浅析我国城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动

石星 任雪雪

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046）



浅析我国城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动

石星 任雪雪

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

摘要：随着十七大的召开以来的实践与探索，让我们更加清醒的认识到实现基层政府管理与社区居民自治的良性互动，是实现国家治理能力与治理体系的现代化、发展基层民主、促进社会稳定转型、以及实现社会和谐发展必然要求。但当前我国城市基层政府管理与社区居民自治互动中仍存在诸多问题，值得我们深思。所以文章主要通过提出两者在互动过程中存在的问题，并就存在的问题展开分析，从而找出解决的对策及方法。

关键词：城市基层政府管理；社区居民自治；良性互动

引言

进入21世纪，中共十七大报告中和中共十八大报告都强调要实现政府管理和基层民主有机结合。这就要求基层政府尤其是城市的基层政府在对其辖区公共事务进行管理的过程中，注重推进社区居民自治的发展，实现城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动。

一、目前我国城市基层政府管理与社区居民自治互动的现状

我国的城市社区建设始于20世纪80年代中期,早期的城市社区建设的重点是放在社区服务上。新世纪以来,我国城市社区建设的重点发生重大的转变,是以社区自治为突破口、以社区组织建设为重点,全方位推动社区事业发展的新阶段。自党的十七大以来的实践与探索，我国城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动，更是取得了一定的进步，两者的“良性互动”的结构关系是国家与社会都保持各自的相对独立性,有明确的权力界限,是一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一体。这种国家与社会关系的理想模式称为“强国家—强社会”的关系模式。这种模式是社会与国家是一个共生共长相互融合的过程。

虽然取得了一定的进步，但由于各种因素的限制依然存在许多问题和不足，主要表现在：社区自治组织自主独立性缺乏；社区管理主体地位不突出；城市基层政府的越位、错位和缺位；相关法律法规制度的不健全等等问题，这些都在一定程度上影响了两者的良性互动。

二、城市基层政府管理与社区居民自治互动中问题的原因分析

（一）社区居民自治组织自治意识不高，利益诉求有效回应度低。长期以来，由于我国城市社区居民自治组织在运行中存在着对政府严重的心理依赖，导致其对社区公共事务自我管理的意识薄弱，对社区居民利益诉求的回应存在着迟缓、盲目、低效等一系列问题。这就为城市基层政府重新介入已经放开的居民自治领域提供了可能，使得城市基层政府与社区居民自治组织之间理应建立起来的指导与被指导关系重又回到了领导与被领导的关系循环之中。于是，一个怪圈形成了：迫于行政系统内外的压力，城市基层政府作出了一定的职能收缩，寄希望于社区居民实现真正的自治，而社区居民自治组织却没有充分运用好政府释放的权力，于是，城市基层政府又不得不重新介入社区事务，进而又进一步削弱了社区居民自治组织的自治功能。

（二）社区居民自治组织对城市基层政府的严重依赖，缺乏自主独立性。由于民间组织在资金、管理、监理等方面过于依赖政府,缺乏自主发展的后劲。有关调查显示,由于社区自治组织在法律上不具备法人资格，致使其无法独享应有的权力，没有独立的财务审批权和支配权，资源动员能力低,人员素质参差不齐,内部制度不健全、运作缺乏规范、社会公信度不足,这在很大程度上影响社区工作的有序开展，难以形成合理的社区管理体系。这些问题的存在，导致了居民自治组织参与社会治理的能力与空间被严重压缩。因而，城市社区居民自治组织与基层政府的关系过于紧密、缺乏独立性，对社区事务的管理与服务呈现出不同程度的行政化倾向，也就不难理解了。

（三）城市基层政府职能模糊，导致职能的越位、错位和缺位。由于城市政府基层政府的职能尚未得到根本的转变，加之其职能边界较为模糊，传统的全能政府的思维惯性依然没有完全消失，其向社区权力让渡的范围和程度都还不够。城市基层政府的“越位”主要表现在：对社区居委会职权范围内的事项强制性地干预，不仅直接任命居委会成员，而且布置大量超越社区居委会职能范围的工作；基层政府的“错位”主要表现在：社区组织管理絮乱，职能交叉，例如街道、居委会权力与政府有关部门职权交叉,导致了职能的错位；城市基层政府的“缺位”主要表现在：对社区居民自治制度建立的政策指导不到位；对社区居民自治活动支持保障措施不到位；对社区居民自治组织的培育不到位。

