中国对国际减贫经验的借鉴

◎唐丽霞

中国对国际减贫经验的借鉴

◎唐丽霞

当前，中国在减贫方面的显著成就已经成为全球发展领域的一个基本共识，世界银行的监测数据显示，如果没有中国的减贫成就，全世界贫困人口是不减反增的。如果按照中国的官方贫困线，贫困人口从1978年的2.5亿减少到了2014年的7017万，即使按照1天1美元的贫困线，中国的贫困发生率也已经从1981年的63.8%下降到了2011年的6.3%，中国从1981年到2001年的20年间的减贫人数是东亚地区所有国家减贫人数的81%，占全世界减贫人数的108%。自2004年国际扶贫大会在上海召开以来，中国减贫经验的国际化日益成为减贫研究和实践的重要领域之一。众多研究者和政策实践者一般会将政府的主导、社会的广泛参与以及贫困人口的自我发展等内生性发展要素作为中国的减贫经验，但这并不意味着中国的减贫和国际减贫领域是割裂的。在过去三十多年的减贫实践中，中国也对国际减贫经验进行了借鉴和本土化，本文将对此进行简单梳理。

1979年，联合国开发计划署（UNDP）批准了第一个援华方案，标志着中国开始接受国际发展援助，中国减贫实践也有了一个学习国际经验的平台。根据UNDP在1997年编写的参与中国扶贫、粮食安全和妇女三类项目的国际组织名录，有50多个各类国际组织从不同角度参与了中国的扶贫活动，从1995年到2000年期间，国际组织在中国扶贫领域投入了约55亿元人民币，其中扶贫软贷款44亿元，扶贫捐赠11亿元，对中国脱贫的贡献率为4%。1995年，中国政府批准成立了国务院扶贫办外资项目管理中心，具体负责扶贫国际合作项目的组织管理，同时也负责推广国际机构先进的扶贫理念、管理模式与方法。《中国农村扶贫开发概要（2001-2010年）》明确要求，新阶段的扶贫开发要“发展扶贫开发领域的国际交流与合作，继续争取国际组织和发达国家援助性扶贫项目”；要“加强与国际组织在扶贫开发领域里的交流，借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法，进一步提高我国扶贫开发的工作水平和整体效益”。

一、国际贫困标准和中国官方贫困线

贫困线是一个国家测算贫困人口规模的重要依据，各国官方贫困线的测算主要有两种范式：一种是发达国家经常采用的相对贫困标准，即收入比例法。经合组织（OECD）建议以一个国家或地区中等收入或社会中位收入的50～60%作为贫困线；另一种是欠发达国家经常采用的绝对贫困标准，即通过测算食物贫困线和非食物贫困线之和的方式来确定。中国在1985年开始制定官方贫困线，采用的是食物贫困线和通过恩格尔系数法测算的非食物贫困线之和的方法，当时确定的贫困线是1985年农村年人均纯收入206元。之后每年会根据物价上涨指数进行微调，但由于不同人群在消费结构上的差异以及收入增长速度要高于物价上涨速度，使得贫困线在人均收入水平中的比重越来越低，到1995年，仅相当于33.59%。国家统计局也认识到这一方法的不足，并于1997年采纳了世界银行的建议，根据食品消费支出函数回归模型来客观计算低收入群的非食物消费支出，也就是通常说的马丁法。测算出贫困标准是1995年价格水平上的人均纯收入625元，随后每年再根据物价指数进行调整。这条贫困线一直使用到2008年。

全球大约有86个国家有自己的官方贫困线，由于各自计算方法、测算标准以及产品价格等的差异，各国的官方贫困线难以进行比较。1990年，世界银行选取当时一组最贫穷国家来对绝对贫困水平进行测算，确定人日均1美元为国际绝对贫困标准。后来，该标准被用于监测全球千年发展目标的减贫进展，逐渐，人日均1美元成为全球通用的国际贫困标准（世界银行于2005年和2015年分别将该标准提高到1.25美元和1.9美元）。

