基于多元共治格局的高校学生参与管理研究

戴丽萍

摘 要：学生参与高校管理既是高等教育内部管理体制改革的重要渠道，也是高等院校实现民主化管理的重要方式。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。基于此，教育部袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议上指出，要深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。为此就必须把学校作为基本立足点，建立以学校持续健康发展为导向的工作机制，最大限度地激发学校作为教育“细胞”的活力，这就需要完善高校内部的治理结构。完善的高校内部治理结构必然是多元主体的协同共治，其中除却行政管理者之外，还包括教师和学生两大主体。如何激发和保障学生这一当然主体对高校管理的有效参与，关涉教育治理体系和治理能力现代化的实现。基于多元共治的视域对高校学生参与管理进行透析，可以有效地回应这一问题。

关键词：多元共治 治理 高校管理体制

1 治理理论与高校的多元共治格局

治理理论认为，所谓“治理”（Governance），是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序以满足公众的需要的过程。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[1]。全球治理委员会将“治理”界定为“它是使相互冲突的或不同的利益行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排[2]”。治理理论认为有效治理的主体是多元的，其权威的运行是自上而下与自下而上相结合的双向机制，多元构成主体之间存在着权力的依赖和互动，从而形成了复杂的治理网络结构。

学生参与学校管理乃是学生在校期间的基本权利，这也是学生参与学校管理的实质性规定。实际上，在《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等国家的法律法规中也都有比较明确的关于高校学生参与学校管理权利的规定。就从国际高校管理的趋势来看，学生参与学校民主管理也已成为高等教育改革与发展的必然趋势。联合国教科文组织在《21 世纪的高等教育展望和行动世界宣言》中就明确指出：“国家和高等院校的决策者应把学生及其需要作为关心的重点，并应将他们视为高等教育改革的主要参与者和受益者。这应包括学生参与有关高等教育问题的讨论，参与评估，参与课程和教学法的改革，并在现行体制范围内参与制定政策和院校的管理工作。由于学生有成立代表自己的组织和权利，所以应保证学生对这些工作的参与[3]。”我国已有为数众多的高校对学生参与管理给予了制度上的保障，例如，中山大学对学生自治组织在其大学章程中加以明确规定，南京师范大学、安徽大学等高校建立并运行了“学生校长助理”制度，运行效果良好，北京大学则在校务委员会中专门设置了学生代表席位，中南大学则聘请学生参与学校的后勤管理。不少高校还尝试运行了诸如学生听证会制度、学生评议制度等学生参与管理形式。

高校的多元共治格局实际上是要实现管理者、教师和学生对高校内部权力的“共享”与“共担”，形成多元协同治理的权力结构。这一权力结构强调形成管理者、教师与学生三方的均衡参与，建构多方参与的共治委员会，特别强调发挥教代会、学代会在高校决策中的实质性作用。在组织机构的设置上能够提供教师、学生参与高校决策的渠道和空间，为他们参与治理创造组织条件。创新高校民主管理的机制，加强管理者与教师、学生的合作以及教师与学生之间的合作，创建多方协同治理的平等协商、合作对话机制。高校学生参与管理应主要集中在与学生切实利益直接相关的事项之上，意即学生事务、教学事务和学校公共事务等三个方面。通过多元共治结构的创设，不仅可以满足大学生日益变化、层次多样的生活、学习和文化需求，推动其自我治理意识和能力的增强，而且还可以促进学校的人事制度改革，促进师生交流，改进学校管理的工作作风。“有时候学生自己共同所立的法，比学校所立的更加近情，更加易行，而这种法律的力量，也更加深入人心[4]。”从国外的经验来看，诸如美国这些发达国家，就通过立法的手段规定，作为高校内部的最高权力机构的董事会必须设置学生代表，他们有权参加各类校务会议，并有权代表学生发表意见。在教学管理方面、后勤管理方面学生都有着相当广泛的参与。

2 高校学生参与管理的现状与困境

尽管我国现代大学创办之始就已经为学生参与管理提供了相应的空间，例如蔡元培主政北京大学时就确定了学术自由、教授治校以及学生自治的学校管理模式，马相伯主持复旦大学时推行在校长监督下的校务学生管理模式，但与西方国家的高校相比，我国大学生参与学校管理的力度仍相当微弱，基本上聊胜于无。

