中国自贸区负面清单林业外商投资管理初探

张 衎, 樊宝敏

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所)



中国自贸区负面清单林业外商投资管理初探

张 衎, 樊宝敏

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所)

采用负面清单管理模式，是中国自贸区与国际接轨、深化改革开放的重要举措，而林业管理是其中的重要内容。采用对比研究的方法，分析了中国自贸区2013—2015年3版负面清单中涉及林业的特别管理措施，总结了两次修订的成果。负面清单特别管理措施总数逐年递减，对林业行业投资限制逐年减少，开放力度逐年加大。面向未来，我国林业管理部门应主动与自贸区负面清单管理模式全面对接，积极主动适应自贸区发展需要，调整和完善林业法律法规相关内容；加快与国际规则接轨，转变林业部门管理模式和政府职能；在放宽林业外资准入条件前提下，进一步完善政策，吸引外商投资林业；提高管理效率，增强林业特别管理措施的透明度。

自贸区； 负面清单； 特别管理措施； 林业外商投资

为顺应全球经济贸易发展的新趋势，实行更加积极主动的开放战略，2013年8月22日经国务院批准设立，同年9月29日正式挂牌成立中国(上海)自由贸易试验区(以下简称上海自贸区)。为扩大投资领域的开放，上海自贸区率先探索并建立负面清单管理模式，借鉴国际通行规则，结合上海实际情况研究制定自贸区外商投资准入的负面清单，改革外商投资管理模式[1]。历经两年多的发展，上海自贸区成果显著。为响应“一带一路”经济发展战略，进一步推进改革开放进程，2015年4月21日，中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区和中国(福建)自由贸易试验区在3地同时正式挂牌成立，与成立近两年的中国(上海)自由贸易区形成由南到北4大自贸区开放格局。

成立自贸区是一项重大战略举措，涉及国家发展的诸多领域，要求在制度上不断跟进、做出相应调整，进而提高改革开放和科学发展的水平。林业作为国家生态文明建设、绿色经济发展和国际经贸往来的重要组成部分，与自贸区建设有着较为密切的关系。主动适应、推进改革属于题中应有之义。因此，研究适应自贸区建设需要的林业相关制度，对于新形势下促进林业改革发展、使林业更好地融入和服务于国家改革开放大局具有重要意义。

一、自贸区负面清单管理模式

负面清单(negative list)是一种国际通行的外商投资管理办法,是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。简单地说，负面清单相当于投资领域的“黑名单”，明确列出了企业不可投资的领域和产业，体现“无法禁止即可为”的理念[2]。负面清单是国际上重要的投资准入制度，目前国际上已有70多个国家采用这一管理模式。与正面清单相比，负面清单主要有3大优势：开放标准高、开放力度大、多采用列表方式。负面清单应具备一定前瞻性，否则将面临较大风险[3]。

(一)负面清单背景简介

20世纪80年代美国开始进行双边投资协定(Bilateral Investment Treaty，简称BIT)和自由贸易协定(Free Trade Agreement，简称FTA)，在全球范围内推行其高标准的外商投资负面清单管理模式，形成世界标准和惯例[4]。现今，欧美各国主推“跨太平洋战略经济伙伴协定”(Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP)、“跨大西洋贸易和投资伙伴协议”(Transatlantic Trade and Investment Partnership，简称TTIP)。在新自由贸易协定下,以“准入前国民待遇加负面清单管理”为核心的第3代国际投资规范正在引领世界投资和贸易新形势。

(二)上海负面清单管理模式的特点

上海自贸区是我国首次采用负面清单管理模式的试验园区，其出台的负面清单是根据外商投资法律法规、《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》以及《外商投资产业指导目录(2011年修订)》所制定。自贸区采取负面清单管理模式不是简单列出“禁止”领域和行业，而是从控制开放走向自由开放的思路演变。相比我国长期实行的外商投资准入“正面清单”管理模式，上海自贸区负面清单管理模式具有以下3个突出特点：①符合国际通行规则，开放度和透明度“前所未有”；②备案管理配套实施；③促进政府职能转变，防范开放风险，明晰政府与企业职能分工，减少审批工作[5]。

