监管与反制：乡镇政权与“老板村官”群体的权力互构——以浙中吴镇为例

2016-11-30袁松

中共杭州市委党校学报 2016年4期

□袁松

□袁松

在发达地区农村，“老板村官”群体成为乡村治理中衔接国家与农民的中间体。为了规范私营企业主主政村庄的治理行为，基层政权采取了签订承诺书、科层化考核、强化村级权力监督体系等举措，这些监管措施在乡村治理实践中具有一定的效果，但在阶层分化的熟人社会中也强化了富人主导的权力结构。“老板村官”群体基于权力来源的独立性而表现出行动的自主性，他们的行动策略一定程度上消解了基层政权对其治理行为的规制。为实现城镇化的快速推进，乡镇在治权弱化的背景下以其所掌握的市场资源引导“老板村官”群体投身村庄治理，乡村两级的关系在权力互构中呈现出从控制到交换的转变。

“老板村官” 乡村关系先富能人富人治村农村社会分层

一、引论

近年来，先富能人尤其是私营企业主群体在中国农村的政治参与引起了社会各界的广泛关注。随着城镇化的推进，先富能人参政的迹象更加明显。从见诸媒体的报道来看，不论是江浙沿海还是中西部地区的城郊农村，都有大量率先富裕起来的私营企业主、个体工商户积极参加村委会选举，并以较强的致富能力赢得多数村民的支持而当选。

“富人治村”将如何影响乡村政治？对此，学界主要呈现出了两种观点，并且二者之间张力颇大。一种观点认为，富人治村可能会导致精英治理格局的固化，而这与村民自治的取向相背离。［1］先富能人以其巨大的资源优势与村庄其他阶层进行多种类型的社会交换，这改变了选举的进程和结果，乃至影响了村庄的选举文化；［2］他们一方面有可能对村庄的经济、社会事务做出贡献，但另一方面对于“民主治村”的创新能力和动力均不足，这将制约村庄内生性民主的发展。［3-4］

另一种观点则认为，新兴经济精英主政村庄是农村经济社会变迁的必然，也是国家建构现代农村社会的产物。［5］作为先进生产力的代表，农村先富群体能够承担起乡村居民对于民主政治的强烈需求，这为民主政治的发展提供了可能性。［6］在乡村能人的治理下，村庄社区能够更快地实现向法治型治理模式的转换。［7］一些学者对先富能人群体寄予厚望，认为他们是可以继承传统社会中“乡贤”角色的农村精英。［8-9］

郎友兴曾将上述两种观点分别归纳为“富人政治”与“能人政治”，［10］前者强调富人群体的工具理性，认为他们更有可能在乡村内部形成垄断资源的利益联盟；后者则注目于先富群体的价值理性，认为在经济上具有更大自由度的先富群体更有可能积极参与政治，表达农民的政治意愿与利益诉求，并在与国家权力的互动中促成基层民主的发育。

在笔者看来，争辩双方并非偏执于先富群体的一种属性而对另一种行动逻辑视而不见。如果从权力的构型着眼，二者的主要分歧与其说是对于农村先富群体的不同认知，毋宁说是对于乡村场域中“资本”与“权力”关系的两种判断：前者对此持警惕态度，认为二者将形成精英结盟；［11］而后者则认为随着基层制度建设的完善与权力监管措施的推进，“老板村官”的治理行为能够得到规范和引导，国家政权建设与乡村社会互动的结果，将是经济精英代理国家权力管理乡村公共事务的“村官政治”。［12］

本文试图在权力结构的视角下切入上述问题的讨论。以下，本文将以浙江中部地区的吴镇①遵照学术惯例，文中所涉地点人物已做化名处理。为例，从乡镇政权规制“老板村官”的日常实践入手，叙述制度监管的内容、实践效果及其原因，通过乡村两级的权力互动来揭示地方秩序的构成，进而对“富人治村”的政治影响进行阐释。本文的调研地点吴镇位于浙中盆地，总人口11．4万，其中外来人口6．1万。镇内个体经济发达，围绕着饰品、五金、针织、纸品等行业形成了富有特色的“商圈”。据民政部门统计，吴镇2014年村委换届之后有超过80%的村委会主任是私营企业主。

