推进投资项目建设要解决的“五难”问题

陈小华

推进投资项目建设要解决的“五难”问题

陈小华

在经济下行压力加大的情况下，要更好发挥投资对经济增长的关键作用，解决投资项目建设中的瓶颈问题是关键中的关键。现阶段推进投资项目建设，要用创新的投资审批政策措施，解决报批难问题；用创新的土地政策措施，解决用地难问题；用创新的投融资政策措施，解决融资难问题；用创新的改善投资硬环境政策措施，解决设施配套难问题；用社会风险评估政策措施，解决社会矛盾处理难问题。

投资项目；“五难”；创新；措施

“规划引领产业，产业生成项目，项目承载投资、投资促进发展”，这是地方经济发展的一条基本工作链条；在这一链条上，最关键的环节是项目建设。顶住当前经济下行压力，更好地发挥投资对经济增长的关键性作用，要坚持问题导向，创新政策措施，解决投资项目建设中遇到的审批、用地、融资、设施、环境等关键性问题。

一、针对报批难问题，落实创新精简投资审批政策措施

本届中央政府成立以来，深化“放管服”改革，精简优化投资项目审批采取了系列措施，如修订政府核准的投资项目目录，协同下放同一投资审批所涉事项，对必要的中介服务实行清单管理，实行联合评估评审，推行网上并联审批，缩减投资项目开工前的报建审批事项；除涉及安全和环保事项外，投资项目强制性评估评审一律取消；固定资产投资项目节能评估审查等8项行政审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件［1］，建立运行了投资项目在线审批监管平台，等等。海南省委省政府也制定了一些政策，如，内资企业在海南省投资核准管理类的项目，凡属海南省核准权限的，一律由核准制改为备案制［2］；“规划代立项”，以区域环评代单个项目环评；启用了省投资项目在线审批监管平台，等等。从中央到地方，这一系列的政策措施，很大程度上纾解了投资项目报批难的问题。

但是，投资项目审批还有不少问题亟需解决。一是深挖改革空间。投资项目审批“要件”、程序、环节还繁多，审批时间还过长，审批效率还不高，压缩和提效的空间还很大。比如，政府投资项目审批在批立项、可研“两步并为一步走”，只批可研的基础上，对很多项目也可以“三步并为一步走”，只批初步设计和概算。二是落实地方改革自主权。比如，某一经济技术开发区的一个项目，属于国家核准目录中的省核准项目，省投资主管部门根据省政府文件走备案程序，结果在国家有关部门申请资金补助遇阻。这一方面，地方投资审批主管部门要加强沟通协调，争取国家有关部门支持；另一方面，国家有关部门要支持属于地方事权的改革。三是推动改革政策落地。还有不少部门不少工作人员，因为不学习不懂新政策，明知故作、利欲熏心，还在按老程序、老“要件”、老环节来折腾企业和群众。比如，已纳进审批规划的项目，还在要求搞审批。区域环评代单个环评的项目，还在要求做单个项目环评。这需要各级政府加强对投资项目审批改革专项督查，对落实不力的单位和个人追责问责。四是优化审批服务。借鉴中新苏州工业园经验，把各部门的审批权集中到一起，组建行政审批局，实行综合审批、一颗印章管到底。对重点投资项目，从审批到生产经营，明确专人终身负责，赋予其园区所有的审批管理服务权力，实行全程保姆式服务。

二、针对用地难问题，落实创新土地制度改革政策措施

长期以来，解决城市和园区投资项目建设用地问题，采取的一个基本模式是，建立土地储备制度，“一根管子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”。就是政府把城市规划中的关键地块控制起来，形成了土地储备，由政府的投融资平台去运作；平台公司取得土地开发权后，通过融资完成基础设施建设，经土地管理部门批准后，将“熟地”以不同价格出租或转让给生产企业或房地产商；利用土地收入和部分税收，再投入新地块的开发，实现滚动发展。这个模式，高效地推动了项目落地和城市、园区建设发展，一直在发挥主导性作用。

但是，为什么还有很多业主为用地发愁，就是好项目、大项目业主也越来越感到项目落地用地难？这一问题成为项目建设最大的制约因素。破解用地难还有很多问题需要解决。一是土地相关规划“打架”。同一块地，土地利用规划、城乡建设规划、林地规划对土地属性规定不一样，相关投资审批手续办不了，地没法用。针对这一问题，海南利用中央同意开展省域“多规合一”改革试点的机遇，根据编制全省和每个市县总体规划一张蓝图的要求，调整了用地“斑块”，统一明确了每块地的属性，开始解决土地属性不清和规划互相矛盾问题。二是土地储备不足。有的地方是在上一轮土地开发周期，土地储备规模偏小，政府可控制的地不多，导致下一周期土地开发数量不足。政府还是要坚持根据发展规划和用地需求，完善土地储备制度，合理储备土地数量，做到“手中有粮、心中不慌”。三是农村土地制度改革影响。正在试点的农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市制度改革，推行后势必会影响政府现行的土地储备和平台公司运作模式，需要研究在新形势下政府如何运作土地资源支持产业项目建设和园区开发建设的政策措施。四是建设用地指标不够。各地可积极探索实行城乡之间用地增减挂钩、城乡之间人地挂钩、地区之间人地挂钩、地区之间土地指标交易等政策，为项目用地拓展空间。重庆的作法是，根据科斯定理，实施了“地票”制度，通过减少农村建设用地，增加城市建设用地。五是征地拆迁。关键要做到群众工作到位、政策补偿到位、社会保障到位、就业安置到位、发展项目到位。对农村土地征收，可积极探索政府指导监督、农村集体组织自主拆迁的模式。对棚户区改造，可积极探索政府规划、公司与居民民主协商实施的模式。