二、负面清单林业特别管理措施及其修订

2013—2015年，国务院、上海市政府根据中国自贸区相关规定，针对负面清单管理事项先后共出台3个版本，经历了2次修订。

(一)2013版负面清单的林业管理措施

《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》[6]与林业相关管理措施共有9条(见表1)，涵盖了4个门类，7个大类。其中，“限制性”特别管理措施共有5条，主要是针对投资与林业相关的中药材种植、珍贵树种原木加工、茶籽油加工、造纸和纸制品业、林业通用航空5个方面投资准入条件的限制，须以合资、合作的形式进行。“禁止性”特别管理措施共有4条。禁止外资进入主要是为保护我国稀有、特有、濒危的优良品种，中药材，野生动、植物及自然保护区和重要湿地。“限制性”特别管理措施可根据今后行业的发展状况考虑逐步对外开放或放宽。对于“禁止性”特别管理措施，关系到国家珍贵珍稀资源，需要严格把关并制定相应配套管理法规进行监督，避免稀有、特有珍贵的品种流出。

表1 自贸区2013年负面清单中林业相关内容

(二)负面清单第一次修订(2014版)

笔者依据《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》[7]，整理制作表2。2014年修订的负面清单取消了2013版的大类和中类的细分,统一以“领域”来代替类别，并增加国民经济行业分类代码一栏。其中，林业仍保留4个门类，涉及6个相关领域，共8条特别管理措施，减少了1条特别管理措施。

表2 自贸区2014年负面清单中林业相关内容

与2013年负面清单相比，2014年负面清单遵循“更开放、更透明、更国际化”的修订目标，进一步扩大开放,实质性取消部分条款；调整分类形式,将同类条款合并；体现内外资一致性,删除已有法律法规中禁止的条目；减少模糊表述,增加透明度[8]。2014版负面清单中林业相关特别管理措施取消了对造纸和纸制品业投资的限制，开放了该领域外资的准入。

负面清单管理模式中，对技术性较强、关乎国家安全的行业，须适时适量地提高其“限制性”条件，以保证行业控制权。在“航空运输业”中，关于“投资农、林、渔业通用航空公司须合资、合作”这一管理措施，2014年经修订后增加了“法定代表人须为中国籍公民，经营年限不得超过30年”的限制条件。

(三)负面清单第二次修订(2015版)

2015年4月以来，随着第2批自贸区的建立，新一版的负面清单也重新修订发布，统一适用于上海、广东、天津、福建四大自贸区。2015版删除了2014版中增加的国民经济行业分类代码。经整理，与林业相关领域减至4个，而特别管理措施删减至5条(见表3)[9]，较2014年减少了3条。

开放和透明仍是修订新版负面清单的一大主题。在行业分类上更为细致、放得更宽、更明确。从细分行业下列示“禁止”或“允许”，要比粗略地限制一个大类更加开放明确。特别是“农、林、牧、渔业”中林业相关管理措施减少了2条“限制性”管理措施，仅保留了1条“禁止性”管理措施，并解除了该项管理措施中针对“转基因生物研发和转基因农作物种子、种畜禽、水产苗种生产”的禁止，充分体现了开放、透明的原则。

表3 自贸区2015年负面清单中林业相关内容

纵观2013—2015年间中国自贸区负面清单的两次修订，不难发现其特别管理措施有大幅缩减。整体上，从2013年的190条经第1次修订减至2014版的139条，减幅为26.8%；经第2次修订减至2015版的122条，减幅为12.2%。两次修订累计减少68条，减幅为35.8%。林业相关特别管理措施也同步减少，由2013版9条减至2014版的8条，再减至2015版的5条，其减幅分别为11.1%和37.5%。由此可见，负面清单特别管理措施总数在2013—2015年间逐年递减，但整体减幅明显放缓，而与林业相关措施的减幅却有所扩大，说明对林业行业投资限制逐年减少，开放力度逐年加大。但从林业特别管理措施占整体外商投资准入措施的比重而言，2013—2015年分别为4.74%、5.76%和4.10%，这种占比的相对稳定性在一定程度上体现出林业行业在国家对外开放战略中的基础性及重要性。