（四）相关法律法规制度不健全，缺乏法律依据和保障。

在我国关于城市居民委员会的组织性质和组织保障的相关规定，虽然在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中都有所体现，但有关规定仍然存在许多问题和不足，有待于进一步的完善。例如《宪法》第 111 条规定，“居民委员会的主要成员，即主任、副主任和委员由居民选举产生”，其目的是为了避免了基层政府对于居民委员会组成人员任免的过度干涉，为社区自治和社区组织的独立工作创造了根本条件。但是，即使赋予了居民选举居委会主要成员的权利，但大多数情况却不尽人意。因此，法律应对居委会的选举权力和组织保障作出进一步细化的规定。以确保其的独立自主性，以便其更好地发挥职能。

三、促进我国城市基层政府管理与社区居民自治良性互动的对策

（一）畅通公众参与渠道，推进社区居民有序的自治参与。社区居民参与度是衡量社区基层管理体制建设好坏的重要标准。需要在提高居民参与意识、规范公众参与内容、拓宽公众参与途径、明确公众参与方式、强化公众参与管理、提高自治组织利益聚合与表达的能力等,逐步明确社区自治组织的地位,强化社区自治组织的作用,吸引广大社区居民主动参与,让居民群众直接行使自己的民主权

利,管理基层公共事务和公益事业。基层政府应通过特定的政策引导和制度激励，进一步提高社区居民及其自治组织有序参与社区事务积极性。如，加大基层政府与社区居民沟通交流的力度和范围，促进城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动。居民同时也要主动培养自己的参与意识,不断提高社区事务的参与度,逐步增强对社区的归属感和认同感。

（二）完善社区组织管理体系，提高社区自治组织的自主性。社区自治和社区中介组织在社区基层管理这个完整有机系统中起关键作用，提高其自主独立性是促进良性互动的重要保障。一方面要增强社区中介组织建设，加大对社区中介组织培养力度，政府应加强社区自治组织发展外部环境建设，运用法律手段将社区组织纳入统一管理，同时社区中介组织也要提升自己建设能力城市基层政府不仅要加大放权于社区的力度，同时要保障资金资源等要素的投入，让社区居民自治组织有能力支付社区利益聚合与表达过程中的各种耗费，真正独立承担起社区公共事务自我管理的责任，提高社区自治组织的自主性；另一方面是加强社区居民自治，政府和社区积极引导，落实社区居民对社区公共事务的权力，逐步实现社区居民自我管理、自我监督、自我教育，从而提升社区自治水平。

（三）转变城市基层政府角色与职能，预防越位、错位和缺位。社区基层管理的改革重点在于权责的重新调整，其中政府角色的转变、职能的定位是核心。政府角色转变意味着从直接管理层面向间接指导、宏观规划层面转变。这其中要注意做到“两个归位”，政府行政管理职能归位是把街道办事处中涉及到的行政执法、行政管理的工作归位于政府职能部门。政府社会化职能归位即把原来由政府管理的社会化职能归位于社区自治和中介组织,把社会公益性服务归位于社区和社区工作者。另外，城市基层政府要在全面落实《城市居民委员会组织法》的前提下，根据社区居民自治组织的实际需要，指导和帮助社区居民自治组织的工作与实践，竭力保障基层民众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的权利。同时，政府不得以“越位”“错位”的方式，干涉社区居民自治组织内部事务，不得将自身的工作强行分配给自治组织来完成。

（四）健全相关法律法规制度，提供法律保障。虽然我国已经拥有保障基层政府管理与社区居民自治的良性互动的相关法律法规，但仍存在很多问题和不足。所以应加快修订和完善《城市居民委员会组织法》，在法律上对城市社区的性质、地位、任务、组织结构与政府部门的关系等进行重新定位。在政府及其派出机构委托城市社区完成与居民利益有关的工作时，两者之间应建立起委托代理关系。此外，《城市居民委员会组织法》迫切需要完善社区居民自治权利的救济渠道与方式，这是实现政府管理与社区居民自治。

互动的重要保障。我国的《民事诉讼法》《行政诉讼法》《行政复议法》等应把社区居民自治权利纳入其调整范围，当社区居民在自治过程中权利受到侵害时，可以有相应的救济途径。

参考文献：

[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议,中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京:人民出版社,2013,49。

[2]王枫云，林志聪，姜小翠.城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动[J].湖南城市学院学报,2014(35)。

中图分类号：D630；D669.3

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）01-0025-02