二、乡镇政权对“老板村官”的制度规制

吴镇所在的浙中地区农村在乡村治理中的一个显著特征，是绝大多数村干部都处于村庄经济分层的上层，在日常生活中被称为“老板”。然而，这些“老板村官”在治理村庄时却出现了“在职不在村”、“与乡镇顶杠”、“小官贪腐”等比较集中的问题。为了遏制问题的蔓延，按照上级的统一部署吴镇有针对性地制定了较为系统的政策措施。

（一）签订承诺书：防止“无为”

私营企业主在主政村庄时出现的常规问题，是忙于企业经营，投入村庄治理的时间与精力不足，以至于许多“老板”在经过激烈的选举当选之后却成为常年不在村的村干部。针对上述情况，浙江省在村委换届选举时就引入了签订“承诺书”的程序，这一程序设置的目标是确立“先定事、后选人”原则。

具体而言，“承诺书”有“竞职承诺书”、“创业承诺书”和“辞职承诺书”三种形式。其中，竞职承诺书主要是针对选举过程本身出现的贿选现象；而后两者则是为了引导选举以后的村政运作，让参选富人将更多精力、时间用于村庄公共事业。比如在吴镇的塘村，一份“创业承诺书”上写道：“如果我当选村委会主任，将在届期内完成兴建老人活动室、房前屋后沟渠整治、搞好村内环境卫生的工作”。吴镇每个村的村主任参选者至少要填满三项，填好以后还要在县级市的党委机关报登报公示。辞职承诺书是让参选者承诺，如果不服从相关规定就主动辞职，这些规定包括“身体状况不佳、不接受党的领导、一年内累计半年外出或一年中连续外出时间3个月以上；连续三次或半年内累计四次不参加镇、村两级召开的重要会议；不执行村民代表会议的合法决议；不支持上级党委、政府的决策；违反村规民约、造成村集体经济较大损失；在年终民主评议被确定为不称职；违反国家的法律法规、党的组织纪律和其他不正确履行岗位职责等”。

（二）科层化考核：防范“顶杠”

所谓“顶杠”，是指当选为村干部的私营企业主在某些具体的事务中坚持自己的意见和做法，不服从乡镇的指令。以下是两则比较典型的案例：

案例1 坞村村两委班子在住房特困户指标的人选问题上发生激烈争吵，村主任坚持认为全村没有人符合条件，他拒绝签字，并将相关政策文件打印出来大声宣读，几名申请者因此连续到镇政府上访。主管此事的副镇长要求村主任必须灵活变通，但后者坚决不从，以至于分配给该村的两个指标浪费。这名镇长事后分析，该村村主任“顶牛”的原因，是村里的这几户申请住房特困户指标的家庭曾在选举中支持他的竞争对手并公开与他作对。后来，镇政府在年终考核时给坞村村主任记为零分，以示惩罚。

案例2 吴镇通往工业园区的污水管道要经过田村地界，施工过程中需要把一片种有蔬菜的地块挖空，管道铺设完毕之后再重新填土，并不影响这块菜地今后的使用。镇政府在青苗费的赔偿方面做出让步，给出了比政策规定更高的标准，但田村村主任坚决不同意施工，他的理由是污水管道对村庄环境不利，村民不同意。负责协调的镇干部说，他“顶杠”行为的真实目的是为了拿到施工过程中的项目，因为在其他场合他已经“放话”出来。此事的处理结果是管道原定设计路线临时变更，付出了更高的施工成本。