三、思考和建议

经济全球化早已成为大趋势，但我国与世界的多边贸易体制仍障碍重重，多哈谈判没有取得新的突破。特别是由美国推动的TPP谈判中，我国存在被边缘化的危险[10]。欧盟虽然没有成型的FTA，但也在积极研究制定新的贸易政策，注重双边自由贸易协定[11]。正是基于此背景，党中央、国务院深入贯彻十八大精神、顺应全球经贸发展新趋势，实施重大举措建设中国自由贸易试验区，实行“一带一路”国家战略。林业作为国家生态文明建设、绿色经济发展和国际经贸往来的重要组成部分，与自贸区建设有着密切的关系，国家各级林业主管部门应主动与自贸区建设相对接。笔者建议从以下方面加快改革步伐。

(一)主动适应自贸区发展需要，调整和完善林业法律法规相关内容

从自贸区负面清单林业特别管理措施的两次修订过程发现，林业外商投资准入条件已大幅度放宽，除涉及我国珍稀特有的物种和野生动植物领域禁止外商投资、林业通用航空限制投资以外，其他领域均开放投资。为此，需修改完善与此不符的相关林业法律制度，以促进林业投资便利化和林产品贸易自由化。同时，应出台鼓励扩大林产品进口、林业生物制药等高科技企业在自贸区内发展的政策规章。笔者研究发现，《中华人民共和国森林法》(1998年4月29日修正，以下简称《森林法》)、《森林法实施条例》(2000年1月29日国务院发布)中的许多规定，已不符合当前自贸区建设的需要。尤其是关于采伐限额、采伐许可等方面的规定，存在管理过严、政策不活的问题，不利于吸引外商投资。因此笔者提出下述几点具体建议。

1)在《森林法》第29条“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准”后面，补充“外商通过中国自贸区投资的用材林，不受采伐限额限制”的条款，以体现对外商通过中国自贸区投资林业管理的开放度。

2)在《森林法》第32条“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外”后面，补充“外商通过中国自贸区投资的用材林进行的采伐除外”。通过采伐自由，进一步放宽对外商投资我国林业产业的限制。

3)在《森林法实施条例》第33条“利用外资营造的用材林达到一定规模需要采伐的，应当在国务院批准的年森林采伐限额内，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，实行采伐限额单列”后面，补充“外商通过中国自贸区投资的用材林，采伐时不受采伐限额限制，实行采伐备案制”。这样就将原来的“采伐限额单列”改革为“采伐备案制”，使林业政策更加适应我国自贸区建设。

(二)加快与国际规则接轨，转变林业部门管理模式和政府职能

在自贸区外部，我国林业部门针对外商投资的管理模式仍沿用《外商投资产业指导目录(2011年修订)》和《中西部地区外商投资优势产业目录》的正面清单进行管理。因此，为了提高效率，要借鉴自贸区内部管理经验，与国际规则接轨，改革现有做法，实行负面清单管理模式。我国自贸区为适应负面清单管理模式，已将“审批制”转变为“备案制”。现有林业外商投资管理模式也需进行相应改革，实行负面清单模式管理。管理上侧重于备案核查制度，加大事后监管力度。此外，应根据具体实践的情况，逐渐压缩或变更负面清单。深化林业行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中、事后监管水平。

(三)在放宽林业外资准入条件前提下，进一步改革政策，吸引外商投资林业

林业行业有其特殊性，为确保我国林木种子、野生动植物等资源保护、强化稀缺木材进出口管理等，需要一系列后续监督管理措施。对于关乎国家生态安全及资源安全的项目必须严格控制。在2015年最新自贸区负面清单中，已删除“禁止投资自然保护区和国际重要湿地的建设、经营”的内容，表明我国自贸区已对外商开放了投资自然保护区和国际重要湿地的建设、经营。这就要求国家林业主管部门出台相应的鼓励性政策及管理方法。笔者建议在《中华人民共和国自然保护区条例》(1994年10月9日国务院第167号令发布，2011年1月8日修订)、《湿地保护管理规定》(2013年国家林业局第32号令发布)中，补充外商通过中国自贸区投资建设和经营自然保护区、湿地的相关规定。

(四)提高管理效率，增强林业特别管理措施的透明度

为保证中国自贸区的健康持续发展，需提高每条林业相关特别管理措施的质量，在充分保障国家利益的前提下，降低外商投资准入门槛，提高林业外商投资管理的开放度和透明度。由于目前的负面清单中涉及林业方面的规定只有5条，其中4条为禁止性规定。这表明，负面清单在数量上进一步缩减的空间已经很小，故今后的主要改革方向是提高透明度，使自贸区投资管理制度更加透明和完善，在外商投资企业准入项目申报、备案、后期监管等环节都要做到网络化、规范化，确保负面清单管理的公开、公正、透明。

[ 1 ] 周汉民，王其明，任新建.上海自贸区解读[M].上海：复旦大学出版社，2014.

