准确界定政府信息 理性框定复议诉讼范围——孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定再审案

编写人：金诚轩 最高人民法院行政审判庭法官助理

准确界定政府信息理性框定复议诉讼范围——孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定再审案

编写人：金诚轩 最高人民法院行政审判庭法官助理

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政府信息 复议范围 诉的利益

【裁判要旨】

《政府信息公开条例》调整的“政府信息”是指现实存在的，并以一定形式记录、保存的信息。申请了解文件效力，属于咨询性质，不属于第26条规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为，不会对咨询人的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受理范围。

【相关法条】

《行政复议法》第6条

《政府信息公开条例》第2条、第26条

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条

【案例索引】

一审：长春市中级人民法院（2011）长行初字第1号

二审：吉林省高级人民法院（2011）吉行终字第21号

再审：最高人民法院（2015）行提字第19号

【基本案情】

原审法院查明：2010年孙××向吉林省长春市房地产管理局提出将其房屋用途由“住宅”变更为“商用”。登记机关称，依据吉林省住房和城乡建设厅（以下简称吉林省住建厅）1999年11月17日公布的吉建房字［1999］27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》（以下简称吉建房字［1999］27号通知），变更用途须经规划许可。在规划部门拒绝作出相应行政许可之后，孙××于2011年2月向吉林省住建厅提交了关于查询吉建房字［1999］27号通知是否已过时效的申请，并要求给予书面答复。吉林省住建厅一直未予书面答复。2011年4月26日，孙××以吉林省住建厅对其申请推托未予书面答复为由，向吉林省人民政府提起行政复议，请求依据《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）及相关法律规定，责令吉林省住建厅依法给予书面答复。吉林省人民政府于2011年4月28日作出吉政复不字［2011］号不予受理决定，认为孙××提出的行政复议申请不在行政复议范围之内，根据《行政复议法》第6条、第17条的规定，决定不予受理。2011年5月31日，吉林省住建厅在其网站上公布废止了吉建房字［1999］27号通知。2011年7月6日，孙××向吉林省长春市中级人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销吉林省人民政府吉政复不字［2011］号不予受理决定，并责令重新作出行政行为。

最高人民法院对原审查明的事实予以确认。另查明：本案中孙××向吉林省住建厅提交的申请内容为：“1999年11月17日由贵厅下发的吉建房字［1999］27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》，根据吉林省人民政府令第201号《吉林省规章规范性文件清理办法》相关规定，该文件已超时效。不知现是否仍然有效？敬请给以书面答复。”在孙××向吉林省住建厅申请了解吉建房字［1999］27号通知是否有效时，吉林省住建厅正在根据《关于规章和规范性文件清理工作有关问题的通知》(吉府法［2010］74号)要求，组织开展规范性文件的清理工作，清理范围包括了吉建房字［1999］27号通知。针对孙××的申请内容，吉林省住建厅向其作出了口头答复。以上事实有孙××于2011年2月20日向吉林省住建厅提交的申请、吉林省住建厅于2011年5月31日发布的规范性文件清理结果目录公告、一审庭审笔录等在卷佐证。

【裁判结果】

长春市中级人民法院一审判决：维持吉林省人民政府2011年4月28日作出的吉政复不字［2011］号不予受理决定。

吉林省高级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。

最高人民法院再审判决：维持吉林省高级人民法院（2011）吉行终字第21号行政判决。

【裁判理由】

最高人民法院审理认为，《条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该《条例》所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第2条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”本案中，孙××向吉林省住建厅申请了解的是吉建房字［1999］27号通知的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。因此，吉林省人民政府作出吉政复不字［2011］号不予受理决定，符合《行政复议法》第6条、第17条的规定。孙××认为吉林省人民政府违反《政府信息公开条例》及相关法律规定，请求人民法院依法撤销不予受理决定的理由不能成立，本院不予支持。原一、二审法院维持吉林省人民政府作出的吉政复不字［2011］号不予受理决定，并无不当。

根据《条例》第26条的规定，行政机关依申请公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。本案中，孙××的申请既然属于咨询性质，就不属于该条所规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。在吉林省住建厅已以口头方式作出答复，尤其是在孙××提起本案诉讼前吉林省住建厅已经公布废止吉建房字［1999］27号通知的情况下，孙××仍然要求人民法院责令行政机关对该通知的效力问题作出答复，其起诉并无应受司法保护的现实利益，其请求被申请人重新作出行政行为已丧失诉的基础。

综上，依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第76条的规定，判决如下：维持吉林省高级人民法院（2011）吉行终字第21号行政判决。