对于类似的“顶杠”行为，分管片区的镇干部十分感慨。他们说：“现在这些老板很有‘派头’的，以前召集村干部开会，表扬几个、再批评几个，形成氛围就可以。现在他们不吃这一套，真正顶起来，什么都不怕。”对于富人村干部的“顶杠”行为，吴镇党委政府除了对涉及中心工作的重点村庄予以工程项目及土地指标上的利益倾斜之外，常规的应对手段是“成绩考核”。吴镇所在的县级市制定了一个极为精细的村级干部基本报酬考核办法，将村干部的考核指标分为定性考评（30分）、定量考评（70分）和表彰加分三个部分，评分主体包括群众、工作片和镇政府。最后，村干部个人的本年度考核能够被乡镇党委一票否决，取消本年度基本报酬。实行一票否决的原因包括：①违反计划生育和土地管理政策受到处罚；②参与赌博、嫖娼等违法违规活动；③带头或参与越级上访；④严重闹不团结、影响工作开展；⑤未完成市、镇重点工程配合工作。

除了村干部工资采取指标化的打分制与量化考核，乡镇对村级组织实施有较为严格的坐班记录制和考勤制，村干部参照公务员的工作方式进行管理监督，县市及乡镇对村干部上班情况及村两委周末值班情况采取不定期的督查，对发现的违纪情况进行通报批评和扣分罚款处理。而村庄内部事务的管理，则需要做好完整的文字记录以备检查核实。填写和制作各类报表、记录和档案，成为了村干部日常工作的重要内容。

（三）微权力监督：防治腐败

建立农村廉政工作体系、强化村级权力监督是加强农村基层政权建设、巩固执政党合法性基础的重要举措。现实地看，县乡政权要降低信访量，减轻自身的考核压力，也必须加大对村干部小微权力的监督力度，因为各部门所接收的农民信访当中，很大一部分涉及到村官腐败和村级财务问题。

表1　村级权力监督工作体系

如上表所示，农村党风廉政建设工作的主要形式分为文化建设、制度建设和纪检建设三个部分。在吴镇，党委政府不仅制定了详细、周密的纪律和规范，而且投入了大量人力物力依托地方党校系统定期开展学习宣传和检查评比。通过高密度、高强度的学习活动，形成农村基层的廉政文化。

不仅如此，一系列的制度建设与纪检措施也依托信息技术的进步而逐步推开。这些制度中最为细致的是包括财务监管、工程监管和审计监督在内的一套颇为复杂的财务管理系统。2005年以后，镇政府组织人员进行了村级财务清帐行动，针对此前各村集体财务设立多个户头，发票管理不规范的情况，镇纪委出台规定，所有行政村只设一个基本账户，村级一切收入必须进入该账户，严格实施村账镇管。镇政府设立农村财会代理中心，专门负责所辖村级财务的结算和报账，代理村级记账、管理存款，实现货币收支两条线和会计电算化管理，以便监督村级财务活动，并协助村集体实施财务公开。在信息技术硬件与专业会计人员配备的基础上，普通村民可以通过农村“三资”管理网络系统查询村级事务办理情况和村集体的财务数据。

村级制度建设中引入注目的是村务监督委员会的设置。村级监委会由村民代表会议选举产生，对村民代表会议负责。监委会下设村务公开、民主理财、工程项目监督与三资管理等若干小组。在政策法规的意义上，村监委会主任与村支书及村主任的权力处于并列的位置。按照制度设计，村务监督并不限于事后，而是全程性的监督，覆盖村内项目的决策、投标、实施、结算等各个环节：“参与村务决策，对不合制度规定或不合民意的决策及时提出异议，并可提请村民代表会议就有关问题进行协商、表决；乡镇政权过程中实施跟踪监督，抵制不符合制度和民意的村务管理行为；事后进行检查监督，做好事后的财务审查、结果公开、干部考核、过失问责等工作。”［13］在上述设置的基础上，县乡两级纪检系统还通过公布举报热线、固定信访接待日等措施积极获取群众上报的信息，加强对村干部群体的监管。

三、“老板村官”群体的反制

上述监管措施“三管齐下”，从富人村干部当选之前的任务设定、任职期间的引导激励以及治理行为的事后追责三个方面确立了一个在文本上十分完备的规制体系。那么，这些监管措施的实践效果如何？原因又是什么？以下，笔者将从村庄内部视角做出解读。

（一）成为公开仪式的“承诺书”

