党政机关任免文种的历史演变及其偏误分析

文/暨南大学文学院 李琪

党政机关任免文种的历史演变及其偏误分析

文/暨南大学文学院 李琪

本文论述了任免文种的历史变迁，任免文种的使用现状，并对目前常用的任免文种进行分析，探讨 任免文种应有的发展趋势。

任免文种；历史演变；偏误分析

任免是指依法享有任免权的机关按照法律规定，任命某人担任某项职务或免去某人所担任的某项职务的行为。从前我国各级各类党政机关用发布公文的形式进行职务任免时，主要涉及包括命令、决定、通知等在内的多个文种。2012年4月发布的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）对公文的文种划分、适用范围与写作规范都做出了一些新的界定与要求。从而引出具有探讨价值的新问题：如何在新规定新要求下规范任免文种的选择和使用。本文针对当前干部任免文种的使用情况对这一问题进行分析，从而探讨党政机关任免文种选用规范化应有的发展趋势。

一、任免文种的历史变迁

任免文种单一阶段。建国以来的党政公文管理法规中，最初规定具有明确任免功能的公文文种是命令。1951年《公文处理暂行办法》首次规定命令具有任免功能，并持续到1993年《国家行政公文处理办法》（以下简称《办法》）发布。《办法》规定，通知具有人员任免的功能，取代了原先命令的任免功能，此后通知作为党政机关的任免文种使用，这种情况一直延续到2012年。1996年的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）也规定通知具有任免干部的功能。

任免文种多样阶段。2012年新《条例》出台后，党政公文处理法规初次实现统一，对任免功能的分配也做了较为明显的调整。不仅隐去了关于通知承担干部任免功能的明确规定，15种党政公文中也没有明确规定适用于任免人员的文种。不过这并不代表没有能够承担任免功能的公文，反而扩大了其选择范围、产生了多样化发展的可能性，但这也在一定程度上造成了任免文种使用较为混乱的情况，引出值得关注探讨的规范化问题。

二、任免文种的使用现状

新《条例》没有明确规定具有任免功能的文种，但现实工作中仍然需要有实际承担任免功能的公文，选择范围扩大了，各级党政机关在选择干部任免文种时呈现出统一性与多样性相结合的特点。为全面了解新《条例》实施之后，各级各类党政机关任免文种选用的基本情况，本文对2012年以来中央及各地方省级政府门户网站的干部任免公文进行了查阅和统计，基本情况如下：

中央人民政府对任免文种的选用比较规范统一，整体来看就是自身重大的人事任免用决定发文，并用通知转发部门或地方重要的人事任免。

相比之下，地方各省政府在公布人事任免事项时对相关文种的使用则显得较为混乱。对于普通的人事任免，各省份的做法都比较规范，统一使用通知发文。主要的不一致出现于发布重要的任免事项时。如使用命令发文的《山西省人民政府关于×××等五人任免职务的命令（晋政任〔2012〕31号）》，这样的使用情况很少，只有一例。

关于各地人民代表大会（以下简称人大）公布任职选举结果的文种选用问题。综合各省的使用情况，人大及其常委会公布人事任免信息时，既有使用决定的，如《辽宁省人民代表大会常务委员会关于××为辽宁省人民政府代理省长的决定》。也有使用公告的，如：海南省人民代表大会常务委员会公告

三亚市第六届人民代表大会常务委员会第二十八次会议补选×××为海南省第五届人民代表大会代表……

现在，海南省第五届人民代表大会实有代表××人。

特此公告。

海南省第五届人民代表大会常务委员会

2015年1月20日

从各地公开发布的人事任免信息的整体情况来看，从通知、决定，到命令、公告等，基本上具有公开发布信息功能的公文文种都有作为任免公文被用来发文的现象。出现这种情况的原因，一是由于新《条例》中没有明确规定适用于承担任免功能的公文文种，二是由于发文者对新《条例》规定下各公文文种性质特点与使用规范的认识不够到位。

三、目前常用的任免文种分析

任免文种选用混乱的现象表明，新《条例》施行后，对于人事任免该使用什么文种的问题，各级党政机关的认识存在一定偏差，这主要是对15种党政公文各自的性质特点、使用规范没有充分了解所造成的。

（一）不宜承担任免功能的文种。首先是命令。新《条例》规定，命令适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员（107）。命令是最早规定具有任免功能的公文文种，如今虽然取消了对其任免功能的明确规定，但由于历史积累的因素，对其任免功能的使用一直延续至今，许多公文书籍或教材也把任免令作为命令分类的一种。但笔者认为，无论是发布权限还是发布内容，命令都属于规格极高的文种，除非是特别重要的人事任免（这里的“重要”并非仅指发文机关级别高，还应包括所发布的任免职务级别高），如国家主席、国务院总理的任免令，否则选用命令来发布任免事项极易造成命令的滥用。前文提到的《山西省人民政府关于×××等五人任免职务的命令（晋政任〔2012〕31号）》，原文如下：省测绘地理信息局、山西广播电视台、山西行政学院、省农机局：