[ 2 ] 龚柏华.“法无禁止即可为”的法理与上海自贸区“负面清单”模式[J].东方法学, 2013(6):137-141.

[ 3 ] 梅新育.负面清单的潜在风险[J].中国金融,2014(13):96.

[ 4 ] 聂平香,戴丽华.美国负面清单管理模式探析及对我国的借鉴[J].国际贸易,2014(4):33-36.

[ 5 ] 刘金山,王晓晓.负面清单管理与价格成本监审的动态调整[J].市场经济与价格,2014(6):4-6.

[ 6 ] 上海自贸区管委会网站.中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)[EB/OL].(2013-10-01)[2015-05-23].http:∥www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx?GID=a72b87f9-6505-497d-bf98-641340307cc8&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690 &MenuType=1.

[ 7 ] 上海自贸区管委会网站.中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)[EB/OL].(2014-07-01)[2015-05-23].http:∥www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx?GID=8f7d8298-3462-4c6f-8cc8-8c42a315143c&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690 &MenuType=1.

[ 8 ] 自邮智库.自贸区2014版负面清单的瘦身逻辑[J].中国外资，2014(7):44-46.

[ 9 ] 上海自贸区管委会网站.国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)的通知 [EB/OL].(2015-04-20)[2015-05-23]. http:∥www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx?GID=f9bab6b4-34a6-414b-a080-383669ce93e0&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-2646770 89690&MenuType=1.

[10] 郭芳, 王红茹.上海自贸区:中国新一轮改革开放的起点[J]. 中国经济周刊,2013(35):26-33.

[11] WOOLCOCK S. European Union policy towards free trade agreements [J]. ECIPE Working Papers, 2007(3)：1-15.

(责任编辑 孔 艳)

Preliminary Study on the Management of Forestry Foreign Investment by Negative List in China’s Free Trade Zones

ZHANG Kan, FAN Bao-min

(ResearchInstituteofForestryPolicyandInformation,ChineseAcademyofForestry,Beijing, 100091,P.R.China)

The application of management mode with negative list is such a significant approach for China’s Free Trade Zone (FTZ) to conform to the international standards as well as deepen the reform and opening of economic policies in China, moreover, forestry management is the essential part of it. Using comparative analysis approach, this article mainly analyzes the forestry management measures in three editions of negative list from 2013 to 2015, and then summarizes the achievements of 2 revisions. The total number of special management measures in the negative list is decreasing year by year, which demonstrates that the limitation of forestry investment is reducing and our policy is increasingly opening to the international community. For the challenges in the future, Chinese forestry management departments should: fully take the initiative connection with FTZ’s negative list, positively adapt to the needs for FTZ’s development, and adjust and improve the relevant forestry laws and regulations; accelerate the conforming of international standards and rules by changing the management mode and service functions; further reform the policies to attract international investment in forestry under the premise of broadening the admission conditions of foreign investment; improve the efficiency of management, and enhance the transparency of special management measures in forestry.

FTZ (free trade zone); negative list; special management measures; forestry foreign investment

10.13931/j.cnki.bjfuss.2015116

2015-11-03

国家林业局政策法规司委托项目“适应自贸区建设需要的林业相关制度研究”。

张衎，硕士生。主要研究方向：林业政策。电话：010-62889738 Email：195282715@qq.com 地址：100091中国林业科学研究院林业科技信息研究所。

责任作者： 樊宝敏，研究员。主要研究方向：林业政策。电话：010-62889339 Email：fanbm@caf.ac.cn 地址：100091中国林业科学研究院林业科技信息研究所。

F326.2

A

1671-6116(2016)-02-0070-05