规范财政国库现金借款，切实降低财政风险

摘 要：当前财政借款存在的诸多问题，已经影响了国家的宏观经济政策效应，影响到了预算执行，给财政带来风险，严格财政国库现金管理，切实降低财政风险势在必行。

关键词：财政国库现金借款 国库集中支付改革 现金借款管理

中图分类号：F810.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）10-078-02

自2001年我国推行国库管理制度改革以来，各级财政均建立了以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，财政收支行为得到进一步规范，财政收支管理监督得到进一步加强，财政资金使用效率得到进一步提高。但是随着财政国库管理制度改革的逐步深化，在各级财政国库现金规模急剧增加的同时，财政对外借款和预拨款项（简称财政国库现金借款，下同）规模也在急剧增加。由于许多财政现金借款无法及时收回或及时列入预算安排，一些地方已经影响到预算的正常执行，正常拨款无法保证，给各级财政带来巨大风险。因此，各级政府和财政部门必须规范财政国库现金管理，从源头上控制和减少财政国库现金借款，同时，切实加大借款清收力度，才能从根本上降低财政风险，确保财政资金的安全和稳定运行。

一、财政国库现金借款存在的问题

（一）财政国库现金借款缺乏法律法规依据和制约

自上世纪末国务院取消财政部门的财政周转金借款以后，财政部门就不再具有财政国库现金借款的职能，所以，目前各级财政部门财政现金借款缺乏任何法律法规依据。但是也正因为没有法律法规的约束，也导致了财政国库现金借款的强随意性、高风险性。

（二）财政国库现金借款手续不规范

由于国家没有财政国库现金借款的相关管理办法，所以，各级财政部门财政国库现金借款的手续非常不规范。从借款审批程序看，有政府部门审批的，有财政部门自己审批的，还有领导同意却没有审批手续的，即使政府部门审批的，也有的是政府主要领导，有的是政府主管财政领导，还有的是政府其他领导。而且很多财政国库现金借款都是“五无”借款，即没有还款期限、没有还款来源、没有还款协议、没有还款保证措施、没有责任追究机制等。

（三）财政国库现金借款规模巨大，各级财政库款紧张

近几年，各级政府受制于财力有限和财政收支平衡以及融资难的约束，为了加快发展，将大量无法纳入预算的支出项目通过财政国库现金借款方式解决，致使财政国库现金借款规模持续膨胀，财政国库现金十分紧张。

（四）财政国库现金借款回收难度大，呆账死账多

财政国库现金借款时，由于没有采取财产抵押等相应的还款保证措施，加之一些借款单位特别是临时单位早已不存在或被撤销，造成借款到期回收难度大，许多借款成了呆账、死账。

（五）财政国库现金借款责任不明确，缺乏责任追究机制

借款时主管部门等非常积极，借款到期该还款时，却躲得远远的，由于还款责任不明确，加之缺乏责任追究机制，即使借款收不回，也没有单位来追究责任。

（六）预拨款项不按规定列入预算，违规长期挂账

按照总预算会计制度规定，财政预拨款项下年必须全额列入财政预算，但是很多财政部门的预拨款项，受财力等因素的制约，无法列入或足额列入预算，长期违规挂账，大量占用国库现金。

二、财政国库现金借款的影响

（一）影响了国家宏观调控效果

国家对宏观经济的调控主要通过金融、税收等杠杆进行，财政国库大量现金借款，势必增加金融市场的流动性，扩大社会和政府投资规模，导致政府金融调控杠杆的失灵，影响其调控效果的发挥。

（二）影响了预算执行和正常拨款

由于许多财政国库现金借款既无法收回又无法列入预算，导致财政库款紧张，有些地方已经影响到预算的正常执行，正常的拨款不能及时拨付，上级追加和本级预算安排的专项项目因资金不到位而无法实施。

（三）动摇了国库集中支付改革体制的基础

实行国库集中支付制度的目的就是要在项目资金形成实际支付前留在国库，防止和杜绝预算单位挤占、截留和挪用，确保项目资金需要，现在各级政府大量外借国库现金，事实上也是挤占、挪用项目资金，如果财政库款不能保证正常支付，就从根本上动摇了国库集中支付改革体的根基，违背了政府实行国库管理制度改革的初衷。

（四）形成了巨大财政风险

财政库款除少量的财政净结余外，其余资金都已经被安排了专门的用途。财政现金借款中由于许多借款已无法收回或无法及时收回，需要政府通过财政预算安排后方可予以核销或归还，因此，这些借款事实上已变成了政府的债务，形成了巨大财政风险。