签名展示的承诺书给有意竞选村干部的先富能人设置了一个公开的门槛。许多参选者抱怨这些承诺书有点像“霸王条款”，因为设置这个程序本身并未得到他们的同意，而是基层政权的单方行为，但他们仍然履行了该项程序。只是，在这些竞选村干部的老板看来，签订承诺书的程序更像是选举过程中的一项仪式。一位当选为村委会主任的私营企业主说：

“竞职承诺书是个君子协定，你不用钱（指贿选），我也不用。但我肯定不会因为签了这个协定就真的不去跑关系，那是呆瓜才做的事。创业承诺书呢，我们不会写得那么实，要不然不好兑现，白纸黑字贴在墙上的，没完成面子上过不去。不是一年做的事不少于3项吗？那就分细一些，一件事情拆成几件说。有些事情要写虚一点，比如不能说完成多大面积，可以写‘启动旧村改造’，或者力争完成哪一步，千万别写‘完成’，那是给自己下套。”

辞职承诺书，虽然可以被镇政府作为一种潜在的震慑手段，但却难以真正付诸实施，参加村委会竞选的经济精英们对此非常清楚。塘村村委会主任、一位纸箱厂老板在接受访谈时说，他在竞选前针对“辞职承诺书”一事专门咨询过律师。在法理上，村民委员会是人民群众的自治组织，即使当选的村干部并没有兑现承诺，基层政权也无法以行政命令的形式强迫其辞职。另一方面，按照《村组法》的规定，如果要启动村干部的罢免程序，需要五分之一的村民动议，并达到选民人数的一半以上时才具备法律效力。在大量村民外出经商务工，连常规选举都难以动员的现实背景下，完成这项程序的概率极小，况且，占村庄人口多数的普通村民也并不想因为“公家的事”而影响与这些老板的私人关系。

不难看出，这些竞选村干部的农村经济精英有很强的主体性，他们在市场经济的浪潮中摸爬滚打，懂得如何用法律规则保护自己，也懂得如何应用地方性知识生成行动策略。不过，我们并不能因此而认为“老板村官”群体运用自己的行动策略解构了“承诺书”的效力。整体而言，签订承诺书这项程序并非毫无意义，人们认可它作为一项庄重的仪式而存在，它强化了竞选者对村干部这一村庄公共职位的治理之责。当选的私营企业主能够设法规避具体的事务，却无法规避公开承诺的责任。

（二）老板村官的“派头”

通过将村级组织纳入到政府科层制管理的模式之中，基层政权实际上是试图建立一个村干部报酬与工作绩效挂钩的指标系统，让村干部在工作报酬的激励之下按基层政府的意志来行动，这种控制方式被一些学者称之为“村级组织的官僚化”。［14-15］村干部的工资制、考核制，村级组织的坐班制、考勤制，以及乡村两级互动方式的文牍化、行政化，这类现象在发达地区农村表现得尤为明显。站在基层政权的角度，县乡两级希望将村干部纳入科层组织的末端，并通过抑制“老板村官”的“反行为”从而将先富能人的才干有序地转化为基层治理的动能与活力。

然而，从实际效果来看，这些指标体系对于吴镇的富人村干部并不具有核心的激励效应，即使是硬指标与“一票否决”也同样如此。而其原因则非常简单，因为他们不像乡镇干部那样需要较高的考核积分来确保自己的政治前途；同样，他们也不在乎考核积分所决定的奖金收入，因为作为私营企业主的他们非常富有，考核分数所能影响的报酬或津贴在他们的账户中只是一个微小的数目，并不影响其生存境遇。甚至有些私营企业主在选举时就公开承诺，当选后的所有工资全部捐给村老年人协会。不过，在没有与乡镇发生利益矛盾而以行为表示反抗的情况下，老板村官们也会关心年终考核时自己在乡镇所有村干部中的排名，因为在他们看来，这关乎自己的“名气”和“面子”。

