背离立法目的的有权扣押构成滥用职权——刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制再审案

编写人：耿宝建　李纬华　最高人民法院行政审判庭法官

背离立法目的的有权扣押构成滥用职权——刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制再审案

编写人：耿宝建李纬华最高人民法院行政审判庭法官

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行政强制措施 道路交通管理 立法目的滥用职权

【裁判要旨】

建设服务型政府，要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要兼顾相对人实际情况。行政处理存在裁量余地时，应当尽可能选择对相对人合法权益损害最小的方式；实施扣留等暂时性控制措施不能代替对案件的实体处理，行政机关无正当理由长期不处理的，构成滥用职权。

【相关法条】

1990年《行政诉讼法》第74条、第89条

2003年《道路交通安全法》第96条、第112条

2004年《道路交通安全违法行为处理程序规定》第11条、第13条、第15条

2004年《机动车登记规定》第9条、第10条

【案例索引】

一审：山西省太原市中级人民法院（2010）并行初字第3号

二审：山西省高级人民法院（2010）晋行终字第75号

再审：最高人民法院（2016）最高法行再5号

【基本案情】

2001年7月,刘云务通过分期付款的方式在山西省威廉汽车租赁有限公司购买了一辆东风EQ1208G1型运输汽车，发动机号码133040，车架号码110××××2219，合格证号0140721，最终上户车牌为晋A×××××号。刘云务依约付清车款后，车辆仍登记挂靠在该公司名下。2006年12月12日，刘云务雇佣的司机任治荣驾驶该车辆行驶至太原市和平路西峪乡路口时，晋源交警一大队的执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留并于当日存入存车场。2006年12月14日，刘云务携带该车审验日期为2006年12月13日的行驶证去处理该起违法行为。晋源交警一大队执勤民警在核实过程中发现该车的发动机号码和车架号码看不到，遂以该车涉嫌套牌及发动机号码和车架号码无法查对为由对该车继续扣留，并口头告知刘云务提供其他合法有效手续。刘云务虽多次托人交涉并提供相关材料，但晋源交警一大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留该车。刘云务不服，提起行政诉讼，请求法院撤销晋源交警一大队的扣留行为并返还该车。在法院审理期间，双方当事人在法院组织下对该车车架号码的焊接处进行了切割查验，切割后显示的该车车架号码为GAGJBDK0110××××2219，而刘云务提供的该车行驶证载明的车架号码为LGAGJBDK0110××××2219。

【裁判结果】

山西省太原市中级人民法院于2010年7月2日作出（2010）并行初字第3号行政判决：驳回刘云务的诉讼请求。一审宣判后，刘云务向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2010年11月10日作出（2010）晋行终字第75号行政判决：撤销山西省太原市中级人民法院（2010）并行初字第3号行政判决；晋源交警一大队在判决生效后30日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘云务；驳回刘云务的其他诉讼请求。其后，刘云务向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2016年4月29日作出（2016）最高法行再5号行政判决：撤销山西省高级人民法院（2010）晋行终字第75号行政判决和山西省太原市中级人民法院（2010）并行初字第3号行政判决；确认晋源交警一大队扣留晋A×××××号车辆的行为违法；晋源交警一大队在判决生效后30日内将晋A×××××号车辆返还刘云务。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：本案的争议焦点为晋源交警一大队扣留涉案车辆的行政强制措施是否合法。（一）在刘云务提交合法年审手续后，晋源交警一大队又发现涉案车辆无发动机号码、无法识别车架号码而涉嫌“套牌”时，可依法继续扣留。但是，晋源交警一大队决定扣留应遵循《道路交通安全法》第112条第1款和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第11条第1款规定，履行告知当事人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩，制作行政强制措施凭证并送达当事人等行政程序。晋源交警一大队违反上述行政程序，始终未出具任何形式的书面扣留决定，违反法定程序。（二）鉴于涉案汽车确系中国生产的东风运输汽车，特定汽车生产厂家生产的特定汽车的车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性，切割查验后显示的车辆车架号码和涉案车辆行驶证载明的车架号码的最后8位字符完全一致，可以认定被扣留的车辆即为刘云务所持行驶证载明的车辆。晋源交警一大队认定涉案车辆涉嫌“套牌”而持续扣留，构成主要证据不足。（三）晋源交警一大队扣留涉案车辆后，刘云务先后提供的车辆行驶证和相关年审手续、购车手续、山西省威廉汽车租赁有限公司出具的说明、山西吕梁东风汽车技术服务站出具的三份证明，已经能够证明涉案车辆在生产厂家指定的维修站更换发动机缸体及用钢板铆钉加固车架的事实。在此情况下，晋源交警一大队既不返还机动车，又不积极调查核实车辆相关来历证明，反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。综上，晋源交警一大队在决定扣留涉案车辆时未遵循法定程序，认定涉案车辆涉嫌“套牌”而持续扣留主要证据不足，既不调查核实又长期扣留涉案车辆构成滥用职权。因晋源交警一大队未作出书面扣留决定，扣留行为不具有可撤销内容，人民法院应依照《行政诉讼法》第74条第2款第1项的规定，确认扣留行为违法并判令返还违法扣留的车辆。一审判决驳回刘云务诉讼请求错误，依法应予撤销。二审判决对扣留行为是否合法未予裁判，判令晋源交警一大队作出处理并驳回刘云务其他诉讼请求错误，依法亦应予撤销。