（五）逃避了相关部门的监督

所有纳入预算安排的项目和资金都需要经过严格的审核程序，最终还需报经各级人大通过，形成法律。但是，通过财政现金借款安排实施的项目却可以逃避方方面面的监督，如预算编制环节的监督，预算审核审批环节的监督，项目可以不实行政府采购，资金支付不通过集中支付，因资金不属于财政资金，财政监督部门也无法监督等。

三、财政国库现金借款的成因

（一）地方政府发展意识强烈，超越了现有财力的满足程度

一些地方政府脱离客观实际，不考虑财力状况，盲目追求造新城，改旧城，快速发展，高速发展，脱离了“有多少钱办多少事”的基本原则，预算无法安排的项目就通过财政现金借款方式解决，这是造成当前财政现金借款大量增加的最主要原因。

（二）地方财权与事权不匹配，财力有限

当前，各级政府责权与事权不清，中央和地方财政职责和保障范围重叠，但由于地方财力有限，一些按规定必须列入预算安排的项目资金却无法列入预算安排，只有通过财政现金借款形式保证其实施。

（三）各级财政扣款也是导致财政现金借款增加的重要原因

上级财政扣款主要有两种情况：一是统借统还扣款。当前，各级政府为了确保对下级借款的及时回收，要求地方财政统借统还，对下级未能及时归还的借款实行预算扣款。由于很多借款是上级要求必须借给企业的，现在企业因各种原因不能归还，下级财政又不能或无财力列支，只好将上级扣款列为借款处理。这类借款目前还在大量增加，主要原因就是一些地方政府的短期行为导致还款意识淡薄，寅吃卯粮，为了当前的发展，大量借款后，没有制定科学的还款规划，把还款责任留给后任政府。二是正常扣款。按照财政体制或相关规定，下级财政应上解或上缴上级财政而按未规定上解或上缴被实施了扣款，这些扣款因无财力列支也形成了借款。

（四）上级政府和财政的干预

上级政府和财政部门在预算执行过程中，经常临时出台一些项目配套政策、调资政策、支出同财政收入或支出挂钩政策以及布置一些临时性工作，由于这些支出年初未能列入预算，地方财政只好采取财政现金借款方式解决。

（五）临时性工作需要

地方政府因社会治安或群体性事件、预算单位临时工作需要，或政府所属企业资金链断裂等临时需要支出形成的借款。

四、规范财政国库现金借款的建议

（一）加强立法，将财政国库现金借款纳入法制轨道

我国财政国库管理制度改革已实行了十多年，但至今没有出台一部法律法规来规范各项改革工作，特别是实行国库集中收付制度以后，各级财政国库存款规模不断增加，在增强各级政府宏观调控能力的同时，也成为各级政府的唐僧肉，使用起来既不用支付使用成本，还不受各方面的约束，如再不规范国库现金管理，十年的国库改革工作将前功尽弃。因此，尽快出台国库现金借款管理方面的相关法律法规，已刻不容缓。

（二）出台财政国库现金借款管理办法，严格借款管理，规范审批程序，完善回收保证机制和责任追究机制

有关部门要尽快制定出台财政现金借款管理办法，严格规范财政现金借款范围、期限、审批程序等，建立完善的借款回收保证机制和责任终身追究机制，按照“谁审批，谁负责回收”的原则进行终身追究责任，切实防范财政风险。

（三）明确各级政府的事权，规范各级财政的保障范围，切实减少上级财政对下级财政的干预

一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，不能要求下级财政对上级各级政府和财政负责，同时切实减少上级财政出台临时性的支出措施，减少对下级财政预算正常执行的影响。

（四）健全现行财政体制，规范和加大转移支付力度，缓解地方财政困难

地方财政现金借款多，最根本原因还是财力有限，财政困难，无力保障本级政府需要。因此，健全现行财政体制，将税种分成制为分税制，确立地方财政的主体税种，同时切实加大转移支付力度，缓解地方财政困难，才能减少地方财政的现金借款。

（五）强化监督检查，严格责任追究

各级纪检、监察、审计、财政等部门要加大对财政国库现金借款的监督检查力度，该财政负担的借款要督促政府及时列入预算安排，预拨款项必须全额列入下年度预算，不得长期挂账，对借款中的违规行为坚决予以查处，对给国家造成损失的行为坚决追究其刑事责任，确保财政资金借的出收的回，确保财政资金安全、高效运行。

参考文献：

[1] 冯淼.加强总预算会计基础管理，确保财政资金安全.预算管理与会计，2013（2）

[2] 许梦博，王泽彩.结构性视角：事权与支出责任的适应性分析.财政研究，2014（1）

[3] 包崇金.关于地方国库现金管理改革有关问题的思考.预算管理与研究，2014（1）

（作者单位：河南省新乡市财政局国库科 河南新乡 453000）

（作者简介：元玉明，1984年毕业于南京财经大学经济系，1988年分配到河南省新乡市财政局工作至今。）

（责编：贾伟）