农民合作社的发展现状与挑战——纪念《农民专业合作社法》颁布十周年

黄道新王真

农民合作社的发展现状与挑战——纪念《农民专业合作社法》颁布十周年

黄道新王真

《农民专业合作社法》的立法背景

深入了解《农民专业合作社法》的立法背景，对于精准把握其主旨精神和内容，具有极其重要的现实意义。

新中国成立伊始，我国掀起了轰轰烈烈的合作化运动，但始终未制定正式的合作社法。1950年，我国虽然组织起草了《中华人民共和国合作社法（草案）》，但随后开展的“大跃进”和“人民公社化运动”将解放初期农民分得的自有土地变成了“集体”土地，这部草案也就胎死腹中，始终没有颁布执行。

改革开放后，随着家庭承包经营制度的全面推行，众多分散的小农户成为农业生产经营的基本单位，加之计划经济时代下统购统销的农产品流通体制逐渐被打破，农户同市场联结的传统链条断裂，单个农户只能单独面对市场竞争，“买难”和“卖难”问题日益突出。加之，以计划经济体制和集体经济体制为基础的农技推广体系也出现了与分散小农户脱节的现象，农户日益高涨的农技需求难以满足。除此以外，在小规模农业生产条件下，农业生产成本高、生产效率低，千家万户的小生产与千变万化的大市场之间的矛盾日益突出。因此，组建农民合作社，帮助农民抵抗市场风险的呼声日益高涨。随后，农民合作经济组织大量涌现。

然而，农民合作经济组织在发展的过程中，遇到了一些问题。一方面，《农民专业合作社法》在出台之前，没有一部法律、行政法规对农民合作经济组织的身份进行明确规定，导致农民合作经济组织的登记混乱，经营活动受到限制。由于无法可依，部分农民合作社不得不登记为协会组织，并参照《社会团体登记管理条例》进行管理。这在农民合作经济组织发展初期并未显现出太大问题，但随着农民合作经济组织业务范围的扩大，开展农产品加工成为大势所趋，注册登记为“行业协会”则在一定程度上影响了农民合作经济组织的正常经营活动。这是因为，一方面，《社会团体登记管理条例》规定协会组织不得从事营利性经营活动，开展商业活动属于不合法行为。为了正常开展商业活动，一些合作经济组织只能按照企业或合伙企业注册登记。但企业的目标是追求利润最大化，而合作社的目标是为社员服务，两者在组织目标上存在着本质区别；另一方面，由于缺乏相应的法律规范，不同合作经济组织之间的组织管理方式差别较大，且内部管理人员对组织的发展模式及成员的权利、义务思考不清晰，作为合作社本质属性的“入社自愿、退社自由”、民主管理、按交易额返还等原则难以真正实行，从而导致成员流动性较大，组织缺乏稳定性。这不仅难以突出农民合作社民主、平等的优势，而且也难以保护作为弱势群体的农民成员的合法权利和利益。

因此，社会各界纷纷呼吁合作社立法。在这种情况下，农民合作经济组织法列入了第十届全国人大常委会立法规划，从2004年初法律起草工作启动，历经多次讨论，《农民专业合作社法》于2006年10月31日正式颁布。从此，中国的农民合作社第一次以合法的身份正式登上历史舞台，标志着我国农民合作社进入了依法发展的新阶段。

农民合作社的发展现状

第一，农民合作社日益受到党和政府的高度重视。《农民专业合作社法》正式实施以来，党和国家领导人高度重视农民合作社的发展，制订了一系列政策文件，将农民合作社的地位和作用提到前所未有的高度。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”；2010年中央一号文件提出“大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业”；2013年中央一号文件进一步提出“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”，要“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”；2016年中央一号文件提出，通过“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体”，发挥多种形式的农业适度规模经营的引领作用，夯实现代农业的基础，并扶持农民发展休闲旅游业合作社、土地股份合作社等推进农村产业融合，促进农民增收。2016年是实施“十三五”规划的开局之年，是全面深化改革的重要一年，国家在转变发展理念加快农业现代化的进程中，对农民合作社给予较高厚望。