在实践中，忙于企业经营的富人村干部们往往会通过村委会聘请专职人员（如会计、文书、办事员等）坐班的方式来处理琐碎繁杂的日常事务，并应对乡镇政权自上而下交办的各类检查评比与政治学习。在争取项目资金及村庄改造的土地指标等实质性工作之外，对于与乡镇打交道的“政务”工作，这些信守实用主义的经济精英们并没有兴趣参与，用他们的话来讲，“检查评比、思想教育，说的都是好东西、大道理，但是记不住。现在是市场经济，虚的（东西）不顶用”。

长期以来，虽然《村民委员会组织法》规定乡村两级是“指导与被指导”的关系，但在村庄治理的实践中，二者之间的上下级关系一直都是常态。所以，值得细究的问题并不是村级组织为什么会被官僚化，而是需要反过来思考，为什么作为经济精英的“老板村官”敢于“顶杠”？从上文中提及的两则“老板村官”与乡镇“顶牛”的典型案例来看，对村级组织实行的科层化考核实际上只能起到“形式化治理”［16］的作用。扮演村干部角色的私营企业主在科层化体系面前表现出了充分的自主性，这种个性鲜明、有着独立自我的行为模式与此前“生在新中国、长在红旗下”的农村干部明显不同。

在这里，吴镇干部所提及的老板村官群体的“派头”非常值得玩味。乡镇干部们以前所适应的，与村干部之间近乎上下级的关系在富人治村的情境中不复存在。富人村干部的“派头”所彰显出的“特立独行”的气质意味着他们不必依附于乡镇，也不需要从属于村民。他们的自主性根源于自身权力来源的独立性。从学理上说，权力的基础是对资源的控制，吉登斯将资源分为配置性资源与权威性资源，行动者的权力来源于对这些资源的调动能力。在经济发达的吴镇，老板村官群体的经济实力非常强大，他们在本地市场上对各种资源的调动能力是其他阶层所无法比肩的，在没有外界资源输入的条件下，他们甚至可以凭个人实力完成村庄公共治理，这在农村经济起飞之前是不可能做到的。这些富人村干部的“顶杠”行为之所以可能，是因为取消农业税后随着税费征收任务的取消与计划生育工作的松动，村级组织的角色开始转型，村级选举也随之放开，基层政权更为重视选举的程序与秩序，不再试图控制选举的结果。在这种背景下，参选的富人通过货币化的选举竞争使得村干部的授权来源发生了转移，这种选举竞争不一定是在选举日前后短期内发生的集中性的货币输出，它更可能是日常状态下以慷慨相助或人情亏欠所形成的不平衡的人际关系，这使得“贿选”在熟人社会内部无法得到实质性的监管。通过上述机制，“老板村官”群体得以将自身的经济资本转换为政治资本，进而实现权威来源的独立性。换句话说，富人村干部的权威既非来自乡镇的授权，也非来自于全体村民，而是来自于他自己。既然村干部当选的关键是自己的经济实力，那么他们的行为显现出独立的、自我的个性，也就在情理之中。

（三）村级权力监督的效果与限度

如前文所述，在农村廉政工作体系中，以思想政治教育为主的文化建设是一个重要组成部分，但效果并不理想。具有实质意义的是一系列的制度建设。其中，财务制度的规范化在相当程度上杜绝了村干部们直接侵占集体财产的可能性。在吴镇，所有行政村的付款单据需要村会计、出纳、村主任、村支书、村监委会主任、联村干部、工作片主任、财会代理中心审核员，以及代理中心负责人的签字，如果支出超过5万元，还需要镇分管代理中心领导及镇主要领导签署审核意见。由此可见，村干部要想用虚假发票直接从从村集体账户中套取存款，几乎没有可能。但是，值得强调的是，这套制度通过技术手段能够成功监管的，是在集体账户内部运转的资金。一旦资金在集体账户之外循环，此项制度将失去约束作用，建立于其上的审计制度也会失灵。举例来说，如果施工项目的承包方在通过招投标程序获得工程以后从自身合法利润中拿出一部分作为回扣，这是村级权力监督体系无从制约的。而这种情况不仅可能，而且作为一种“潜规则”长期存在，其原因，是承包方认为在一个陌生的村庄要想顺利施工就必须拿出一部分利润来经营关系，这在农村地区承接小型工程的施工企业那里已经是一项常规支出。