【裁判分析】

保护相对人合法权益和维护正常的社会管理秩序，是行政审判的重要使命。这要求行政法官在坚持依法裁判的前提下，既要支持行政机关依法积极调查取证，又要监督行政机关审慎地行使权力，认真对待相对人权利，善待违法相对人的行为瑕疵。作为现代国家治理的核心，法治既是社会治理的手段，又是社会治理的目的；旨在社会生活的平稳有序、和谐发展，但不能本末倒置，将维护社会管理秩序凌驾于民众权利之上，也不能以维护秩序为由侵犯民众权益。

基于这样的认识，行政诉讼在落实保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的方面，不但要保护受到侵犯的无辜当事人，也应当关注违法相对人的权利保护问题，避免后者的权利被行政机关以“严格执法”为名而侵犯，甚至因行政机关滥用职权而承受不必要的损失。夸张一点来看，行政审判的功能即在于，为“弱者”和“刁民”提供一个制度平台以挑战强大的行政权。因为在强大且集中的行政权面前，每一个个体都是“弱者”，也都可能被视为“刁民”；从这个层面来看，行政诉讼更多是“弱者”的诉讼。它通过保护一个个“弱者”，甚至“刁民”应有的权益，最终保障每一个公民的权利和尊严。因此，在个案裁判时，要从立法目的和社会管理的实践需要出发去理解、选择和适用法条，而不能教条执法和机械司法，造成当事人承担本不应承担的损失和责任。近期，最高人民法院行政庭裁判的刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队（以下简称晋源交警一大队）道路交通管理行政强制案，也正基于这样的理念和认识。具体而言，该案的裁判综合考虑以下诸因素：

一、审查对象的确定

2006年12月12日，晋源交警一大队的执勤民警在例行检查中发现涉案车辆未能提供有效的年检证件，遂以涉案车辆未经年审为由扣留该车。14日，刘云务携带经依法年审的行驶证请求放行，执勤民警在放行前的例行核实过程中，发现行驶证记载与车辆实际情况不符，无法识别涉案车辆的发动机号码和车架号码，遂以车辆涉嫌“套牌”为由，拒绝放行并口头宣布对该车继续扣留。对于涉案车辆未经年审而予扣留行为的合法性，刘云务无异议；晋源交警一大队对刘云务提供的年审手续的合法性亦不否认。因此，本案争议主要在于，晋源交警一大队以车辆涉嫌“套牌”等为由口头决定继续扣留行为的合法性。此亦为刘云务提起本案诉讼的原因所在。虽然从形式上看初始的扣留决定书仍然存在，扣留似乎处于“持续”状态且未确定具体期限，但由于扣留所基于的事实和法律依据均发生根本变化，即晋源交警一大队已经通过执勤民警口头决定的方式作出了一个全新的扣留行为，故该新扣留行为的合法性是本案重点审查对象。