近些年来，越来越多的高校开始认识到让大学生参与学校管理的重要性，认可与扶持诸如学生会组织、各类学生社团、学生申诉委员会、校长在线等参与形式[5]。有学者把高校学生参与管理划分为知情参与模式、行动参与模式和决策参与模式。其中，知情参与模式是高校学生参与管理的初级模式，旨在落实学生对学校运行的知情权、监督权和建议权，具体包括校务公开、校长信箱、校长热线制度、接待日制度、见面会制度等形式。实际上，多数高校中学生参与管理都处在这一层次之上。行动参与模式则意在落实大学生的行动权、咨询权和评议权。作为高校学生参与管理的过渡模式，行动参与意味着学生开始直接介入高校的实际运行过程，其主要的形式包括学生参与后勤管理、学生评议制度、大学生听证会制度等。决策参与模式则是学生对高校决策权的分有或共享，这也是高校学生参与管理的最终体现和实质所在。依据治理理论，高校管理的多元共治格局必然是多元主体对高校权力的共有与责任的共担。西方发达国家所推行的学生参与高校管理的实质即在于此，例如剑桥大学所推行的“学生校长”制度可以就学校的重大决策进行表决。目前国内有部分高校，例如南昌大学，推行“学生校长助理”制度，也可以看作是向实质性的学生参与迈出的比较关键的一步，尽管校长助理只是提交决策咨询报告、辅助校长处理行政事务，而且也不是选举产生。

从高校的现状不难发现，高校学生对学校事务的参与虽然既有参与的热情，也有参与的能力，包括理性能力和行动能力，但现实的参与途径、参与方式还比较有限，实际上学生通过参与对高校事务决策的影响力非常微弱。主要表现有以下方面：

其一，学生参与管理的范围比较有限，大多局限在诸如学生社区管理、宿舍协管、教师教学质量评估、食堂质量监督以及图书馆的管理等与学生自身学习生活需要相关度比较高的学校管理低端层面，而没有切入到诸如学校发展规划、人事任命的变更、改革发展的决策、学生培养模式的制定等实质性的决策层面。同时，学生参与管理的制度保障和机制创建方面的跟进程度不够。

其二，作为组织化参与的途径基本上都是在校团委和学生会的名义下或组织下进行，这种参与方式存在的问题显而易见。“由于隶属于校团委、接受学校的指导和监督，学生会的运行与管理容易套用行政体制模式，很难表现出学生组织相对于行政组织的独立性，进而影响了其维护学生利益功能的发挥[6]。”在组织化参与的渠道不畅的情况下，个体参与又必须凸显其重要作用，但实际上学生以个体身份参加学校管理几乎是不可能的。在目前高校对学生的“重学习、轻实践”的定位之下，学生以个体身份要求参与往往被视为是不好好学习的表现。因此，就实际的参与成效来说对学校领导和管理者的影响是相当有限的。

其三，高校学生参与管理无论是从学校管理者角度来说，还是从学生自身的参与定位来说，都更倾向于把学生参与看作是问题的反映，而不是政策的提出。因此，这种参与理念实际上更多的是一种消极参与思维，而不是积极地向管理者进行问题的反映、方案的提出和管理的改进。而就学校管理者而言，即便学生自己认为应该参与学校的重要决策，提出的政策建议或改进措施，被认同和采纳的相对有限。

其四，在现有高校管理体制之下，有意或积极参与所谓学校管理的学生其动机与素质参差不齐，为数不少的学生更多从自身喜好和偏好来进行参与。例如学生评教中往往严格要求的教师被评分较低，而能取悦学生、容易通过的教师却得分较高。这种参与有可能混淆视听、模糊黑白。

3 改进学生的管理参与，实现高校的多元共治

高校多元共治格局的形成，固然有着高校与政府之间行政关系调整的外部必要性，但仅就高校自身操作的可能来说，可行的措施则是通过内部治理结构的调整，激活教师与学生在学校管理中的积极作用。