该国际标准产生以后，中国政府也在一直关注中国官方贫困线和国际贫困标准之间的关系。最初的官方绝对贫困标准只相当于世界银行1美元标准的60%，这种差异使得中国官方公布的贫困人口规模和世界银行估算的贫困人口规模相差甚远。因此，提高国内官方贫困标准提上了议事日程，“逐步提高扶贫标准”、“实施新的扶贫标准等”等文字散见于中国政府出台的各种文件中，成为提高贫困线的重要政策依据。2008年以来，中国对官方贫困标准进行了两次比较重要的调整。第一次调整是在2008年，取消了1985年确定的“绝对贫困线”（大约为世界银行1美元标准的60%），而将从2000年以来开始实施的低收入线作为官方贫困线（相当于1美元标准的80%）。第二次调整是在2011年，在当年的中央扶贫工作会议上，将贫困标准提高到2300元/年，这比原有标准提高了92%。虽然政府部门并没有公布2300元的测算依据和方法，但这条贫困线获得比较一致的认可，“按照当前人民币对美元的汇率6.3来算，现在的贫困线标准恰好是一天1美元。而如果按照购买力平价来测算的话，这个标准比1.25美元的标准还要高48%”。最新的评论是现在中国的官方贫困标准按照现价相当于1.6美元，这个数据高于世界银行1美元，略低于世界银行调整后的新的1.90美元的标准。

二、小额信贷和中国的金融扶贫及社区发展基金

国际小额信贷扶贫方式起源于诺贝尔和平奖获得者穆罕默德·尤努斯教授1976年在孟加拉国发起的、致力于解决乡村贫困人群金融服务问题的乡村银行。20世纪80年代，小额信贷在广大发展中国家兴起，90年代以来快速发展，成为许多发展中国家传统正规金融体系的一个有益的补充。和正规金融系统相比，小额信贷以低收入群体为目标客户，最主要的业务内容是向穷人发放微型信贷和吸收存款，尤其是向非常贫穷的家庭及微型企业提供非常少量的贷款（微型信贷），帮助他们进行生产性活动或小本经营。同时，还担负着向贷款者提供技能培训、提供必要信息等社会责任。迄今为止，小额信贷已经发展成为一个成熟的产业，全球大约有1.5亿小额信贷客户，有8000万贷款者，大约有7000～12000家不同类型的小额贷款机构，每年进入小额信贷金融服务体系的资金达到了45亿美元。根据Sam Daley-Harris（2009年）的统计，贫困客户在小额信贷客户总数中的比例基本维持在60%以上。小额信贷的一个典型特点是更倾向于为贫困妇女提供服务，根据MicroCredit Summit的报告，有完整统计数据的284家全球小额信贷机构中，有84家的客户全部是妇女，占到29.58%；根据The MIX的统计，2007年全球小额信贷的借款者达到了1940万人，女性借款者占63.4%。小额信贷在亚洲及太平洋地区的发展最为快速。上世纪90年代中期，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际交流中心（CICETE）等陆续在中国开展了小额信贷示范项目，爱德基金会和中国扶贫基金会等各种非政府组织也进行尝试，将小额信贷这种扶贫方式引入中国，为后来中国农村金融体制改革，发展村镇银行创造了良好的信用环境。在新一轮的扶贫工作中，各地开始深化金融扶贫方式，建立了贫困农户无抵押信用担保贷款体系，这与中国开展几十年的小额信贷扶贫方式有着必然联系。

社区发展基金是建立在小额贷款基础上的另一种扶贫方式。小额信贷虽然部分满足了农户的金融需求，但其操作过程中农户只是资金的承贷者，并不参与资金的管理和运作，所产生的利息和效益也通常由发放小额信贷的机构或组织所使用和管理，不能用作社区公共事务发展资金。所谓社区发展基金，即在一个封闭的社区内，基金由社区成员自愿集资一部分，外来援助机构资助一部分共同构成，是具有互助合作金融性质的发展基金，在解决社区成员生产、生活资金之不足的同时，可以培养其民主意识和自组织能力，利息收入一般用于社区公益事业。中国早期在社区发展基金方面的尝试基本来自国际发展机构的实践，主要有香港乐施会在广西、云南等地的实践，荷兰政府在安徽霍山开展的扶贫干预实践以及全球环境基金（GEF）和UNDP资助的“中国云南省山地生态系统生物多样性保护示范项目（YUEP项目）”等。这些国际经验在中国本土的实践产生了良好的扶贫效果。2006年，国家财政部和国务院扶贫办开始在全国进行农民自主管理扶贫资金（即互助资金）的试点，共选择了100个村进行试点，到2013年，全国大约有1.7万个贫困村建立了社区互助资金，已经成为中国扶贫的重要方式之一。