二、法定程序的遵循

车辆车体打刻的发动机号码、车架号码，是确认车辆身份的重要证明。根据2003年《道路交通安全法》第96条第1款有关“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，并处二百元以上二千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，以及2004年《道路交通安全违法行为处理程序规定》第13条第2项有关“有下列情形之一的，因无其他机动车驾驶人代替驾驶、违法行为尚未消除、需要调查或者证据保全等原因不能立即放行的，可以扣留车辆：……（二）具有使用伪造、变造或者其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑的”规定精神，晋源交警一大队在行政执法中发现涉案车辆无发动机号码、无法识别车架号码而涉嫌“套牌”的，有权依法扣留。但是，晋源交警一大队决定扣留应遵循《道路交通安全法》第112条第1款的规定，依照“当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理”的程序进行，并应依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第11条第1款规定，履行告知当事人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩，制作行政强制措施凭证并送达当事人等行政程序。晋源交警一大队违反上述行政程序，且始终未出具任何形式的书面扣留决定，已经构成严重违反法定程序。

三、“套牌”事实的有无

与行政处罚等行政行为不同，对财物的扣留、扣押，属于典型的“暂时性控制”，以实现“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”等立法目的。一般认为，扣留、扣押行为对行政管理相对人违法行为的证明标准低于行政处罚的要求。为了避免暂时性强制措施严重侵犯相对人权益，法律规范一般都禁止将扣押作为手段，长期扣押而不处理；也都会为扣押设立一定的合理期限，并以此督促扣押机关尽快调查取证，及时作出相应处理决定。《行政强制法》第27条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”该法第28条还明确了行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定的条件。

可见，行政机关采取扣押措施后，应当在法律规范规定的期限内积极主动调查取证。根据《行政处罚法》第36条的规定，行政机关在调查取证时“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。这就意味着，此种调查取证既是行政机关的权力也是义务，既要收集能够证明违法行为存在的证据，也要收集能够证明违法行为不存在的证据；既要收集违法行为情节严重的证据，也要收集违法行为情节轻微的证据。但遗憾的是，晋源交警一大队怠于行使职权，没有依《行政处罚法》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》的规定进行任何调查取证，而是长期消极放任，使原本可以依法查明的是否存在“套牌”的事实长期处于不确定状态。

但事实上，本案并不存在“套牌”的事实。涉案车辆被扣留后，刘云务先后提供了行驶证和相关年审手续，购车手续，山西省威廉汽车租赁有限公司出具的说明，山西吕梁东风汽车技术服务站出具的更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板铆钉加固致使车架号码被遮盖三份证明，这些证据已经能够证明涉案车辆在生产厂家指定的维修站更换发动机缸体及用钢板铆钉加固车架的事实。尤其是切割查验后显示的车架号码的最后8位和行驶证所载车架号码的最后8位完全一致的比照结果，可以认定涉案车辆即为刘云务所持行驶证载明的车辆，并无“套牌”的事实。