在形成多元共治的格局中，重要的是各参与治理主体自身观念的变革和行动的转变。多元共治格局所要实现的是一种管理者、教师与学生三方全员参与的管理，管理者与师生之间在高校权力运行过程中双方不是单向的自上而下的控制导向，而是强调双方在权力运行过程中的双向协调与互动关系，鼓励大家对工作、学习认真思考，自觉和自主工作的程序，强调大学的团队文化和人人参与，强调合作精神和社会责任。高校的管理者要认可与支持学生参与学校民主管理的积极作用，尊重学生在高校管理中当然的主体地位，并积极创造各种支持条件保障学生的参与。学生对高校管理的参与不仅是学生自身民主权利的体现和要求，而且能够反向推动高校的变革更新，使高校能够与时俱进。同时学生对学校管理的积极参与也能够使高校的管理者从繁杂的事务性工作中抽身出来，致力于学校发展的整体规划和定位设计等宏观决策之上，为高校管理者的实际管理进行减负增效。作为教师也要积极扭转观念，应充分理解和支持学生参与学校管理，不能仅仅把学生看作是纯粹的学习者而不是参与者。实际上，学生参与教学管理，不仅不会削弱教师的权威，反而会充分调动学生自身的学习积极性和学习热情，同时还会反向促进教师改进自身教学方法，提高教学水平。高校学生自身的观念也应做相应调整，不能仅仅把大学生活看作是纯粹的学习，还应当把大学生活看作是积极寻找实践机会，培养自己表达诉求、维护权益、增进能力的场所。“大学生的参与应立足于高校和大学生的共同利益，结合高校的实际需要，发扬主人翁的责任感，与教师、管理人员一道共同为高校的改革与发展做出贡献[7]。”

除却观念的更新之外，要想建构高校多元共治的格局，实现学生对高校管理的有序参与，还应当确定学生参与管理的内容和范围。就参与的内容而言，应不断地引导学生能够有序进入到学校管理的实质性权力层次。学生参与高校管理的内容应从《普通高等学校学生管理规定》第五条对学生在校期间依法享有的权利中进行抽取。高校学生依法享有的权利包括参加学校教育教学计划安排的各项活动，使用学校提供的教育教学资源；参加社会服务、勤工助学，在校内组织、参加学生团体及文娱体育等活动；申请奖学金、助学金及助学贷款；在思想品德、学业成绩等方面获得公正评价，完成学校规定学业后获得相应的学历证书、学位证书；对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼等。这些权利实际上涉及学校管理的方方面面，包括知情权、选择权、决策权、评议权、参与权、监督权、申诉权等。因此，学生对高校管理的参与也就是对诸如知情权、选择权、决策权、评议权、参与权、监督权、申诉权等诸多权力的分有和切入。据此，学生参与高校管理的范围应确定在以下范围之内：与学生利益直接相关的事务决策，与学生利益直接相关的事务监督，与学生利益直接相关的部门管理，其他学校认为学生可以参与的事务和部门。这一参与范围涉及学校管理的决策权和监督权，涉及学校具体的部门设置和内部管理，涉及学校自身运行的效率和学生自身能力的培育等诸多方面。以上参与内容的落实和参与范围的实现都需要相应的制度和机制跟进。就从制度层面来说，需要建构和完善相应的组织制度，例如学生代表大会制度（意即学代会，与教代会在地位上平等）、学生委员会参与制度、学生自管管理委员会参与制度、学生会参与制度、学生社团参与制度和学生申诉委员会参与制度等。学生参与管理的运行制度可引进诸如学生公投制度、网络沟通制度、学生听证制度和学生校长助理制度等。而就高校学生参与管理的机制来说，则需要建立和畅通注入高校决策参与机制、学生行动参与机制和监督参与机制、申诉补偿机制等，逐步吸收学生有序地参与学校的重大决策，落实学生的评议权、咨询权以及知情权、监督权等。

鉴于教育治理体系和治理能力现代化的要求，高校学生参与管理不仅是高等教育发展的必然趋势，而且对于我国高等教育的改革来说还具有紧迫性。尽管目前还存在着诸多的参与困境和参与瓶颈，但高校学生的参与管理已经开始成为普遍共识。通过学生的参与，形成高校管理多元共治的格局既需要参与的三方实现观念更新，更需要确定学生参与管理的内容和范围，积极创建和不断完善各种保障性制度和机制。唯有如此，才能实现高校学生参与管理的有序和有力，稳步推进高校治理的现代化水平，增强学生自我治理的能力。

参考文献：

[1]俞可平.治理和善治一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，（9）.

[2] 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社，1995.

[3] 孙绵涛.教育管理哲学——现代教育管理观引论[M].武汉：武汉工业大学出版社，1997.

[4] 陶行知.学生自治问题之研究[A].杨东平.大学精神[C].上海：文汇出版社，2003.

[5]张向东 .大学生参与高校管理论实践研究 [D].江西师范大学，2006 .

[6]梁瑜.大学生参与高校民主管理的现状与对策研究[D].华中师范大学，2008.

[7]徐志红.试析中国大学生参与高校管理[J].河北北方学院学报，2008（1）.

责任编辑 刘晓露