中国农民合作社发展数量

第二，农民合作社呈快速增长的态势。《农民专业合作社法》颁布和实施以后，我国农民合作社第一次有了合法身份，随后便进入了快速增长的发展阶段。在过去的10年里，我国依法登记的农民专业合作社从无到有，不断发展壮大。截至2015年12月底，全国在工商部门注册登记的农民专业合作社已超过150万家，实际入社农户10090万户，约占农户总数的42%；而2007年12月底，我国农民专业合作社只有2.64万家，入社社员也只有35万户。短短8年里，农民专业合作社数量便增长了57倍。

第三，农民合作社覆盖范围不断扩大。除数量快速增长外，我国农民合作社的覆盖范围也不断扩大。在农民合作社发展初期，我国农民合作社主要集中在种植、养殖等专业领域，但随着农村分工分业深化、农民分层分化加快，农民合作的愿望越来越强，合作内容、合作层次、合作领域的需求更加多样，从而推动了农民合作形式朝着多元化方向发展，农机合作社、休闲旅游业合作社、土地股份合作社、社区股份合作社、金融合作社、联合社等多种类型的农民合作社如雨后春笋般大量涌现。

第四，农民合作社对促进农民增收效果显著。中国农民合作社是基于客观经济形势的需要而自发形成，并在政府的推动下实现快速发展。无论是基于政府的角度还是农户的角度，中国农民合作社设立和发展都是为了解决农民生产经营中遇到的各种问题，如减少市场的不确定性、实现规模经济、改善市场竞争条件、提供技术培训等，但解决这些问题的最终目标实际上是为了实现农民增收。实践证明，各类农民合作社引导农户标准化生产，不仅通过引进良种和先进技术降低了农民生产成本，而且通过延长产业链、品牌化经营提高了产品附加值，增加了农民收入。如伊藤顺一等对南京市横溪镇西瓜合作社的社员和非社员的经济收益进行了对比，发现合作社对小规模农户增收效果显著；王丽佳等利用苹果合作社社员和非社员数据证明，加入合作社可节省980元的执行成本和运输成本，并减少8.1小时的苹果分级时间。

第五，合作社联合社快速发展。为了适应激烈的市场竞争，提升合作社自我发展能力和服务社员的水平，各地采取有效措施，积极推动合作社联合社的发展。据农业部初步统计，2011年底，我国各类农民专业合作社联合社2140家；2013年，全国各类联合社达到6000多家，涵盖成员专业合作社8.4万多家，带动农户超过560万户。2015年合作社联合社继续发展，逐渐出现跨地区、跨行业的联合社。从各地的发展情况来看，联合社在推广新品种新技术、实现规模经济、拓宽农产品销售市场、满足社员合作社对服务的多样化需求、延长产业链、防止恶性竞争等方面发挥着积极作用。以湖南省隆平高科种粮合作社联合社为例，该联合社覆盖7市18县48个合作社成员，涉及入社社员18651户，种粮面积30.7万亩，辐射带动面积近20万亩。通过使用优良品种和新技术，开展统一耕种、统防统治，亩均增产近100公斤，每亩生产成本降低50多元。

农民合作社在发展中面临的挑战

第一，《农民专业合作社法》覆盖范围窄，难以适应实践发展需要。《农民专业合作社法》是一部专门针对“农民专业合作社”的立法，而不是针对所有类型农民合作社的立法。随着合作需求、合作内容、合作层次、合作领域的多元化发展，农民合作社不再单单集中在种植、养殖等“专业”合作领域，新涌现的社区股份合作社、土地股份合作社、联合社等合作社类型不断突破专业合作的界限，逐渐超出《农民专业合作社法》的调整范围。这也是2015年两会期间，全国人大农业与农村委员会委员张晓山等30位代表联名提出修订《农民专业合作社法》的重要原因。以联合社为例，《农民专业合作社法》未涵盖联合社的相关内容，虽然不少地方制定了地方性法规，对联合社的设立运行作出规范，但过于笼统，缺乏联合社在设立条件、组织结构、成员制度、治理结构、盈余分配、扶持政策等方面的统一、权威的法律界定。