四、滥用职权的认定

刘云务未及时请相关单位在相应部位重新打刻号码并履行相应手续不当。在涉案车辆发动机缸体未打刻发动机号码且车架号码被钢板铆钉遮盖无法目视确认的情况下，刘云务让所雇用的司机驾驶车辆上路具有过错。晋源交警一大队认为车辆涉嫌套牌，依法有权扣留车辆，刘云务应承担相应责任。《道路交通安全法》第96条第2款规定：“当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第15条规定：“需要对机动车来历证明进行调查核实的，扣留机动车时间不得超过十五日；需要延长的，经县级以上公安机关交通管理部门负责人批准，可以延长至三十日。但机动车驾驶人或者所有人、管理人在三十日内没有提供被扣留机动车合法来历证明、没有补办相应手续，或者不来接受处理的除外。”因此，在刘云务提供了相关证据后，若晋源交警一大队认为刘云务已经提供相应的合法证明，则应及时返还机动车；若对刘云务所提供的机动车来历证明仍有疑问，则应尽快调查核实；若认为刘云务需要补办相应手续，则应依法明确告知补办手续的具体方式方法并依法提供必要的协助。但是，晋源交警一大队既不返还车辆，又不及时主动调查核实相关证明，也不要求刘云务提供相应担保并解除扣留，以便车辆能够返回维修站整改或者返回原登记的车辆管理所在相应部位重新打刻号码并履行相应手续，而是反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，反复推诿卸责，长期扣留涉案车辆，显已严重突破实现行政目的的限度，侵害相对人合法权益，构成滥用职权。总之，有权扣留但长期扣留且无所作为构成滥用职权，反复要求相对人提供客观上无法提供的证据同样构成滥用职权。

五、追求法治的目的

人们向往、追求并拥抱法治，是因为法治能让生活更自由、交往更平等、社会更公正、权利更有保障。法治不应当构织细密的“法网”让民众无所适从，不应当让诚信善良的相对人蒙受不必要的损失，不应当让轻微违法的相对人失去自我改正的机会。“人民的幸福就是最高的法律”（Salus Populi Suprema Lex），法律若不服从于这一目的，而是沦为吹毛求疵的工具，法治已就成了妄谈！立法、执法和司法的目的不应在于对违法者的惩戒，而在于创造和维系和谐、公正的社会秩序。行政机关进行社会管理的过程，也是服务社会公众和保护公民权利的过程。行政机关在对违法行为进行查处时，既要严格执法，也要“以人为本、亲民管理、文明执法、有情操作”，将法律的刚性和柔性有机结合，实现“执法如山”与“执法如水”有机统一。特别是在民生领域，执法应当更多体现柔性和包容性，坚持以人为本，注重人性化执法，体现人文关怀。对相对人违法行为的查处既要依法合法，同时还要合情合理，坚持法、理、情有机统一。当法律条文有多种解释可能性时，要选择对相对人有利的解释来执行法律，当对违法行为可以行使多种管理手段时，要从法律条文制定的立法目的和社会管理的目标出发，选择对相对人损害最小的管理措施。实施行政管理也不能仅仅考虑行政机关单方的管理需要，不能只为了行政管理的“方便”，而应坚持既有利于查明事实又不额外加重相对人负担为原则。对虽有违法行为但违法行为对社会和他人没有重大迫切危害性的，行政机关应秉持善意去理解和尊重相对人，尤其是相对人能够对违法情形作出合理说明，通过适度的柔性执法足以实现立法目的的，就应尽量减少对相对人权益的损害。以本案为例，涉案车辆的发动机和车架上的确缺失相应的编码，交警部门以“套牌”为由扣留并无不可，但在相对人已经提供一系列证明的前提下，即使交警部门仍然坚持认为车辆发动机和车架上必须打刻号码，也完全可以采取相应的变通手段。比如要求刘云务提供相应担保并解除扣留，让刘云务能够驾驶车辆去维修站或者生产厂家整改，或者返回原登记的车辆管理所在相应部位重新打刻号码并履行相应变更手续。遗憾的是，交警部门应当作为而不作为、不应当作为而又为之，长期扣留涉案车辆，致使车辆最终报废，相对人也因车辆被扣留而断了营生，完全背离了立法要求的打刻号码制度的立法目的。交警部门机械执法和滥用职权行为，既给相对人家庭造成经济损失和精神损失，影响了一个普通家庭的生计，同时也让国家不可避免地承担相应的赔偿责任。一起普通的违法行为和普通的执法行为，带来如此严重的后果，其中的教训不可谓不深刻。