三、针对融资难问题，落实创新投融资政策措施

长期来，我国项目建设的基本投资融资问题，可从三个方面观察：一是企业投资。一般是运用自有资金、银行贷款、股权融资、企业债券、银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问、投资基金等业务方式，进行项目融资。二是政府投资。包括预算内投资、各类专项建设基金、地方政府债券、统借国外贷款等，根据资金来源、项目性质和调控需要，分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息、基金注资、担保补贴等方式，来安排项目资金。三是政府和社会资本合作(PPP)。在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。

就海南来讲，落实创新融资渠道和方式，一是充分用好海南全省享受的西部大开发投资政策。西部大开发政策，提高了国家有关部门专项建设资金投入西部地区的比重，提高了对公路、铁路、民航、水利等建设项目投资补助标准和资本金注入比例。中央安排的公益性建设项目，取消西部地区县以下(含县)以及集中连片特殊困难地区市地级配套资金。海南有项目，就可受益；项目多，就多受益；项目少，就少受益；没项目，政策就白给。二是狠抓招商引资。一个比较好的方法是，在明确优先发展产业基础上，绘制招商地图：即重点规划好龙头企业和产业链上的核心项目，形成企业和项目目录，并标出这些企业的地理位置，然后按图索骥开展针对性的公关，争取将该企业引进。通过招商发展，形成“龙头企业—大项目—产业链—产业集群—产业基地”发展格局。三是积极推行PPP。在垃圾污水处理、供水供气、停车位、地下综合管廊、轨道交通、清洁能源、教育、医疗、养老等海南具有明显优势特色、空间潜力，同时也是短板的行业，鼓励引导社会资本投资。

四、针对设施配套难问题，落实创新改善投资硬环境政策措施

基础设施项目既是项目建设的“大头”，又是产业项目和民生项目建设的支撑条件。设施配套问题在经济社会投资项目建设这盘棋局中，举足轻重。发达国家和地区的现代化一个显著标志就是基础设施的现代化。中新苏州工业园2000年启动建设时，借鉴新加坡经验，基础设施就是高标准的“九通一平”：市政道路、供电、供水、排水、污水处理、燃气、供热、电信、有线电视和土地填高平整；经过十多年建设发展，又进入了构建创新创业公共服务平台和孵化器阶段，引导产业由制造业到知识经济的转型升级。国内现在相当部分开发区还处在“三通五通一平”的建设水平，产业项目落地难。保障性住房区往往也是偏离主城区、设施不配套，民生项目资源闲置浪费比较严重。

海南国际旅游岛建设发展还处在打基础的时期，现代化的基础设施配套是基础中的基础，基础设施项目建设是投资项目中的重头戏。从全岛布局看，要着重推进“东南西北中”机场体系、“四方五港”港口体系、琼州海峡跨海通道等三大进出岛通道，以及路水电气信五张覆盖全岛的网络。从重点区域看，要着重推进主要城市、经济园区的基础设施配套项目建设，特别是可借鉴中新苏州工业园区邻里中心的模式，解决好主要的大型滨海滨湖休闲度假区、经济园区和棚户区改造的商业生活配套问题。从投资方式看，推动政府投资开发公司股份制改造，增强政府融资平台综合实力，提高对基础设施项目的投资和运营能力；还可以采取“以奖代补”、BO等形式，推动由社会资本去主导城区、园区和旅游区的开发建设。

五、针对社会矛盾处理难问题，落实社会风险评估政策措施

从A省核电和燃煤发电厂两个项目建设案例来看，落实风险评估机制对项目建设来讲十分重要。A省解决电力问题，在B县建设核电，B县以书记为首的领导班子，与项目业主深入进行社会风险评估，扎实开展群众工作，组织周边村民每户派出一名代表到广东大亚湾核电站实地考察，组织专家面对群众进行核电科普宣传，打消了群众顾虑，统一了思想，项目顺利推进。过了一年后，又决定在C县建设一座排放指标达到国际先进水平的燃煤发电厂。项目业主单位对多个选址反复对比、反复论证，初步确定电厂项目选址在CD镇CDE林场范围内。该项目相关负责人表示，项目选址遵从尊重科学，着眼长远，充分考虑电厂建设和周边群众生产生活及经济发展的关系，加快推进项目前期工作。但项目举行开工仪式，遭到了当地群众的抗议，使项目无法进行下去。这个项目的最大教训是没有进行风险评估，没有赢得群众的理解和支持，没有从源头上预防矛盾纠纷的发生。

因此，对重大投资项目一定要开展以项目业主为主体、当地政府为主导的社会稳定风险评估。一是对项目社会稳定进行调查分析，收集各方意见。二是查找风险点、发生的可能性和影响程度，进行综合论证。三是提出并落实化解风险的方案措施，比如，排放指标达到国际先进水平的燃煤发电厂，可以请专家给群众讲解其环境影响究竟是怎么回事，邀请群众代表到已建成的类似项目实地考察其环境影响等。四是落实维稳责任。

[1]朱宁宁.约能源法等6部法律修正案提请审议，8项行政审批项目不再作为前置条件[N].法制日报，2016-06-28.

[2]海南省人民政府办公厅关于印发海南省企业投资项目核准改革实施方案（试行）的通知〔琼府办2013）183号〕［Z］．2014－01－03．

（作者单位：海南省发展改革委员会）

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