三、参与式扶贫与中国的整村推进

中国扶贫工作的主要特点之一是政府主导，在很长一段时间里，政府是反贫困的主体，农民只是被动地从政府的各项扶贫活动中受益。而在国际反贫困实践中，强调为贫困群体“赋权”的参与式是一个重要特点，例如通过评估农户的扶贫需求，开展参与式的项目规划、实施、监测与评估等，让农民成为农村发展的真正主体。20世纪80年代末90年代初，参与式发展方法和工具被国际发展机构引入中国，如中国农业大学国际农村发展中心和云南省参与性发展协会等开始将参与式方法运用到扶贫和社区发展中，开创了新的参与式扶贫模式。在后来的十几年中，参与式方法不断地被运用到各种类型和各种组织资助的国际发展项目中，取得了明显的扶贫和发展效果。这也促成了中国政府反思贫困人口在扶贫工作中的作用，开始重视开发贫困人口的潜力。2001年，亚洲开发银行为中国政府提供了旨在开发参与式村级规划的技术援助项目，开发出一套适合中国国情的参与式村级扶贫开发规划的制定程序和方法体系。这一体系从贫困村和贫困户的识别、扶贫项目计划制定以及后续监测评估等各个环节出发，要求贫困农户的全程有效参与，从而制定出能够反映贫困村和贫困户真正发展需求的综合性村级发展规划，扶贫部门根据该规划来安排扶贫资金，实施整村推进，这改变了过去扶贫资金使用自上而下的决策过程。2001年，中国一共确定了14.8万个贫困村，逐村制定包括基本农田、道路、贫困农户收入、社会事业等内容的扶贫规划，整合各类支农惠农资金和扶贫专项资金，来促进贫困村的脱贫与发展。截至2010年底，已在12.6万个贫困村实施整村推进。其中，国家扶贫开发工作重点县中的革命老区、人口较少民族聚居区和边境线地区贫困村的整村推进已基本完成。在新一轮的精准扶贫战略中，整村推进仍然是扶贫资源配置的重要途径。

四、有条件的现金转移支付与中国的补贴政策

有条件的现金转移支付（Conditional Cash Transfers，CCT）指的是贫困人口获取补贴将必须采取某种行为，如将改善健康或接受教育等能够提高家庭成员人力资本的行为作为受益者获得现金补贴的前提条件。这种方式可以快速减缓暂时贫困并通过人力资本投资来缓解长期贫困。自上世纪90年代墨西哥最早实施CCT项目以来，拉丁美洲和亚洲的很多国家纷纷实施类似项目，到目前为止，全球大约有30个国家已经有了CCT项目。此外，中欧国家甚至美国的一些州市也开始采用CCT方法来实施一些社会保障的项目。CCT项目已经成为实施世界银行社会保护战略的重要工具，并被纳入联合国系统“社会保护论坛”创新行动中，致力于保障“处在当前和未来危机中的个人所获得的基本服务和收入安全的最低水平”。CCT项目成为全球发展最为迅速的并被视为是非常有效的扶贫方式之一。在地方财政资源难以有效满足普惠式社会公共服务的情况下，CCT项目能够尽可能扩大社会公共服务的受益范围，通过对教育、健康等方面的投入来提高人力资本。CCT项目都是瞄准贫困和极端贫困家庭，并且有着非常明显的性别倾向，因为大部分现金都是直接支付给家庭中的女性。一些项目，尤其是与营养有关的项目，通常都是以儿童、孕妇或者哺乳期妇女为直接受益对象的。中国政府近年来也十分重视这种直接补贴式的方式，如通过扶贫“雨露计划”为农村贫困家庭的“两生”（初中毕业生和高中毕业生）参加职业教育提供补贴，为农村剩余劳动力参加职业培训提供直接补贴，改革新型合作医疗的支付方式，甚至一些地方开始尝试在农村社区设立公益性岗位为贫困人口补贴收入等。虽然没有直接的证据表明这些政策和国际有条件现金转移支付之间的直接关系，但不可否认的是这些项目的操作机制与其有着异曲同工之处。

五、总结

中国的减贫实践是国际减贫与发展的重要组成部分。虽然，中国的减贫成就绝大部分来自于近30年有利于穷人的高速经济增长，农业的发展、乡镇企业的发展以及劳动力密集型制造业的发展；与此同时，中国政府还从1986年开始了专门的有针对性的政府主导的开发式扶贫战略，对贫困地区、贫困县、贫困村和贫困人口给予了大量的财政支持和政策支持——中国的扶贫实践有着强烈的中国特色，尤其是政府的主导性，在新一轮的精准扶贫战略中，这一点表现得更为突出。但是，不能否认的是，中国的减贫也一直在向国际社会学习和借鉴经验，其对国际上一些在特定区域内或针对特定人口取得成效的扶贫方式的借鉴以及进行的本土化实践，也构成了中国政府主导的开发式扶贫战略不可或缺的一部分。

（唐丽霞，中国农业大学人文与发展学院副教授/责编刘玉霞）