跨境投融资新空间

文/查晓阳 编辑/靖立坤

Policy 政策

跨境投融资新空间

文/查晓阳 编辑/靖立坤

资本项目结汇和支付管理政策的改革和统一，表明我国在减少对跨境资本流动和汇兑限制、推进资本项目可兑换进程中又向前迈出了重要一步。

日前，外汇局发布了《国家外汇管理局关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知》（汇发[2016]16号，以下简称《通知》），在总结部分地区前期试点经验的基础上，将企业外债资金意愿结汇政策推广至全国；同时，对资本项目外汇收入意愿结汇及支付管理进行了统一规范，以更好地满足和便利境内企业经营与跨境资金运作的需要。

《通知》出台背景

近年来，外汇局积极推进外债管理简政放权，不断推出改革政策，完善相关的法律法规，帮助解决实体经济“融资难、融资贵”的问题，也为通知的出台奠定了基础。

一是大幅简化外债登记管理。2013年5月，外汇局发布《外债登记管理办法》（汇发[2013]19号），大幅优化了外债登记管理流程，简化了外债登记管理环节，取消了部分外债管理审批事项。根据此文件，除外债签约登记外，外债账户开立、资金结汇和还本付息等后续业务，企业均可持相关真实性证明材料直接到银行办理。这使企业往返外汇局与银行之间的“脚底成本”显著下降，资金周转速度加快，切实减轻了企业负担，提高了资金使用效率。

二是开展外债宏观审慎管理试点，探索建立宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系。2015年2月，外汇局发布《国家外汇管理局关于在部分地区进行外债宏观审慎管理试点的批复》（汇复[2015]57号），在北京中关村国家自主创新示范区核心区、深圳前海深港现代服务业合作区及江苏张家港保税港区等部分特殊经济区域，实施以外债比例自律为主要方式的宏观审慎管理试点。2015年8月，在总结前期试点经验的基础上，又对北京中关村试点政策进行了“升级”，扩大了外债资金用途，放宽了外债专用账户管理，并对部分净资产规模较小、融资需求较大、盈利能力较强的高新技术企业，给予了最低外债额度支持。

2016年1月，为进一步推动和落实本外币一体化管理，外汇局配合人民银行发布实施了《中国人民银行关于扩大全口径跨境融资宏观审慎管理试点的通知》（银发[2016]18号），建立了宏观审慎规则下基于微观主体资本或净资产的跨境融资约束机制。试点地区的企业和27家试点银行均可按规定自主开展本外币跨境融资。2016年5月初，外汇局配合人民银行将上述全口径跨境融资宏观审慎管理政策推广至全国，中国人民银行和国家外汇管理局对所有金融机构和企业均不再进行外债事前审批，改为事前签约备案。此举有利于境内机构充分利用国际、国内两个市场、两种资源，提高境内机构跨境融资的自主权和便利性，进一步丰富了境内市场主体的融资渠道，降低了融资成本，有助于解决“融资难、融资贵”问题，更好地服务实体经济发展。

三是进行外债资金意愿结汇试点。2015年12月，外汇局下发《国家外汇管理局关于进一步推进中国（上海）自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则的批复》（汇复[2015]276号）和《国家外汇管理局关于推进天津、广东、福建自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则的批复》（汇复[2015]277号），在上海、天津、广东、福建四个自由贸易试验区（以下简称自贸区）试点外债意愿结汇政策，为自贸区内企业跨境融资提供更多便利。

四是统一中外资企业外债结汇管理政策。2016年4月，外汇局发布《国家外汇管理局关于进一步促进贸易投资便利化完善真实性审核的通知》（汇发[2016]7号），允许中资企业借用的外债资金按现行外商投资企业外债管理规定结汇使用，拉平了中、外资企业外债资金结汇管理的政策待遇，便利了中资企业，特别是民营企业和小微企业更加灵活地使用外债资金。

改革的必要性

从结汇、支付两个环节看，原资本金意愿结汇管理政策允许企业根据实际经营需要在银行办理全额结汇，其意愿结汇所得人民币资金纳入“资本项目-结汇待支付账户”（以下简称结汇待支付账户）管理，同时要求企业资本金的支付使用，应在经营范围内遵循真实、自用原则，并明确了负面清单管理模式；而原外债结汇管理政策则要求企业遵循实需原则，即债务人应当在实际需要办理符合规定的人民币支付时，方能申请办理结汇（以下简称实需结汇），并明确了外债及结汇资金用途。不难看出，两个政策存在差异（见附表），因此统一规范资本项目收入结汇及支付资金用途很有必要。

