我国高校纪检监察制度存在的问题研究

摘 要 由于目前我国高校纪检监察制度在顶层设计不科学，法律法规不完善，廉政教育与队伍管理等方面存在诸多不足，腐败预防失效、惩治不力、管理混乱的弊端逐步暴露出来。为保证国家高等教育事业的健康持续发展，有效遏制和预防腐败案件发生，创造一个风清气正的教育环境，研究当前高校纪检监察制度中存在的突出问题并进行深层分析，也就成为摆在我们面前的重要研究课题。

关键词 高等学校 纪检监察制度 监督

作者简介：吴俊清，四川美术学院，教师，研究方向：法律。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.165

高等学校作为国家培养高等人才的重要场所，一直被人们看作是纯洁之所，但是随着教育规模的急剧扩大和国家对高校财政投入的不断增加，最近几年来，高校贪腐案件上升势头迅猛，其数量之多，涉案金额之巨，影响之恶劣，都让人嗔目结舌。据统计从2012年以来，高校贪腐案件数量占全国教育系统案件数量的比例为24.5%。

2012年至2014年的三年间，教育部部属高校的纪检监察部门共立案调查违法违纪案件329件，涉案人数共计389人，比2010年增长了132.29%。仅2012年以来，中纪委监察部网站通报的副厅级以上高校领导干部的违法违纪案件就高达57起，占所有公布案件的5.1%。出现的这些问题暴露出现行的高校纪检监察制度还存在诸多不足。

一、缺乏专项高校纪检监察监督法规

当前纪检监察方面的法律、条例、规章只有《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员廉洁自律准则》、《中华人民共和国行政监察法》等屈指可数的几部，其中专门关于教育领域的监督法律还是空白。第九届全国人大常委会四次会议审议通过的《中华人民共和国高等教育法》是国家关于高等教育的最高法律，在这个法律中的第四章对于高校监督做出了相关规定：对于高等学校要通过建立以教师为主的教职工代表大会等组织对高校的运行给以监督，从而使得教职工能够依法行使民主监督和民主管理的权力，维护自己的切身合法利益。对于高校的办学水准、教学质量则要接受教育主管部门的监管。

除此之外，我国的现行法律中就没有对高校进行监督的其他条款规定了。

1997年国家颁布《行政监察法》之前，高校内部监察是依据1990年实施的《行政监察条例》参照执行。但是之后通过的两部法律法规《中华人民共和国行政监察法》（1997年）和《中华人民共和国行政监察法实施条例》（2004年），没有参照之前的《行政监察条例》（1990年版）的相关规定，在这两部法律法规中都没有了“企事业单位可以参照执行，对法定监察对象以外的工作人员进行监察”这一法律条文。因高校作为事业单位不具有行政机关的性质，其监察机构自然就不属于监察法规定的监察机关，所以高校监察机关不能行使行政监督权，法律赋予的扣留封存权、请求司法公安机关协助权等相应职权也就不能享有。同时，高校的教职员工既不属于公务员也不属于国家机关任命的其他人员。这样也造成现有监察法律不适用事业单位、企业及社会团体，高校一般无法参照监察法律法规执行。这就造成了在实际工作中，高校监督机构在开展监督执法时基本是以上级文件、通知及部门规章作为执法处罚的依据。

二、纪检监察机关独立性和权威性不足

（一）双重领导削弱了纪检监察机关的独立性

多年的实践证明，高校纪检监察机关尽管在加强党风廉政建设，维护党的纪律方面做了很大努力，但是现行的领导模式在客观上造成纪检监察机关在监督中难以发挥应有的作用。在双重领导模式中，高等院校的相关纪检和监察机构不仅要服从并接受上级部门的直接领导，同时还要服从并接受来自校内同级党委以及行政的领导，这就是我们所说的双重领导。这里“领导”的含义有二：

一是纪检监察机关需要服从同级党委的领导，按照党委的部署进行工作。纪委行使办信办案、纪律处分等职权时，必须事先报告同级党委批准后方可开展工作。

二是纪检机关的主要负责同志由同级党委提名，经上级机关同意后任命。高校纪委书记是由上级党委组织部门和纪委提名和任命，但是日常工作中都是要在同级党委的领导下行使职权。高校纪检监察机关开展专项检查、纪律处分等工作必须先征得学校党委会或校长办公会同意后方可进行。高校纪检监察机关在人、财、物权分配上都受制于同级党委，缺乏应有的独立性。

（二）高校纪检监察机关缺乏应有权威

实际工作中，高校纪委书记的工作分工都是由党委和行政决定，其工作分工也含有大量与监督无关的内容。有的高校纪委书记甚至分管了新校区建设、财务、创作科研等工作。党政领导班子研究讨论有些重大问题时，纪委书记提出合理合法的不同意见，但是按照“一把手”负责的民主集中制原则，党政领导拥有最终决定权，纪委书记在集体决策时基本只有参会和举手同意的权力，这使纪委反而成为了不少人宣称决策程序合法、合理的“挡箭牌”。因纪检监察合署办公，很多高校纪委副书记一般兼任监察处处长。纪检监察部门的科级以下人员更是由学校内部选拔配备。高校纪检监察机关的办公场所、干部提拔、工作调动、年终考核、人员与经费保障等诸多方面，更要受到学校党政领导甚至其他职能部门的支配。这样的领导模式容易造成纪检监察机关对党政“一把手”和同级党委的监督不到位。

