在各省、市、区县层面甚至细化到社区层面，建立地方性志愿救援小组，在全国范围内以点盖面的方式组建搜救队伍网络。考虑到投入人力、物力、财力等因素的限制，可在一些重要地区重点建设专业搜救队伍，例如在一些重要河、湖、山区的险情多发地段建立经验丰富的沿河/湖/山区搜救队。此外，可加强搜救人员的专业训练、人员知识体系的提升、现代化信息化高科技技术应用的培训等，尤其是搜救专业知识技能、搜救人员自身的安全防护措施等方面的培训，使得搜救人员都具备搜救、医学援助、医疗转运等专业技能。

在SAR组织协调性方面，目前在国家和地方层面均设立了相应的SAR职能机构，但在实际救援中，除了警方、消防队、医疗救援队等官方救援力量，许多非官方救援力量也参与其中，包括一些自发的救援力量，为避免非官方救援力量出现无组织的混乱状态，可对其进行职能划分，并明确其从属管理机构，由SAR协调中心进行统一协调。其次，一些特大灾害通常需要海、陆、空三种救援模式的结合，涉及到多个机构的协同工作和统一调度，可在多个协调中心或者上下级协调中心之间建立良好的信息共享及沟通协调机制。为增强各机构之间的有序合作，可在灾害预防阶段进行多方救援合作演练，可参考INSARAG编写的搜索与救援指南，为搜救队伍建立最低的操作及协调标准。

在SAR技术装备方面，目前我国高端搜救工具如救援机器人、专业医疗救援直升机主要依赖国外进口。这些进口装备通常购买及维护成本高昂，维修不方便，因此可在国内加强此类救援装备的研发力度，加快救援装备国产化进程。另外，我国目前救援直升机数量少、装备落后、配套设施不完善，比发达国家落后很多。可重点加大救援直升机的投入力度，完善地面配套设施的建设，完善救援体系和加强配套队伍的建设等，与地面救援网络形成一个有机整体。

作者单位：
武警总医院灾害救援医学研究所

[1] https://en.wikipedia.org/wiki/Search_and_rescue

[2] http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/cluster-coordination

[3]赵华. 国外直升机救援现状及启示. 林业劳动安全, 2010, 23(4): 42-48.

[4]潘静涵, 苏迅. 国内外空运救护的发展现状及研究进展. 解放军护理杂志, 2012, 29(4A): 47-49.

[5]刘玉龙, 王建, 首招勇, 刘文武. 国外应急救援模式的启示. 海军医学杂志, 2013, 34(1): 48-49.

[6]谢霄峰. 国际救援队伍分级测评与复测工作简介. 中国应急救援, 2013(02): 51-53.

[7]张庆江, 张俊, 宁宝坤. 灾害救援中非专业救援人员培训探讨. 中华灾害救援医学, 2015, 10(3): 542-544.