原资本金意愿结汇和外债实需结汇管理政策对比表

此外，2014年12月，外汇局发布的《国家外汇管理局关于境外上市外汇管理有关问题的通知》（汇发[2014]54号）中第六条规定：“境内公司（银行类金融机构除外）应在其境外上市专户开户银行开立一一对应的结汇待支付账户，用于存放境外上市专户资金结汇所得的人民币资金、以人民币形式调回的境外上市募集资金，以及以人民币形式汇出的用于回购境外股份的资金和调回回购剩余资金。”对境外上市公司的外汇资金实行意愿结汇制度。

由于上述资本金意愿结汇、外债实需结汇和境外上市资金结汇等政策在资金结汇和用途管理上要求上不一致，因此相关资金结汇必须使用不同的结汇待支付账户，以符合相关收支范围的要求。此外，因相关文件出台的时间、政策考虑不同，其有关外汇及结汇资金用途的表述，也存在较大差异，有必要进行统一规范。

改革的思路

随着人民币资本项目可兑换和资本项目管理改革进程的不断推进，我国资本项目管理已基本形成以登记为主的政策框架。目前来看，资本项目外汇收入结汇环节既是进一步扩大资本项目可兑换程度的关键，也是市场主体普遍关注的焦点。而近年来人民币汇率逐渐趋于均衡合理水平，人民币利率、汇率的市场化改革不断深入推进，外汇资金流入压力已经缓解，为进行资本项目结汇管理改革提供了较好的时间窗口。

一是管理目标由控制结汇向打击违规跨境资金流动转变，管理环节相应由结汇环节向资金支付和使用环节转移。考虑到在现行资本项目结汇管理框架下，大部分已流入资本项目的外汇资金都已结汇，放松限制可能增加的存量结汇规模有限，因此，在强化其他风险管理措施的情况下，可逐步允许企业根据实际需要自主结汇，以规避汇率风险。同时，为防范风险，管理重点将由控制结汇向打击违规资金流入转变，控制节点由结汇向支付环节后移，通过加强资金流向的数据采集，提高对资金使用实际状况的事后核查，实现对投机资本流入的精准打击。

二是管理方式向银行审核与外汇局事后核查相结合的方式转变，提高了风险防控能力。自2015年6月在全国实施外商投资企业外汇资本金意愿结汇政策以来，银行在相关资本金结汇业务的审核办理过程中，合规意识和对政策的理解与把握水平均较以往有较大提升；同时，银行和客户的业务合作关系是长期的，在如何判断客户业务的合规性、合理性方面银行积累了较丰富的经验。将真实性审核的职责放在银行，同时根据银行的经营特点简化审核手续，并通过列明资本项目收入结汇使用的限制性规定等方式提高银行审核的可操作性，能够在控制风险和意愿结汇间取得相对平衡。另一方面，通过进一步完善银行向外汇局报送资本项目收入结汇和支付数据以及异常情况的相关制度，加强外汇局的事后核查和分析监测机制，加大违规处罚力度，也有助于提高对资本项目收入违规使用的打击力度。

三是稳妥把握改革节奏，逐步扩大改革范围。外商投资企业外汇资本金意愿结汇的改革就是循着这一思路进行的：其于2014年初正式在上海自贸区实施试点，随后又于2014年8月扩展到全国其他16个主要经济金融改革试验区域，并于2015年3月在全国范围内推广实施，进一步便利企业资金运营。

与此相类似，外债资金意愿结汇也是先于2015年底在上海、天津、广东、福建四个自贸区进行试点；而后为积极配合人民银行推广实施全口径跨境融资宏观审慎管理试点，并进一步便利外债资金结汇，外汇局于近期将企业（不含金融机构）外债资金意愿结汇政策推广至全国，以进一步深化外债管理改革，提高外债项下可兑换程度。

四是统一资本项目收入及结汇资金用途，大幅缩减负面清单。前述因不同类型资本项目收入或不同时期出台政策引起的有关资金及结汇用途管理规定的差异，一定程度上给银行在结汇和支付环节的审核操作带来不便。因此，为进一步简政放权，增强业务可操作性，《通知》统一了不同来源资本项目收入结汇及支付用途。目前主要包括直接投资项下资金、外债资金和境外上市调回资金；未来，还可以包括其他允许实行意愿结汇的资本项目收入。《通知》对资本项目收入结汇及支付用途进行规范的基本模式是，“正面概括性要求＋负面清单列举”。其中，正面概括性要求是境内机构资本项目外汇收入的使用应在经营范围内遵循真实、自用原则；负面清单列举则对原资本金、外债和境外上市外汇资金结汇政策进行充分整合，并将负面清单的数量由原来合计10条（资本金4条、外债6条）大幅缩减为4条，进一步放宽了资本项目收入及结汇资金的用途限制，便利企业资金运作，让更多企业享受外汇改革的政策红利。

