著名经济学家徐滇庆：税制改革的基本思路

经济学理论和近年来的实践告诉我们，税收体制是一个系统工程，在进行税制改革时，要做好顶层设计、统筹兼顾，制定全面、系统的改革方案。在改革过程中，有一种说法叫做“摸着石头过河”，这是一种试错法，如果摸到了石头就往前走，如果摸不到就退回来，换个地方再试。税制改革方案出台容易，退回来难，如果进进退退，成本会很高。政府不仅要有过河的意愿，把握前进的方向，还要知道过河的途径，以最小的代价取得改革的成功。税收政策事关千家万户的切身利益，税制改革的顶层设计需要给出定量的分析。

税制改革的目标、基本思路及可行方案

（一）税制改革的目标

“十三五”时期，我国税制改革的总体目标是建成现代税收制度。税制改革的基本方向是由间接税为主向直接税为主转化，即由现在主要在生产经营环节征税转向后端，在收入、消费、财富三个环节增加税收分布，以此促进和适应经济转型升级、鼓励创新创业和调节收入分配。其中，个人所得税改革是直接税改革的重要内容。

个人所得税是调节收入分配最有力的工具。目前我国通过个人所得税调节收入差距的功能偏弱。一方面，我国个人所得税税前扣除采取统一的扣除标准。即无论是低收入者还是高收入者都适用统一的扣除标准，不利于利用税收手段调节私人部门的流量资产，进而调节不同收入组别的收入差距。另一方面，我国个人所得税在税收总额中的占比远低于发达国家与新兴市场国家的平均水平。2015年我国个人所得税在税收总额中的占比为6.9%，较低的个人所得税占比影响政府利用税收手段调节收入分配的效果。

（二）税制改革的基本思路

西方国家税收政策的基本特点是：低税率、宽税基、少减免、严征管。与西方国家相比，中国目前的情况是税率相对较高、税基偏窄、减免较多。此外，个人收入的税收调节机制有待充分发挥，在改革过程中容易出现贫富差距加大的趋势。1995年，世界银行发布的报告《世界税制改革的经验》就曾指出，个人所得税应当成为政府取得财政收入的重要税种，并具有广泛的税基。

从我国的情况看，有必要在进行税制改革时，在增加职工工资的前提下，把一部分税负从生产者（企业）转移给消费者，并增加个人所得税和房产税的比重。一方面，有助于提高整个经济系统的资源分配效率，缩小贫富差距。比如，对于拿平均工资的职工来说，如果增加的工资与多缴的税刚好相等，其收入不会受到影响。因为职工工资尽管有多有少，但从总体上看服从正态分布，只要合理地调节累进税制，就可以做到更加合理、公平地分配税负，收入高的多缴税，收入少的少缴税，收入最少的不仅不缴税，还可以得到各种补贴，从而有效缩小贫富差距。同样，在征收房产税之后，富有的人住大房子多缴税，一般居民少缴税，没有住房的低收入群体不缴税，也有助于缩小贫富差距。由于增加了住房持有成本，有助于降低住房空置率，抑制房地产市场过度投机。此外，在不改变个人所得税起征点的情况下，通过普遍增加职工工资可使符合个人所得税缴纳条件的人数增加，扩大了税基，而且职工工资增加后会对职工的心理产生积极效应，有利于职工更好地安排消费和储蓄计划，提高社会积累率，促进消费，扩大内需。另一方面，有助于发展生产。按照一般的思维逻辑，如果给职工增加工资，就可能会降低企业利润，甚至导致企业难以扩大再生产；如果既要鼓励企业增产，又要提高职工工资，看起来似乎是一个悖论；如果既不增加企业税负，又不增加职工负担，却增加国家税收，看起来也不现实。可是如果从动态的观点来思考问题，却有可能得出不同的结论。科学调整税制结构，增加个人所得税等直接税比重，不仅有助于通过增加工资调动普通职工的生产积极性，从而促进生产发展，还有利于提高资源分配效率，增加社会的整体福利水平。

（三）税制改革的方案

我们来考虑这样一个税制改革方案：给所有职工增加一定量的工资，增加的工资由企业发放。为使企业的收支状况不受影响，要为企业减少等量的税负。增加个人所得税征收额度，并且通过设定适当的个人所得税税率，使得拿平均工资职工的生活水平维持不变。具体来说，就是减少企业增值税、营业税和所得税，要求企业将减税的部分作为工资发给职工，然后按照递进税制的原则，由职工缴纳个人所得税。