经山西省人民政府2012年6月21日第108次常务会议通过，决定任命：

×××为省测绘地理信息局局长；

×××为山西广播电视台副台长。

决定免去：

×××的省测绘地理信息局局长职务；

×××的山西行政学院副巡视员职务；

×××的省农机局副巡视员职务。

山西省人民政府

2012年6月21日

可以看出，发文者用命令行文的出发点是为了体现任免事项的重要性，然而文中所任免人员的职位级别却远达不到需要用命令发文的程度，此处选用命令来进行任免事项发文是不妥的。通常情况下，如非极其必要，应尽量避免使用命令来任免人员。

其次是公告。新《条例》规定，公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。同命令一样，公告也属于规格很高的文种，需要谨慎使用。然而当前各级各类党政机关乃至社会各界对公告存在广泛的误读，公告这一文种本身的误用滥用现象非常普遍，在任免发文中体现得也较为明显。

选用公告公布人事任免信息，笔者认为也是不合理的。公告是向国内外宣布重要事项或法定事项的公文，不可仅从字面上把公告理解为“公而告之”而过于频繁地使用。人事任免事项虽然规格有高有低，但总体上还达不到需要用公告来发文的规格，因此不宜仅从对告知性角度的理解出发而选用公告发布任免信息。

（二）适合承担任免功能的文种。1.通知。新《条例》规定，通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文（124）。与《办法》相比，新《条例》通知文种的功能中删去了“任免人员”的表述，但这并不是取消了通知传达任免事项的职能，而是将任免性通知归于知照性通知，从目前的使用情况看，一般性的人事任免多用通知，这一方面各级各类党政机关都比较统一。任免性通知之所以能够在任免类公文中占据较大比例，主要是由于：第一，通知的使用权限非常宽，上至最高党政领导机关，下至基层企事业单位、社会团体都可以根据需要使用通知行文，没有什么限制。第二，通知具有其他文种都不具备的批转、转发功能，适用于各级党政机关将自身权限之外但又需要自身管辖范围内周知的任免信息进行发文，如国务院就有用通知转发地方重要的人事任免的情况。这可以说是通知在任免事项中得以广泛应用的优势所在。2.决定。新《条例》规定，决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项（111）。《办法》和新《条例》中虽然都没有关于决定承担任免功能的直接表述，但任免决定也属于目前党政机关较为常用的任免文种，主要适用于以下两种情况：

一是机关单位为了分担通知的任免功能，将重要的人事任免用决定发布。

二是重要会议，如人大及其常委会常以会议决定形式公布人事任免事项或任职选举结果。决定的使用权限要比通知高很多，这里的“高”所限定的并不是发文机关的级别，而是发布事项的重要程度。同通知一样，决定也可以由各级党政机关在自身职权范围内制定并公布。虽然没有明确的表述规定用决定来发布任免事项，但决定自身的性质特征为其分担通知的任免功能提供了条件，是除通知外最适合发布任免事项的文种。重要的任免事项采用规格更高的“任免决定”来进行发文，更能突出事项的重要性、引起读者的注意，也更具备说服力。

人大任免文种的选用问题。人大一般通过投票表决的方式确定职务变动，一般不使用通知公布变动结果。从各省情况看，人大及其常委会会议通过选举公布人事变动时，大多会使用决定行文，但也有不少前文提到的使用公告发文的现象。

笔者认为，决定和公告同时作为任免文种加以运用势必会造成混淆，从而影响该类工作发文的规范化进程，并且从实际运用的角度来看，公告虽常被用于公布人大任职选举结果，但通常不被用来公布职务的免除，其实际利用的广度和深度是不及决定的，因此可以在人大任免文种的选用上只保留决定一个文种。

四、任免文种应有的发展趋势

综上所述，新《条例》中没有了关于任免职能具体由哪些公文文种承担的明确表述，而从历史发展与实际运用的角度来看，通知、决定等公文仍然实际地作为任免公文应用于各级各类党政机关之中。本文对当前中央以及地方各省政府发布人事任免信息时使用的文种进行了统计，经过分析发现，目前任免事项发文使用较多的文种中，既有适宜承担任免职能的，如通知、决定，也有不适宜承担任免职能的，如命令、公告、通报等，各地存在文种选用较为混乱的现象。

就通知来说，新《条例》并没有取消其传达任免事项的功能，只是将任免性通知归于传达性通知内，是目前最适宜于承担任免功能的公文文种，在该类工作中运用也最多，一般性的人事任免通常使用通知发文。另一方面，决定由于有着与通知相似的特征与使用规范，即适用于党政机关在自身职权范围内公布重要的事项或信息，因此通知的任免功能在一定程度上由决定进行分担具有理论上的合理性，也有广泛的实际运用基础。笔者认为，在各级各类党政机关干部任免文种选用的规范化问题上，由决定分担通知的任免功能是应有的发展趋势，有利于实现干部任免文种选用的规范化。

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