村级财务监督中的一项特色制度是村级“零招待”制度。该制度规定，机关单位及下属各部门工作人员下村帮助、联系、指导工作时，不得接受所在村的公款宴请、礼品馈赠及其他消费活动；村干部之间不得用公款进行相互宴请。对此，塘村会计老吴说：“零招待以后，各个村确实没搞过招待了，待客都是自己掏钱。这个规定肯定很好，替村里省了不少钱。但是，说不招待，那是句空话。在村里面给老百姓做工作，就是喝酒、吃饭。这个场合效果好。几杯酒下肚，谈谈心，动了感情，工作就能做通。要不然不好谈，谈不拢。现在，村里请老百姓吃饭，费用只能是村长私人开支。比如香烟，一个星期就是两条中华……”

也就是说，实行“村级零招待”以后，如果不是当老板的村长自己豪爽，不计较这些“小钱”，村里办事情将会非常困难，尤其是涉及到村庄改造过程中与上级部门的工作协调以及与村民的关系协调。所以，“村级零招待”的举措制定的初衷是为了节约村集体的经费支出，防止村干部公款吃喝，但是，由于“吃喝”在当前的农村工作中无法避免，那就只能是富人村干部出来“以私贴公”，穷人被权力场域完全排斥，村庄政治形成了只有少数私营企业老板具有发言权的不可逆的寡头化结构。整体来看，基层政权实际上是在用先富能人的私人资本实现公共治理。

前文述及村级权力监督委员会制度，它试图构成对主职村干部的权力制衡。“监委会”制度运转的机理，类似于熊彼特、拉斯韦尔等理论家所言的“精英民主”：在选举中胜出的精英互相牵制，即使不能使制度臻于至善，但却可避免其走向最差的境地。然而，在村庄这个熟人社会中，精英间相互制衡的局面却很难形成。笔者在吴镇调查时交往过的村监委会主任几乎都是处事圆滑的“和事佬”。看起来，这也许是一种偶然，但从其形成机制上分析，却又有着某种必然性，因为性格刚毅、“喜欢出头”的监委会主任难以融入村委班子，会在日常人际关系上遭到严重的排斥。岭村监委会主任说：

“村里账目由上级管着，我不盖章，会计就不能报账。（不过）我呢，只要他们（村主任和村支书）同意，我就同意。好多事情，钱花掉了，根本就没发票的，怎么办呢？真的去顶撞，那是得罪他们，和他们闹翻了，以后还怎么干工作，怎么相处呢？其他村有这样搞的，那是以前有过节，（选举）拉票的时候结了梁子。”

这些当选的富人村干部生活在一个彼此熟悉的社区中，而且因职务之故需长期在一起共事，倘若让一个极为固守原则的人物主职监委会，而他所固守的原则本身却又不太吻合转型中的乡村社会的实际，那么，村干部们互相之间就会经常为发票报销的琐碎事务争吵不已，而涉及村庄整体发展的大事将无从谈起。

从某种意义上讲，在竞争人数相对有限、彼此又十分熟悉的村庄权力场中，身处前台的精英们因监委会制度而形成“三权分立”之良性制衡局面的可能性很小，反倒是他们形成共同进退的联盟的可能性非常之大。从村庄改造中发生的种种故事来看，未掌握主要权力的反对派精英因分利局面不占优而与台上执政的村干部们发生明争暗斗的情况确会出现，但这又恰恰是基层政权所不愿意看到的，因为它会延误城镇化的推进速度。站在基层政权的角度，当权力制衡的制度设计在乡土社会的推行过程中遭遇尴尬时，通过具体人选的性格特点进行安排和搭配，就成为不得不做出的变通。

四、资源交换：对反制的“反制”

农村“老板村官”群体基于权力资源之来源的独立性而表现出行动的自主性，这在一定程度上消解了乡镇政权对这些新兴经济精英进行规制的意图。然而，尽管如此，乡镇干部们仍然普遍倾向于老板来当村官。吴镇纪委的一位干部说：