【裁判分析】

本案系属于行政复议阶段的政府信息公开纠纷，主要争议焦点在于政府信息的内涵界定、行政复议的受理范围以及诉权行使的是否必要。

一、孙××信息申请属于咨询性质

申请获取的信息内容不属于《条例》第2条所称的政府信息，是行政机关拒绝公开的主要理由之一。本案孙××的申请内容是否属于政府信息成为首要的争议焦点。

1.现有的法律规定。根据《条例》第2条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第2条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”上述条文对“政府信息”的定义过于描述，实难对形形色色的“政府信息”进行甄别。

2.明晰的要件解构。有研究者基于判决分析，归纳出认定“政府信息”的三大司法要件①王军：《“政府信息”的司法认定——基于86份判决的分析》，载《华东政法大学学报》2014年第1期。：行政职权的行使、行政机关的实际持有和信息的实际记载。司法实务部门则着重从以下四个方面进行界定②参见李广宇：《政府信息公开判例百选》，人民法院出版社2013年版，第182—185页。：

（1）从信息产生的主体看，是行政机关，以及法律、法规授权的组织和依法参照适用的公共企事业单位，而不是刑事侦查机关。只要具备行使行政管理职能或者提供公共服务两个标准中的任何一个，都足以构成适用本《条例》的条件。（2）从信息产生的过程看，是产生于行政机关履行职责过程中。首先，它归属于“机关”，从而排除归属于公务员个人且与其职位无关的信息；其次，它产生于行政机关履行职责过程中，故因行政机关民事行为生成的信息不属于政府信息范畴。（3）从信息产生的方式看，既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人那里获取的。（4）从信息存在的形式看，是以一定形式记录、保存的。具体有两层含义：一是政府信息必须是现实存在的，行政机关只提供已经存在的记录，不因为私人的请求而负担制作记录的任务；二是政府信息包括一切记载信息的物体。

3.本案的申请性质。就孙××向吉林省住建厅提交的申请内容为：“1999年11月17日由贵厅下发的吉建房字［1999］27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》，根据吉林省人民政府令第201号《吉林省规章规范性文件清理办法》相关规定，该文件已超时效。不知现是否仍然有效？敬请给以书面答复。”据此可以认定，孙××向吉林省住建厅申请了解的是吉建房字［1999］27号通知的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，故不属于《条例》调整的范畴。

二、被诉复议决定符合法律规定

《行政复议法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。该法第6条又以“列举+兜底”的条款模式明确规定了公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的法定情形，核心是行政行为有可能侵犯合法权益，属于行政复议的受理范围。有关行政复议的受理范围，成为本案的第二个审查重点。最高人民法院主要基于以下理由，认定被诉的行政复议不予受理决定合法：

首先，吉林省住建厅并无书面答复的法定义务。根据《条例》第26条的规定，行政机关依申请公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。然而，本案孙××的申请行为名为政府信息公开实为疑问咨询，不属于该条所规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。并且，对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。因此，孙××认为吉林省住建厅未履行政府信息公开答复义务的主张，难以成立。

其次，吉林省住建厅的答复行为未对孙××的权利义务产生实际影响。根据再审查明的事实，在孙××向吉林省住建厅申请了解吉建房字［1999］27号通知是否有效时，吉林省住建厅正在根据《关于规章和规范性文件清理工作有关问题的通知》(吉府法［2010］74号)要求，组织开展规范性文件的清理工作，清理范围包括了吉建房字［1999］27号通知。针对孙××的申请内容，吉林省住建厅向其作出了口头答复。行政机关针对咨询申请作出答复以及答复与否，一般不会对咨询人的权利义务产生实际影响，况且吉建房字［1999］27号通知关于房屋用途变更的规定有《吉林省城市房地产管理若干规定》等上位法依据，吉建房字［1999］27号通知是否有效均不能改变孙××无权变更房屋用途的事实，故谈不上侵犯其合法权益，依法不属于行政复议的受理范围。

三、孙××起诉缺乏诉的利益

西方法谚“无利益即无诉权”，就是要求处于争议状态而寻求诉讼救济的权利必须有司法保护之必要。诉的利益决定起诉人是否具有诉权及原告资格，且影响人民法院是否启动诉讼审查。本案查明，在吉林省住建厅已以口头方式作出答复，尤其是在孙××提起本案诉讼前吉林省住建厅已经公布废止吉建房字［1999］27号通知的情况下，孙××仍然要求人民法院判令复议机关予以受理（进而责令义务机关对该通知的效力问题作出书面答复），其起诉已无应受司法保护的现实利益，其请求吉林省人民政府重新作出行政行为已丧失诉的基础。孙××的起诉缺乏诉的利益，实无救济之必要，可以裁定驳回起诉处理，但是最高人民法院考虑到原审已经作出实体判决（维持被诉行为），再审阶段不再“改判”为宜。