搞好土地托管搭建为农服务新平台——关于河南省南阳市供销合作社开展土地托管的调查

邢思和常力田文冰

搞好土地托管搭建为农服务新平台——关于河南省南阳市供销合作社开展土地托管的调查

邢思和常力田文冰

近年来，河南省南阳市供销合作社积极组织农业产业化龙头企业、专业合作社、种养大户、家庭农场等新型农业经营主体，引导组织参与土地托管，形成多方参与的大格局。

近来年，党中央、国务院下发了一系列文件，对土地托管作了明确阐述。2014年中央一号文件明确提出，要推行合作式、订单式、托管式等服务模式，支持为农户提供代耕代收、统防统治、烘干储藏等服务，促进农业生产经营模式创新。2015年，中共中央、国务院下发了《关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号），对供销合作社提出了开展大田托管，推动农业适度规模经营的要求。习近平总书记在党的十八届三中全会上强调：解决好“谁来种地”问题，对我国农业农村发展和整个经济社会发展影响深远，要提高种地集约经营、规模经营、社会化服务水平，增加农民务农收入，鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体,不断推进农业适度规模经营，加快农业现代化进程。

河南省南阳市供销合作社按照南阳市委、市政府的指示，积极贯彻落实党中央、国务院的文件精神，结合南阳农业大市、平原面积广、农业人口多、外出务工人员逐年增多的实际，在借鉴外地先进经验的基础上，积极探索土地托管新路径，搭建为农服务新平台。南阳市社充分发挥自身优势，积极组织农业产业化龙头企业、专业合作社、种养大户、家庭农场等新型农业经营主体，引导组织他们参与土地托管，形成多方参与的大格局。同时，着力加强土地托管服务主体自身组织建设、人才队伍建设和物资装备，不断提升田间管理、农资配送、农机作业、产品营销和技术培训等专业化服务能力和水平，有效地解决农技推广“最后一公里”等问题，使土地托管工作真正落到实处。目前，南阳市共发展土地托管组织4826个，包括涉农企业298个、专业合作社3095个、家庭农场1156个、其它282个，其中，供销合作社领办的托管组织150个。全市托管土地面积已达200多万亩，供销合作社参与托管的已达20余万亩。

开展土地托管的工作思路

坚持“五项原则”。一是坚持农村土地承包关系不变、农民主体地位不变、农民收益主体不变的原则；二是坚持依法、自愿、有偿的原则；三是坚持市场化运作，规范化管理，多方共赢的原则；四是坚持政府主导、供销合作社主办、社村联建、共同发展的原则；五是坚持因地制宜、梯次推进的原则。

推行“五种模式”。一是龙头企业带动模式。以生产、流通和加工企业为依托，为土地托管工作提供物资、技术和农产品储藏、加工、运输、销售方面的支持，形成生产、加工、销售及品牌培育、基地建设一条龙式的发展模式。二是农民专业合作社带动模式。以村民代表和基层供销合作社为发起人，成立农民专业合作社，由农民专业合作社负责生产经营。在农民专业合作社内部，社员代表负责专业合作社内部管理、保障农作物安全等工作；基层供销合作社负责生产资料购置、协调农机作业和服务保障工作。托管土地收益归合作社社员所有。三是党建带社建“三位一体”模式。党支部、村委会充分发挥村“两委”在组织、协调、监督、保障方面的优势，联合基层供销合作社，共同领办粮食种植合作社和农机服务合作社，托管农户土地，构建“基层供销合作社+村级党组织+合作经济组织”的“三位一体”发展模式，实现互利多赢。四是股份合作模式。农民以土地作为股份加入合作社或龙头企业等经营主体，参与合作经营，实行“村社合一”“村企合一”管理，实现农民持股分红。五是村民主导模式。由村民、农机大户、家庭农场、种植大户等自发组织成方连片的土地，以协议的形式约定供销合作社或其他经营主体进行某一环节或全程跟踪服务。

实施“四项服务”内容。一是“半托”服务，即菜单式托管。一些季节性在外打工和家庭劳动力不足或缺少技术的农户，按照自己的实际需要，自愿选择服务项目，托管组织提供服务，服务结束后由农户验收作业质量，托管组织和农民结算服务费用。二是“全托”服务，也叫全程托管。主要是常年外出打工或无劳动能力的农户，将土地委托给托管组织全权管理，托管组织实行从种到收全程服务。三是流转承租型模式。多年外出打工或举家外出多年的农户，与托管组织达成协议，并签订土地流转合同，明确双方的权利和义务，农户将土地经营权流转到托管组织，由托管组织统一经营。四是合作托管式服务。农民用土地作股加入托管合作社，参与合作社经营，利益共享、风险共担。