“我们肯定是倾向于老板当村官的，起码一条，这是带领致富，符合上级政策要求。当然，还有一些实际的考虑，像那些要搞旧改的村，不是有魄力的老板牵头，很难启动，老百姓呼声最高的也是这件事，但是要做不容易。为什么？钉子户太多！现在的农民很精，算得太清楚。老板牵头，情况会好很多。再者，他们肯出马，工程推进也快多了，像村镇绿化、三通一平、配套啊，老板可以垫钱，也可以凭信誉让承包人带资去做。这也可以大大加快（工程）进度。要是等资金一项一项到位，手续全部办好再去动工，那就太晚了……”

这名分管片区旧村改造的纪委干部之所以认为“老板村官出马事情就好办”，是因为这些富人村干部能够将在村庄中的地位优势与日常权威转化为治理钉子户、推动城镇化建设的治理资质。但问题在于，用什么来调动这些“老板村官”的积极性呢？

对于“在商言商”的私营企业主而言，他们真正需要的，是基层政权所能影响的市场资源，比如税收优惠、贷款指标、工商业用地、企业转型升级的政策扶持等等。这些资源对于普通农民而言毫无意义，但对于私营企业主而言却至关重要。作为“老板村官”的富人群体与发达地区农村社会其他阶层的区别在于，他们既处于国家与村庄社会的上下衔接点处，又处于权力场域与经济场域的交接结点上。他们能够以企业主的身份，以正规的商业形式、合乎财务管理规定的法律程序顺利承接国家自上而下输入的资源，从而，基层政权能够以其所掌握的配置资源的能力与老板村官群体完成交换，吸引他们投身村庄治理。换句话说，在农村社会的诸阶层中，基层政权能够配置的市场资源只有位于顶端的富人阶层才能合法地顺利承接，而其他阶层则难以消化。

那么，为什么基层政权会以其所掌控的市场资源与农村私营企业主群体的人力资源相交换？这涉及到乡镇政府自身的权力弱化。税改后上级政府对基层政权的控制明显增强，基层政权的权力被大大削弱，沦为“政权依附者”；［17］赵树凯用“政府功能公司化、政府权威碎片化、政府行为运动化”来概括“虚弱的乡镇”，［18］（PP262-270）他在一篇调查报告中写到：“乡镇的内部人事管理缺乏自主，垂直单位的存在基本上掏空了乡镇政府职能的实质内容。在这种条件下，上层又赋予乡镇以极其沉重的使命，乡镇政府承受了不能承受之重……”［19］

面对村庄社会在社会分化过程中不断展现的利益矛盾，治权弱化的乡镇应对乏术。在快速推进城镇化的考核压力之下，基层政权必须设法以其所掌握的资源稳住老板村官群体，使得他们主导的村级组织能够作为项目资源的承载体与村内矛盾的缓冲地带。一旦涉及到村庄改造和土地增值运作这一城镇化进程的中心工作，乡镇就必须设法抑制富人村干部群体的独立性和离心力，使其统一到基层政权组织的行动中来。缺少了这个中间层的支持，仅凭为数不多、与村民并不熟识的乡镇干部，推进城镇化的任务将无法完成。正因如此，乡镇才会在正式的制度规制之外，以其所掌控的市场资源引导老板村官群体参与乡村政治。

因此，对于基层政权而言，掌控老板村官群体的方式也有阴阳两面，阳面是“大棒”式的制度监管，阴面则是“胡萝卜”式的利益激励。而在乡村权力场域的具体实践中，“胡萝卜”比“大棒”的实际效果明显更优。从体制层面而言，税改后的县乡基层政权仍然处于能力弱小与压力重大的困境之中，村级组织官僚化的动力源自这一困境，而以市场资源吸引私营企业主群体投身乡村治理，也遵循同样的逻辑。