初看起来，似乎是一笔钱转了一个圈。比如职工多得了1000元工资，又多交了1000元的税。企业少缴了1000元的税，又给职工多发了1000元工资，企业的负担也没变。国家从企业这里少收了1000元的税，却从职工手上拿了回来，也没有变。这岂不是在玩数字游戏？但仔细推敲，事情并不简单。因为在现代工业社会中，各个经济部门以非常复杂的方式紧密地联系在一起。改变任何一个变量都会对整个经济系统产生影响。如果我们忽视系统内部的相互联系，认为税制改革只不过是把一部分税负简单地从企业转移给了职工，那么实际上就已经做出如下假设：在改革过程中税负的改变是孤立的，没有对价格体系产生影响。显然，这种假设并不符合客观事实。因为国民经济是一个完整的系统，需要从系统工程的角度来研究税制改革对国民经济各个部门和不同收入居民组的影响，从而制定出可行的税制改革方案，实现改革的目标。

税制改革的定量分析

（一） 模型的提出

税制改革面临的问题日益复杂，提出一个改革思路，却并不一定意味着改革方案可行，需要进行定量分析。在税制改革建议中要回答如下问题：从生产者那里转移多少税负才合适？在税负转移过程中会对整个经济系统产生什么样的影响？对各工业部门影响如何？对不同收入居民组的影响怎样？为了模拟税制改革对国民经济的影响，需要借助可计算一般均衡模型（Computable General Equilibrium，CGE）来测算。

CGE模型由许多非线性方程组成，可分为三大部分，分别用来描述供给方面的生产者行为、需求方面的消费者行为以及市场上供给和需求达到均衡的条件。一般均衡状态意味着商品市场、劳动力市场、资本市场、国际贸易、政府财政收支和居民收支都达到均衡。整个国民经济被划分为若干个部门，例如工业、农业和服务业。在工业中还可以细分为重工业、轻工业和交通运输业等等。如何划分工业部门取决于研究的需要，分得越细，建模和收集数据的工作量就越大。

采用CGE模型讨论税制改革有如下优点：

第一，保持经济学理论上的一致性。自从Arrow和Debreu奠定了一般均衡的理论基础之后，经过世界各国经济学家几十年的努力，人们已经知道如何通过可计算一般均衡模型把众多的生产方程和需求方程有机地组织在一起，从而比较清楚地描述各变量之间错综复杂的联系。在分析外部冲击或者政府政策变化时，价格和数量都是内生的，因此通过瓦尔拉斯规则可以寻求经济系统整体的一致性。

第二，CGE模型可以用来描述系统内部的相互作用。CGE模型建立在社会统计矩阵（SAM）的基础上，从而将各种投入产出关系与许多宏观经济变量有机组合在一起。CGE模型中描述了各个市场（如产品市场、劳动力市场等）的联系以及许多部门（如企业、居民、政府等）之间的相互关系。

第三，CGE模型可以用来分析各种政策对经济结构、社会福利和各个居民组收入的影响。这些影响将通过非常复杂的网络在经济系统内部传递。如果只注意与某项政策直接相关的部门，就往往会忽略政策对于其他部门所产生的影响。因此，必须把整个经济系统看成一个整体，全面、定量研究某种政策实施的影响。

（二）模型的建立

我们建立一个中国税制改革的可计算一般均衡框架。这个模型博采众长，包括13000个方程和15000多个经济变量，是一个多部门、多时期的动态模型。

首先，模型包括七个生产部门，农业、乡镇企业、农村其他部门、国有和集体企业、政府和公共服务部门、城市其他生产部门以及其他服务部门。假定在每一个生产部门中投入各种生产要素和其他产品，产出单一的产品。在生产过程中遵照最低成本原则，采用多层次的常替代弹性系数生产方程。在第一个层次上，企业使用各种生产要素和中间产品，按照常系数规模方程进行生产。在第二个层次上，采用列昂惕夫分工方式，中间投入之间不存在替代关系。在本模型中劳动力被分为22组，消费者被划分为两组居民。假定资本可以在部门间流动，劳动力在城乡间不能自由流动，在城镇间可以流动。