强化“五种管理”。一是强化合同管理，保护农民利益。凡是参加托管服务的农民，都要与土地托管组织签订合同，以保护自身的利益。乡（镇）司法所要无偿公证，一旦发生土地托管合同官司，可以通过法院进行解决；村“两委”要加强全程监管，在合同条款上把关，在签订过程中鉴签，以防止农民的利益受到侵害。二是强化对托管组织的管理，保证规范运行。对托管组织进行综合评价考核，托管组织一定要具备一定的条件，内部管理要非常规范。三是强化对托管组织的监控，防止意外风险。万亩以上的托管组织由县（区）直接监管，千亩以上的托管组织由乡（镇）直接监管，百亩以上的托管由村“两委”监管，百亩以下的托管组织由村组监管，并明确各级监管责任，一旦所在层次托管组织出现问题，要追究相关的责任，防止意外风险的发生。四是严禁非法集资。严禁托管组织借土地托管之名进行非法集资或变相非法集资。五是坚持参加农业保险。“天有不测风云，人有旦夕祸福”，托管组织一定要参加农业保险，避免自然灾害带来巨大损失的情况出现，使农民的风险降到最低。

实现“五大目标”。一是到2020年土地托管服务规模要达到95%以上。二是订单生产达到80%以上，切实降低农业生产风险。三是农产品质量稳定达标、农产品品牌不断攀升。到2020年无公害农产品、绿色农产品、有机农产品分别达到100%、70%、30%。四是按照国家有关规定，农产品科技贡献率到2020年达到80%以上。五是特色农业产业取得重大进展。

推进土地托管的主要举措

搞好试点先行，在培育典型示范引领上下功夫。南阳市把社旗、唐河、方城作为试点县，先行先试，充分发挥典型示范引领作用。目前，社旗、唐河、方城县托管土地面积分别达到了62万亩、61万亩、30万亩，托管组织增加到了767个、258个、91个。3个试点县着力培育发展典型，探索经验。社旗县金叶合作社大胆引入市场机制，托管土地4200亩。在控制农产品市场风险的前提下，通过组建农机统配、农技指导、大田植保、后勤保障等专业服务队途径，实现了土地增产、农户增收、大批农民安心外出打工、合作社和农户的共赢；社旗盛康家庭农场托管土地5000亩。通过农资供应、农机服务等机制的建立，提升自身服务质量和水平，用优良的种子、放心的化肥、配套的农机、科学的管理，实现了亩产增收30%以上和农户增收20%以上的“双增”；方城县发挥供销合作社的引领作用，依托供销合作社领办的专业合作社，整合社会资源，组建种植专业合作社联合社和农机专业合作社联合社，先后整合70多家专业合作社，275台（套）农机具，种植收益和农民受益分别提升20%和40%以上；唐河县曹氏百川集团托管农户土地1.2万亩，并为周边2万多农民提供种植、收割及种植技术服务。他们开展了代存、代销“粮食银行”业务，解决了农户晒粮难、存粮难、卖粮难问题，减少农户自己晒粮、存量环节损耗、变质，保证了粮食存放安全。

发挥党政的引领作用，在“三导”上下功夫。“三导”是指指导、引导、督导，指导靠规划、引导靠政策、督导靠落实。南阳市委、市政府已经出台了1个意见、3个办法，使土地托管逐步走上规范化轨道。各县（区）根据自身实际也都出台了鼓励扶持土地托管服务的意见、办法。

发挥供销合作社的引导作用，在参与上下功夫。供销合作社是生产资料的供应者，供的是生产资料，销的是农产品，要发挥引领作用，在参与上下功夫，不仅代表政府推动这项工作，而且积极参与到实际的工作中去。

发挥政府各职能部门的协同作用，在政策上、项目上、资金上支持下功夫。政府各有关职能部门充分发挥职能作用，大力支持土地托管，主动服务、主动作为，形成推动土地托管服务的合力。发改、财政部门加强对规模经营主体的支持和服务，增加对土地托管区域项目的农业基础设施投入。水利、国土、规划部门按照农田水利基本建设规划，支持托管土地的综合治理；对开展土地托管服务需要建设的服务中心、仓储、晒场和机房等占地，按照相关法规，以设施农用地对待，并按规定程序办理相关手续；对土地托管中涉及优质农产品基地建设、新品种引进选育、标准化种植、病虫害安全防治示范与应用、设施栽培、节水灌溉、农产品冷藏保鲜等项目，由相关部门纳入经济社会发展计划，给予重点支持。粮食部门按照国家粮食收购政策，坚持优质、优价原则，积极开展预约收购服务，满足售粮需求。科技、气象、税务、金融和保险等部门在科技创新、气象信息服务、税费适当减免、融资担保贷款和农业保险等方面给予积极扶持。

发挥目标管理的指引作用，在严格考评奖惩上下功夫。土地托管服务是惠农富农的一件大事、好事，南阳市政府加强对县级层面的考核，每年进行评先评优，奖惩兑现。各县（区）都把土地托管服务纳入各自的目标管理，加强对托管组织层面的考核，主要内容包括托管规模、服务水平、科技投入、农业机械化程度、农产品品牌、农田水利管养以及群众满意度等方面内容。

