论省际交界地区的贫困治理

◎陈慧女

论省际交界地区的贫困治理

◎陈慧女

省际交界地区作为一类特殊的贫困区域，其在贫困治理方面面临的刚性约束多，经济发展内源动力不足，脱贫任务艰巨。2015年11月中央扶贫开发工作会上，习近平总书记明确提出，到2020年，要确保“所有贫困地区和贫困人口一道全面迈入小康社会”，“确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。现在，我国已经进入扶贫开发“攻克最后堡垒的阶段”。解决区域性整体贫困，省际交界地区的贫困治理不容轻视。

一、省际交界地区是区域性整体贫困治理的重要阵地

省际交界地区指的是在我国现行的行政区划框架下，省与省（直辖市或自治区）之间毗邻的地区，也可被称为省际边境地区、边界区域、交接地区、接壤地区等（郭荣星，1993；刘玉亭，张结魁，1999；石培基，2000；陈伯仲，杜平，薛忠勇，2001；朱传耿，仇方道，孟召宜等，2012）。我国共有34个省级行政单位（含香港、澳门和台湾），以这些省级行政区的行政边界为起点向行政区内部延伸，形成狭窄、带状的省际交界地区。从地理上讲，目前学术界对于这一地区的范围大小并没有形成统一的标准，即究竟从行政区交界线向各个行政区内部延伸多少距离算作省际交界地区，并没有明确定义。如果以县（市）级行政区为单位进行分析的话，目前我国34个省域所形成的66条陆路边界线两侧的省际交界地区共涵盖849个县级行政区（魏后凯，2004），面积占到国土面积的47.9%（朱传耿，2012）。这些地区一般远离各个省域的行政和经济中心地带，长期处于边缘化地位，构成我国区域性贫困的主体。2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》划定14个连片特困地区，并将其作为扶贫攻坚主战场。除了此前已明确实施特殊政策的西藏、四省（川滇甘青）藏区、新疆藏区，新划定的六盘山区、秦巴山区等中西部11个连片特困地区基本都是省际交界地区，所涵盖的505个县级行政区中有266个都位于省际交界线两侧（含滇桂黔石漠化区和滇西边境山区25个与缅甸等国毗邻的县或自治县）。由此可见，省际交界地区作为一类特殊的区域，与我国极端贫困地区的分布具有较高的关联，已经成为我国目前区域性整体贫困治理的一个重要阵地。

二、省际交界地区贫困发生特征的认识与分析

要实现省际交界地区的贫困治理，实现减贫、脱贫，必须首先对省际交界地区这一区域的贫困特征、原因有基本的认识。省际交界地区作为一类特殊的贫困区域，其贫困范围广、程度深，区域性整体脱贫任务艰巨，主要基于以下几个方面：

1.行政区划的刚性约束导致省际交界地区经济发展能够依赖的外部助力有限。

省际交界地区处于各个省级行政区边界交汇处（部分是边疆地区，与他国交界），远离各省区的经济中心，长期处于区域板块开发中投资和政策倾斜的边缘地带，边界的阻隔和“切变”效应明显。计划经济时期，这些地区由于区位的边缘性和经济的欠发达性，国家的投资力度不强，区域内产业发展基础薄弱。从计划经济向市场经济的转轨时期，行政权力从“条条”向“块块”发生转移，各个省（直辖市、自治区）内行政区经济（刘君德等，1994）逐渐强化。这是因为行政分权和财政收入激励构成了中国地方政府维护市场、推动地方经济增长的重要动因，地方官员也被推进到一个基于上级政府评价的“锦标赛”式经济竞争下政治晋升的博弈中（周黎安，2007）。这种经济领域的分权和政治领域的集权模式下，各省地方政府加剧了对自身利益最大化的追求，更愿意扶持本省域内行政中心成为经济重心，对省际交界地区的战略性投资和政策倾斜的意愿不强，省际交界地区也在地方经济高速发展过程中逐渐被“边缘化”。市场经济体制建立起来之后，一方面，经济基础薄弱、人力资源匮乏、发展潜力不足的省际交界地区对外来投资和生产要素的流入吸引力十分有限；另一方面，由于当前尚未形成全国的统一大市场，省际交界地区处于不同行政区管理的交界地带，基础设施建设和生产要素流动的“阻隔效应”明显。故而，一直以来我国省际交界地区经济社会发展能够依赖的“自上而下”外部助力十分有限，再加之自然条件的约束，多数长期沦为区域经济各大板块之间或大板块内的塌陷地。

2.自然地理区位劣势引致省际交界地区的经济发展内源动力不足。

从自然条件来看，山川形便是我国历史上省界形成的重要原则。所谓“州郡有时而更，山川千古不易”，我国不少省级行政区都是以天然形成的山川、河流或湖泊为界的，这就使得省际交界地区相对于其他贫困地带面临的空间约束条件更为刚性和复杂。由于自然地理的原因，这些地区无法形成规模较大的中心城市，城镇规模小、数量少、分布散，对区域经济发展的辐射和带动能力不强，经济潜力和优势不易发挥。再加之交通网络建设的滞后，山川河流的阻隔也切断了原本应当存在的区域内城镇之间、城镇与乡村之间、乡村与乡村之间的合作与联系，难以形成区域一体化的规模经济体系，“自下而上”实现经济发展的效率不高，内源动力严重不足。特别是以高山大川为界的省际交界地区，由于这种自然地理上的“分割”，交通梗阻，往往贫困程度更为严重，长期深陷“贫困陷阱”无法自拔。