五、结　语

在发达地区农村，基层政权试图通过强化技术手段与程序设置加强对“老板村官”群体的控制，使先富能人的人力资本能够有序转化为村庄治理的活力，但从实际运行的状况来看，监管的效果并不理想。在私营企业主主政的村庄，富人村干部的治理行为表现出相当程度的自主性，这与一些学者对于村级组织逐渐科层化的结论有一定的差异。一方面，国家强化村级权力监督体系的制度建设发挥了显著作用，它大大压缩了基层干部的谋利空间，此前出现的贪污挪用村集体公款甚至直接售卖集体土地的明显违法现象得到了明显遏制，表现在统计数据上，是县乡纪委和基层检察院查处通报的村干部人数大为减少。但另一方面，这一权力监督体系的效能又有其内在的限度，在现有的农村阶层格局下，如果只通过强化技术手段来加强监管，最终的结果是村庄权力结构的寡头化倾向被继续强化，而这种结构越被强化，权力寡头得到实质性监督的可能性反而越小，“富人政治”就会越趋向于定型。

所以，我们不能对身处乡村权力场域中的私营企业家群体有着过于浪漫化的想象，这些由小农发家致富的“老板”倚赖地方政商关系而生存，他们没有继承传统乡绅受儒家文化熏染而生发的家国情怀，也没有源自权利意识的抽象的民主诉求。在“法团主义”的资源配置模式下，拥有权力或者说与权力中心靠拢更为接近他们的独立意志。

近代以来，贯穿着儒家传统的乡村权力的文化网络被改造为权力的组织网络，“在有着强大的意识形态、明确的政治路线的国家治理语境中，新中国的基层干部尽管几乎都不具有严格意义上的行政业务能力，却可以根据政治原则实现国家政策意图。”［20］（P233）然而，改革开放之后尤其是20世纪90年代以来，“去政治化”已成为乡村政治的基本格局，意识形态的濡化能力在农村面临实质性的衰落。［21］（P43）在这种背景下，通过自身所控制的资源调动乡村精英的积极性参与村庄治理成为基层政权最为务实的选择，乡村两级的关系在监管与反制的权力互动中由组织控制而演变为资源交换。从某种意义上说，倚赖农村私营企业主群体推进城镇化的“富人治村”与税费改革前依靠地方强人完成税费征收的权力模式并无质的差别，作为一种权宜性的策略，它只是设法调动了部分精英，而无法让农民真正发挥主体作用，让所有阶层的村民都参与到乡村公共领域中去。而如何让村庄政治重新“找回群众”，让不同阶层的村民在有序的政治参与中实现权力运作的公共性，这仍将是利益渐趋密集的城镇化进程中乡村治理面临的最为紧迫的课题。

［1］贺雪峰．论富人治村——以浙江奉化调查为讨论基础［J］．社会科学研究，2011（2）．

［2］桂华．富人治村的困境与政治后果［J］．文化纵横，2011（2）．

［3］黄俊尧．先富能人参政背景下的村庄政治生活——从选举与治理的维度［J］．云南行政学院学报，2007（4）．

［4］刘锐．富人治村的逻辑与后果［J］．华南农业大学学报（社会科学版），2015（4）．

［5］卢福营．治理村庄：农村新兴经济精英的社会责任——以浙江省永康市的私营企业主治村为例［J］．社会科学，2008（12）．

［6］党国英．民主政治的动力：国际经验与中国现实［J］．战略与管理，2003（5）．

［7］徐勇．由能人到法治：中国农村基层治理模式转换——以若干个案为例兼析能人政治现象［J］．华中师范大学学报（哲学社会科学版），1996（4）．

［8］张颐武．重视现代乡贤［N］．人民日报，2015-9-30（07）．

［9］黄海．用新乡贤文化推动乡村治理现代化［N］．人民日报，2015-9-30（07）．

［10］郎友兴．政治吸纳与先富群体的政治参与——基于浙江省的调查与思考［J］．浙江社会科学，2009（7）．

［11］贺雪峰、谭林丽．内生性利益密集型农村地区的治理——以东南H镇调查为例［J］．政治学研究，2015（3）．

［12］陆益龙．后乡土中国的权力结构与村官政治［J］．江苏行政学院学报，2016（2）．