《通知》的主要内容

在全国范围内实施企业外债资金意愿结汇政策

在上海、天津、广东和福建四个自贸区相关试点经验的基础上，《通知》将企业外债资金结汇管理方式改革试点推广至全国。《通知》明确规定，自2016年6月9日起，境内企业（包括中资企业和外商投资企业，不含金融机构）外债资金均可按照意愿结汇方式办理结汇手续。

统一境内机构资本项目外汇收入意愿结汇政策

根据《通知》，资本项目外汇收入意愿结汇是指相关政策已经明确实行意愿结汇的资本项目外汇收入（包括外汇资本金、外债资金和境外上市调回资金等），可根据境内机构的实际经营需要在银行办理结汇。同时，《通知》也指出，若现行法规对境内机构资本项目外汇收入结汇存在限制性规定的，则应从其规定不实行意愿结汇（如银行的资本项目外汇收入）。《通知》将意愿结汇比例暂定为100%，并保留外汇局根据国际收支形势适时调整该比例的权力，同时明确指出，“在实行资本项目外汇收入意愿结汇的同时，境内机构仍可选择按照支付结汇制使用其外汇收入”，即对出于管理成本等考虑不希望开立结汇待支付账户的境内机构，允许其选择继续沿用支付结汇制办理资本项目收入结汇，给予境内机构更多自主选择权和灵活性。

资本项目收入意愿结汇所得人民币资金纳入结汇待支付账户管理

资本项目收入意愿结汇在支付使用环节控制风险的主要依托是结汇待支付账户。《通知》要求，境内机构在其资本项目外汇账户开户银行开立一一对应的结汇待支付账户，用于存放资本项目外汇收入意愿结汇所得人民币资金，并通过该账户办理对外支付手续；同时，允许境内机构在同一银行网点开立的多个资本项目外汇专用账户（包括同名资本金账户、境内资产变现账户、境内再投资账户、外债专用账户、境外上市专用账户及符合规定的其他类型的资本项目账户）共用一个结汇待支付账户。但为了有效管理不同性质的结汇资金，《通知》强调，按支付结汇原则办理的结汇资金，不得通过结汇待支付账户对外支付。

《通知》统一并明确了结汇待支付账户收支范围，强调账户内资金应在经营范围内使用且符合自用、实需、合规原则。除禁止结汇待支付账户内资金购汇划回资本项目外汇账户以避免循环套利外，对其他有真实、合规需要的经常项下对外支付以及购汇偿还自身所借外汇贷款、外债等资本项下的购付汇均无限制。同时，还放开了以结汇所得资金用于支付人民币保证金、资金集中管理等用途。但用于担保或保证性质的人民币资金除发生担保履约或违约扣款外，仍需原路划回结汇待支付账户。

资本项目外汇收入及其结汇资金的使用应符合外汇管理相关规定

《通知》明确，境内机构的资本项目外汇收入及其结汇所得人民币资金，可用于自身经营范围内的经常项下支出，以及法律法规允许的资本项下支出。同时，《通知》在资本金、外债资金结汇管理原来所列支付结汇负面清单的基础上，对负面清单进行了大幅整合和简化。如，根据关联企业之间借贷属于正常的直接投资活动等国际惯例，《通知》将原资本金结汇负面清单中“不得直接或间接用于发放人民币委托贷款（经营范围许可的除外）、偿还企业间借贷（含第三方垫款）以及偿还已转贷予第三方的银行人民币贷款”的规定和原外债结汇政策中 “除外商投资租赁公司、外商投资小额贷款公司外，不得用于放款”的规定合并、简化为“不得用于向非关联企业发放贷款，经营范围明确许可的情形除外”。又如，《通知》删除了原外债结汇政策中“允许通过借新还旧等方式进行债务重组，但外债资金不得办理结汇”的条款，意味着允许结汇进行债务重组，降低了企业的融资成本。再如，《通知》删除了原外债结汇政策中关于“允许通过新建企业、购买境内外企业股份等方式进行股权投资，可原币划转但不得办理结汇，且债务人的股权投资符合其经营范围”的条款，以与此前放开的资本金意愿结汇所得资金可开展境内股权投资的政策保持一致。另外，《通知》还删除了原外债结汇政策中的“外债账户内资金需要转存定期存款的，在不发生资金汇兑的前提下，债务人可在同一分局辖区内、同一银行自行办理”，放开了使用外债账户资金及结汇所得人民币资金购买银行保本型投资产品。