其次，模型中企业的投入由国内市场以及进口两部分组成，这两部分存在不完全替代关系。城市和农村的居民按照Stone—Geary方程争取最大效益。居民的储蓄被处理成对未来消费品的需求。国内市场的中间产出、消费和其他最终需求组成总需求，其组成方式与国际市场保持一致。

最后，国民收入在四个部分之间分配：企业、居民、政府和公共服务部门。政府税收来源于企业所得税、个人所得税、关税和各种非直接税。政府补贴和出口退税被处理为负税率。在模型中非直接税主要包括两大类：增值税和消费税。在本模型中所有的税率被处理为外生给定的参数。当然，在今后的研究中也完全可以根据政府财政目标的要求将各种税率处理为内生变量。也就是说，可以通过模型计算出满足政府财政、福利政策要求的各项税率。在模型中还包括各种非税性政府收费，在今后的改革过程中可以逐步把这些费用改造为税收。模型所给出的一般均衡通常是一组价格和数量，可使所有产品和要素市场实现供给等于需求。每个部门的理论利润都等于零。总投资等于国内储蓄和外资流入之和。

不可否认，模型所描述的一般均衡状态只是一种理想状态。在现实中，均衡是相对的、暂时的，而不均衡是绝对的、长期的。但是，任何不均衡都需要用均衡态来描述。CGE模型提供了一个度量经济系统偏离均衡态的参照体系，这对于定量分析经济改革政策的影响是必不可少的。

在讨论税制改革方案时，需要注意不同方案对国内真实总产出（Real Output）以及经济增长率的影响。说到底，税制改革的目标就是要促进生产。只有增加国内生产总值，才有可能在持续提高居民生活水平的情况下增加政府的财政收入。我们需要检验各种税制改革方案对国内名义生产总值、国内真实总产出、社会总投资、居民储蓄、政府总税收收入、部门产出和不同收入居民组之间的基尼系数的影响。由于调整个人所得税会对价格体系产生影响，因此政策调整对国内名义生产总值的影响要大于对国内实际生产总值的影响。要特别关注税制改革能否促进生产发展。为此，我们利用中国税改可计算一般均衡框架，定量模拟减少各部门企业所得税、削减企业增值税、增加等额个人所得税等不同情景对国民经济产出、投资、财政收入等宏观基本面指标的具体影响。

（三）模型的结果

模型结果显示，在将一部分企业所得税和非直接税转移为个人所得税，并且不增加企业负担、不降低职工生活标准的情况下，可以有效促进国民经济发展，增加社会投资和政府财税收入。这一调整会对经济结构产生影响，改变劳动力在各部门之间的分配，改变价格体系。转移的幅度越大，对经济系统的影响就越大。所以，需要按照国民经济的承受能力和国家工业发展政策来慎重控制调整的幅度和速度，以保持经济系统的稳定和持续发展。

税制改革要实事求是

需要强调的是，税制改革要实事求是，从中国的国情出发，不能简单地照抄外国经验。我们目前的社会环境、收入水平、文化特点、信用体制、金融结构与西方国家存在很大区别，许多在国外行之有效的制度未必适合中国。因此，在研究改革方案时，需要好好推敲一下隐含在背后的假设，看看是否存在实行的基础，就是说要按照中国经济发展程度和社会特点来探索具有中国特色的税收制度。从目前的情况来看，需要关注以下方面：贫富差距状况、信用体系的健全性及有效性、民众是否具有自觉纳税的意识、政企改革情况等等。从这一点上来讲，这次税制改革是一场真正意义上的改革。

作者简介

徐滇庆，1990年获美国匹斯堡大学经济学博士学位。1990—1994年任教于加拿大萨斯喀彻温大学经济系，1995年至今任教于加拿大西安大略大学休伦学院经济系，终身教授。应聘担任北京大学、华中科技大学、西安交通大学、中山大学、香港科技大学等客座教授，沈阳市政府经济顾问，加中金融学会顾问，中国留美金融家协会顾问。曾任世界银行和亚洲开发银行顾问。1994—1995年担任中国留美经济学会会长，中国留美经济学会学术委员。2003年获孙冶方经济学奖。发表著作《泡沫经济与金融危机》、《危机意识与金融改革》、《房价与物业税》、《中国国有企业改革》、《中国税制改革》及《中国社会保障改革》等30余本。在北美、欧洲和中国的学术杂志上发表论文数百篇。

责任编辑：印颖 鹿宁宁