（三）纪检监察机关机构设置不合理

目前国内部分高校还没有建立完善的纪检监察机构。根据对重庆、云南48所高等学校问卷调查统计，设立专门纪检监察机构的高校有43所，纪委监察合署办公的高校有25所，纪委监察处与审计处合署办公的高校有15所，还有3所监察处与审计处合署办公。在没有专门纪检监察机构的5所高校居然是由党政办、组织部、人事处等部门来代替履行监督检查职能。虽然纪检与监察在监督对象存在较大重合，但是因法律规定与职能划分决定了监督对象、监督内容、监督依据还是有很大区别的。理论上高校监察机构作为行政机构是学校内设的部门，应在校长领导下独立开展校内监察工作，但是在多数高校，监察机构因与纪委合署办公而成为党群部门之一。

三、纪检监察队伍建设滞后，综合保障不力

（一）高校纪检监察干部人员编制少，领导干部配备参差不齐

为加强和改进纪检监察机关队伍建设，中纪委、监察局在2010年就下发《关于进一步加强和改进纪检监察干部队伍建设的若干意见》。如中共重庆市纪委、中共重庆市教育纪工委根据《意见》，出台了《关于加强高校纪检监察机构和队伍建设的意见》。文件明确规定，一般规模的市属本科院校专职纪检监察干部人数为5-8人，规模较大的为8-12人，但目前绝大多数高校纪检监察干部一直就没有足额配备。重庆各高校纪检监督干部的配置数量差异巨大，人数最多的学校有11人，人数最少的只有2人，绝大多数高校的干部配置保持在3-5人之间。一般来说本科院校纪检监督干部配备人数多于高职院校，规模大的高校干部人数多于规模小的高校。某些高校连纪委书记都没有配置，而是由其他党政领导兼任。即使配备了纪委书记的高校也出于多种考虑，把一些与监督无关的工作交由纪委书记分管，造成监督力量精力分散、职位虚化。

（二）纪检监察干部队伍结构不合理，专业人才匮乏

高校纪检监察队伍中的具有纪检监察工作经验的人员结构呈金字塔型分布，专职干部工作年限也不够合理。高校纪检监察队伍结构呈现“三多、一少”的特点，即从事纪检监察工作不足5年的人员多，40岁以上的人员多，非正式人员多，纪检监察从业经验丰富的人员少。同时，纪检监察队伍的知识结构不尽合理。监督工作是一项涉及面广，政策性、制度性强的工作，其涵盖了法律、经济、管理等多个专业领域。因此纪检监察干部不仅要熟悉党的政策、决议、条例、文件，还要熟悉许多与高校相关的法律、财会、审计等多门类专业知识。但实际情况是纪检监察干部中具有法律、财会、审计专业教育背景的干部只占总人数的很小比例，学历层次结构也以本科为主，硕士及以上较少。此外，因人事管理等方面的特殊原因，高校纪检监察部门还以人事代理、劳务派遣等形式聘用了一定数量的合同制和临时性工作人员充实在基层纪检监察工作一线。

（三）综合保障不力

在办公条件方面，纪检监察部门的工作人员经常拥挤到一个办公室办公，实行纪委、监察、审计合署办公的高校更是将所有工作人员集中在一起办公，遇到信访举报及案件调查时连专门场所都没有。有时甚至连网络、电脑、电话、传真机、复印机等办公设备都无法足额配备。在经费保障方面，根据事业单位绩效工作改革方案规定，纪检监察部门是基本没有专门经费用于发放补助开支。监督部门进行监督的费用开支一般都是由被监督部门承担。这也就形成了一个高校监督的一个怪象——监督部门对被监督部门进行监督，而被监督部门为监督部门承担补助费用。这也促使很多纪检监察干部热衷于各种“监督”，但是这种监督结果的有效性和公正性自然容易引起公众的质疑。

制度经济学认为制度决定行为，因为对于现实世界中的人而言，个体是在法律、法规、规章等制度所限定的多维空间中活动的，因此遏制违法违规的关键是制度。制度的完善程度不仅决定了违法的受惩成本，也直接增加了直接成本。党纪国法越严格，边际成本越高，那干部犯错的可能性就越低。在超常规发展的高校经历着由原有计划经济向市场经济体制的转型，伴随自身体制改革的过程中，陈旧的制度没有及时修订或退出，致使内部权力没有得到严密规范和有效约束。制度设计缺少前瞻性和科学性，影响了制度的效力，给不法分子提供了可趁之机。因此，我们应该从纪检监察制度实际存在的问题出发，加强制度建设，从而遏制教育领域的腐败之风。

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