通过以上调整，《通知》的负面清单缩减为四条，即：不得超出经营范围或违反国家法律法规、不得向非关联公司放款、不得用于证券投资、不得用于建设或购买非自用房地产；此外，还要求不得超出合同约定（如外债合同、境外上市招股说明书等）范围。这一调整大幅放宽了对资本项目收入及结汇资金用途的限制，进一步便利了企业资金运营。

规范资本项目收入及其结汇资金的支付管理

由于意愿结汇后对境内机构资本项目收入使用的管理环节由结汇环节后移至支付环节，因此规范并强化银行在结汇资金支付环节的审核职责十分重要。《通知》明确了境内机构在使用资本项目收入办理结汇和支付时，均应填写《资本项目账户资金支付命令函》，以便采集各类直接投资项下账户资金的用途和流向。如果申请将结汇所得人民币资金直接划入结汇待支付账户，则不需要向银行提供资金用途证明材料；如果申请使用资本项目收入办理支付，包括结汇后不进入结汇待支付账户而是直接办理对外支付、从结汇待支付账户办理人民币对外支付及直接从资本项目外汇账户办理对外付汇等情形，申请主体应如实向银行提供有关支付用途真实性的证明材料。此外，《通知》还根据资本项目信息系统和金融机构数据报送接口规范，对银行调整接口程序及报送相关结汇支付信息的要求予以了明确。

《通知》明确了银行在为境内机构办理资本项目外汇资金直接对外支付及结汇所得人民币资金支付使用时，应承担的真实性与合规性审核责任。银行在办理每一笔资金支付时，均应审核前一笔支付的相关真实性证明材料，但不强制要求进行发票核查，而将如何审核材料、判断交易真实性的决定权交给了银行。对于企业确有特殊原因暂时无法提供真实性证明材料的，允许银行在履行尽职审查义务、确定真实交易背景的前提下，向外汇局提交特殊事项备案，先为企业办理相关支付，而后再要求其在一定时限内补交相关证明材料。为避免企业与银行滥用特殊事项备案机制，外汇局将重点对存在特殊备案事项，特别是逾期未能补交相关材料的企业和经办银行进行事后核查。

此外，《通知》还对一些特殊情况下银行的办理原则进行了明确。如，境内机构以备用金名义使用资本项目收入的，银行可按照单一机构每月等值20万美元备用金的规定办理结汇、支付（《通知》发布前，该限额为等值10万美元）。对于申请一次性支付且无法提供相关真实性证明材料的，《通知》则规定银行不得为其办理。

进一步强化了外汇局事后监管与违规查处

资本项目收入结汇管理改革后，为保证不偏离政策出台的初衷，外汇局的工作重心将进一步转向事后监管。《通知》根据资本项目事后监管工作机制的相关要求，强化了外汇局对银行办理资本项目收入结汇和使用等业务合规性的指导和核查职责，明确了事后核查的多种方式以及对发现问题的处理方式。此外，《通知》还强调了外汇局对银行和企业的查处权限，除将违规事件移交处罚之外，还可通过约谈、通报、暂停银行资本项下结售汇业务办理、暂停意愿结汇资格以及在外汇局资本项目信息系统中对境内机构进行业务管控等方式，提高银行、非银行金融机构、非金融企业等市场主体的违规成本，遏制其违规行为，在切实服务实体经济发展的同时，有效履行外汇局在跨境资金流动和汇兑监管方面的职责，促进国际收支平衡和国民经济平稳发展。

统一资本项目收入结汇支付政策并大幅缩减资本项目收入用途相关的负面清单，是对原资本项目收入“支付结汇制”、“实需结汇制”和负面清单管理模式的外汇管理改革创新，不仅大大简化了资本项目收入结汇审核手续，放宽了对资本项目收入及其结汇资金用途的限制，也为境内机构提供了规避汇率波动风险的政策空间，有利于金融机构和企业合规经营、降低财务成本。为在将资本项目收入结汇的自主权和选择权完全赋予境内机构以进一步便利微观市场主体的同时，能做到宏观风险总体可控，外汇管理部门通过设置结汇待支付账户和事后监管，加强了对结汇所得人民币支付的真实性审核和结汇资金的流向监控，以使资本项目收入结汇在管理上做到“放得开、管得住”。可以说，资本项目结汇和支付管理政策的改革和统一，表明我国在减少对跨境资本流动和汇兑限制、推进资本项目可兑换进程中又向前迈出了重要一步。

（本文仅代表作者个人观点）

作者单位：国家外汇管理局资本项目管理司