第二，大量农民合作社发展水平低、实力弱。虽然农民合作社在中国大地上遍地开花，但是大量的合作社的规模小、发展水平低、实力薄弱、盈利能力不高，发挥的作用也极为有限。以笔者在山东、江西、四川三省调查的109个合作社为例，这109家合作社平均注册成员仅34人，只有11家合作社注册成员超过100人，仅占总样本的10%左右。在赣州某县调查时，相邻村庄成立了多家脐橙合作社，只有1家超过了200人，其他合作社的成员数大多在10人以下，结果出现了合作社之间的无序竞争。

第三，农民合作社运作不规范。从农民合作社的发展实践来看，实力较强的合作社通常是由龙头企业或专业大户领办。龙头企业领办农民合作社，资本占据主导地位，合作社本质上是企业的原料基地，企业与农户之间只是单纯的契约关系，龙头企业控制着合作社的决策权和盈余分配权，农户只不过是企业的原料供给方，两者并未形成“收益共享、风险共担”的利益共同体；专业大户领办合作社，通常由生产经营规模较大的大户主导，为了降低交易成本，他们更愿意设立入社门槛，排斥小农户加入合作社，合作社不再是弱势农户的联合体。需要注意的是，即使在那些运行情况较好的合作社中，合作社核心成员剥夺普通社员决策权的现象也极为普遍。合作社的重大决策权往往掌握在少数核心社员手中，在民主决策无法保证的情况下，合作社盈余按交易量返还也成为空谈，成员账户形同虚设甚至根本没有建立，农户利益被剥夺的现象时有发生。更何况那些为套取国家税收优惠和财政扶持的“翻牌合作社”“假合作社”和“空壳合作社”？这不仅违背了合作社的基本原则，而且也阻碍了农民合作社的可持续发展。

供销合作社在带动农民合作社健康发展方面发挥了重要作用

第一，依托供销合作社优势，提高农民合作社发展实力。据中华全国供销合作总社公布的数据，2015年末，供销合作社系统组织兴办各类农民专业合作社147297个，比上年增长28.84%，入社农户1405.8万户，社均成员95户，远远高于全国社均成员66户的平均水平，带动辐射能力不断增强。通过有机、绿色、无公害等认证的专业合作社达33634个。其中，通过有机认证的有3346个、通过绿色认证的9446个、通过无公害认证的20842个；拥有产品注册商标的专业合作社14272个，占全部专业合作社的9.7%。供销合作社利用其独特的资源，在提高农民合作社发展实力方面发挥着应有的作用。这是因为农民组建合作经济组织，主要是为了解决农业生产资料供给和农产品销售问题，而供销合作社在解决农民的“购销”问题上具有其他组织无法替代的独特优势。其独特优势主要表现在两个方面：一是覆盖全国县、乡、村三级的现代流通网络、农资经营网络和农产品销售网络。供销合作社领办的合作社可以充分利用供销合作社的网络资源，不仅能买到质优价廉的农资，也能有效地解决农产品的销售问题。二是关系资源。供销合作社作为政府和农民联系的纽带，不但具有较强的经济实力，而且发挥着类似政府部门的组织协调职能。通过与相关行政部门的协调，为合作社争取更多的项目资源。实践证明，供销合作社在促进农民合作社快速发展、提高农民合作社发展实力中扮演着极为重要的角色。

第二，供销合作社领办农民合作社更易于合作社规范发展。从各地的实践发展经验来看，基层供销合作社已成为引领农民合作社朝规模化、规范化发展的主力军。供销合作社领办的农民合作社同其他主体领办的合作社存在