3.马太效应和代际传递强化省际交界地区的贫困陷阱。

我国长期的非均衡区域经济发展过程所形成的“极化效应”远远超过了“扩散效应”，这在省域经济发展过程中的表现十分突出。一方面，省域内经济发达地区借助区位、制度和产业发展的优势，如同“抽水机”一般源源不断地将省域内的资金、劳动力抽取至本地区内，形成集聚效应，持续拉大与边缘地区的经济发展差距；另一方面，省际交界地区由于要素、产业的聚集程度低，资本的边际收益率低，不仅无法吸引经济发展所需的外来投资，人才流入以及政策关注，反而会加快人才、资金等生产要素的外流，进而不断强化其与省域内发达地区的经济发展差距，形成“马太效应”。即省域内的重点区域越来越富裕发达，而边缘交界地区越来越贫困落后。不仅如此，经济发展的滞后还伴随着教育、医疗等社会发展的短板。省际交界地区由于远离省域内的中心城市，贫困群体贫困程度深，知识文化水平不高，思想观念落后，其贫困的状态、致贫的因素和条件等很容易传递给下一代，使得该地区的贫困状况呈现出代际传递的趋势。因此，由于上述区域经济发展的“马太效应”的存在，以及致贫因子在区域内贫困群体中的代际传递，最终很容易形成区域经济发展的“旋涡效应”，贫困治理难度极大。

综上所述，省际交界地区作为一类特殊的贫困区域，由于地理区位的劣势导致外部投入严重不足，自然条件的恶劣又引发了自身发展能力弱，再加上贫困落后状况自我强化的马太效应和代际传递趋势，逐渐成为区域性贫困的代表性地区。

三、省际交界地区的贫困治理对策

根据“贫困陷阱理论”，贫困所呈现出的区域性聚集多是由于某地区经济增长出现停滞或负增长而陷入低水平均衡的状态，因而治理省际交界地区区域性贫困的根本路径在于推动该地区的经济增长和可持续发展。针对当前省际交界地区贫困发生的基本特征，要提高贫困治理的效率，实现地区经济的跨越式发展，必须在政府的主导下，充分发挥市场作用，培育区域自我发展能力。

第一，在市场经济体系尚不完善前提下，加大政府投入，为省际交界贫困地区贫困治理提供必要条件。

鉴于省际交界地区经济发展基础薄弱、资金和人力资源匮乏、产业结构单一的特征，再加上行政区分割效应的刚性约束，因此，在目前市场经济体系尚不完善的前提下，仅仅依靠市场力量打破行政区之间的阻隔和分割，优化配置各类资源，减贫脱贫进而推动地区经济的跨越式发展就较难实现。为此，需要在现有的行政区划体系下，在中央政府的引领下，通过搭建省级行政机构的区域性发展合作平台，最大程度地降低因行政区分割所带来的省际交界地区“碎片化”发展的负效应。省际交界地区的贫困治理，首先应当利用这一高于省级行政区平台，以增加外部投入为开端。在中央政府的引领和统筹协调下，各个省域经济体共同加大对省际交界地区的基础设施建设，以及教育、医疗、卫生等事业的投资，出台支持该地区工农业产业发展的优惠税收及补贴政策等。在市场经济体系尚不完善的前提下，通过加大政府投入聚集地区经济发展要素，补齐省际交界地区经济实现跨越式发展的各种“短板”。接下来，再通过“多予少取”的政策措施，在尊重区域差异性的基础上推进精准扶贫，帮助区域内贫困群体提高生活水平，逐渐脱贫致富。需要特别指出的是，与其他区域不同，省际交界地区的贫困治理牵涉多个行政区不同主体的利益，贫困治理过程中除了要考虑激励区域内利益主体，如企业、个人自发行为的制度体系构建之外，还必须构建区域经济发展宏观协调的制度体系。否则，不同省级行政主体的重复、叠加投资和建设会使经济发展效率大打折扣，也有可能使地区经济陷入“梅佐乔诺陷阱”（蔡昉，2010），在短暂的经济繁荣后再次返贫。

第二，构建区域经济发展一体化的制度体系，充分利用市场力量优化配置资源，推动省际交界地区经济可持续发展。

省际交界地区的贫困治理除了需要在政府的主导下加大投资和扶持力度之外，还需要激发内生发展动力。外部“输血”固然重要，利用自身禀赋优势实现“造血功能”，才是省际交界地区真正走出区域性贫困的力量源泉。一般来讲，省际交界地区虽然分属于不同的省级行政区，但是由于地理区位上毗邻的原因，自然条件和资源禀赋相似、产业结构趋同、社会文化融合，存在实现区域发展一体化的地缘优势。这就需要通过行政体制改革转变政府职能，在区域经济发展一体化的战略框架下推进生产要素和商品市场的跨省域开放，利用市场的力量推动不同省域的土地、资金以及劳动力的自由流动和集约使用，实现资源的优化组合和配置，锻造地区支柱产业，构建自我发展能力。只有这样，才能真正实现省际交界地区贫困治理，以及经济社会的可持续发展。因此，省际交界地区的贫困治理不仅依赖政府的外部投入“拉动”，还要在政府的主导下，充分利用市场力量形成省际交界地区的经济跨越式增长的“推力”，这一拉一推最终构成的“合力”，才是解决区域性贫困聚集的根本办法。单纯依靠外部投入推动经济增长，不仅不利于省际交界地区的贫困治理，还有可能因为信息不对称问题的存在，导致扶贫的负向激励效应，如部分群体为了得到补贴和扶助而选择不去参与工作，出现“越扶越贫”的尴尬状况。

（陈慧女，武汉大学马克思主义学院副教授。本文为国家社会科学基金青年项目“省际交界地区的贫困治理与自我发展能力构建研究”<14CJL028>阶段性成果/责编刘玉霞）