发挥舆论的导向作用，在宣传典型上下功夫。土地托管是一个新生事物，通过普法宣传和典型示范的引导，让农民看到土地托管的好处，消除误解和疑惑，提高发展意识，实现观念更新，打牢思想基础。各县（区）、乡（镇）政府明确专门机构负责此项工作，做好区域内的宣传发动工作，为土地托管服务创造良好的环境。

取得的成效

土地托管通过规模化、专业化、机械化生产，能降低生产成本，提高生产效益和效率，实现“四个降低”和“八个提高”。

“四个降低”：一是农资成本降低。合作社能批量购买种子、化肥、农药等生产资料，享受农资公司优惠价。二是农资用量降低。合作社通过精量播种，配方施肥，规范使用农药，统一除草、防虫、防病，农资用量大大降低。三是机械化成本降低。土地连片耕种收割，农机有效工作时间增加，油料成本降低了20%左右。四是水电设施投入降低。土地托管后，水泵、电线、龙带统一调度，大大降低了这些物资的使用量，毁损物资也大大降低。

“八个提高”：一是机械化效率、效益提高。农机有效工作时间的增加，使农机收割效率比以前提高40%左右，农机户效益增加30%以上。二是生产效益明显提高。土地托管后，土地连片经营，生产资料购买力大，能享受到农资供应商较低的价格优惠，这样节约大笔农资费用，降低了生产成本。三是规模化经营程度提高。合作社在服务范围内，把一家一户分散零星的土地，统一规划，统一技术服务，解决了一家一户办不了、办不好或办起来不划算的事，一定程度上实现了土地规模经营。四是科技兴农水平提高。土地托管，实行统一经营，优质良种、精量播种、配方施肥、科学除草、科学防治病虫害等农业科技落到实处了，较好地解决了多年来科技兴农“上热、中喊、下盼、落实难”的问题。五是劳动生产率提高。土地托管后，由托管员专业管理，粮食生产亩均劳动工日比托管前下降了一半，劳动生产率成倍提高。六是生产方式转变提高。农机具从单一的小机型的旋耕到实行的深耕深松及多功能的大型机械的转变；经营规模上从三五亩的家庭生产到成千上百亩规模化生产的转变；管理模式上实现了由效益低下的粗放型管理向高产高效的集约型管理的飞跃。七是农民转移就业的稳定性提高。合作社为外出务工农民“托管”土地后，使这些农民完全从土地中解放了出来，安心外出务工经商或就地转移从事二三产业，增加了非农收入，也进一步促进了土地规模经营。八是管理水平明显提高。管理模式的转变，导致农业科技推广应用的重视程度明显提高，托管的土地实行推广良种、高产创建、配方施肥、适时收割等，避免了劣质种子、农药、化肥等带来的损失，大大提高了精细化管理水平。从以下表格中可以看出土地托管后每亩为农户节约多少钱。

土地托管服务费用与市场价格对比表

几点建议

尽快开展对土地托管服务的评估定位。当前，河南省各地都在对土地托管进行探索，形成了很好的经验。作为农业大省，应当及时总结并借鉴外省、市的成熟经验，制定出土地托管实施意见或办法，在全省推广。

提高对土地托管的重视程度。由于土地托管保粮食生产、保农民增收的“双保”作用，更适宜在粮食主产区推广。我省人多地少，保粮稳粮责任重大，增收致富任务艰巨，各级政府特别是粮食主产县、乡（镇）政府应站在保障国家粮食安全、切实维护农民利益的高度，提高对土地托管工作的关注程度和精力投入，进一步加强对土地托管的服务和指导，建立托管信息平台，及时解决土地托管中的矛盾纠纷，逐步将其纳入规范化管理轨道，促进其健康快速发展。

加大对土地托管的扶持力度。建议对土地托管合作社实行重点倾斜，鼓励土地托管大面积推广。一方面，加强项目扶持。结合高标准粮田“百千万”建设工程，涉农项目要优先在土地托管地块实施，农机具购置补贴向土地托管合作社倾斜，支持土地托管主体承担涉农项目、开展农技推广服务。另一方面，加强金融支持。以县为单位设立融资专项补贴资金，适当补贴土地托管合作社贷款和担保费用；协调金融保险机构与土地托管合作社做好对接，创新服务产品和服务方式，解决其贷款难、保费赔付难等问题。

建立政府公共平台。鼓励工商界参与土地托管，吸引投资者发展股份制农业合作，走出一条大龙头带动大基地，大基地带动大发展的农业化路子，农村经济发展和农民增收步伐。

加强对土地托管的宣传培训。建议各级政府加强土地托管工作的意义、效果的宣传推介，培育典型，发挥示范带动作用，营造共同支持其发展的良好氛围。同时，加强对土地托管合作社的技术培训，农技服务部门定期向土地托管合作社宣传、推广新技术，“阳光工程”“雨露计划”等应优先将土地托管合作社纳入培训范围，进一步强化科技和人才支撑，增强其发展的内生动力。

(作者单位：河南省南阳市供销合作社)