我国大学生廉洁教育的理论框架与实践经验

任建明

（北京航空航天大学公共管理学院，北京100083）

·马克思主义研究·

我国大学生廉洁教育的理论框架与实践经验

任建明

（北京航空航天大学公共管理学院，北京100083）

大学生廉洁教育对国家和社会的廉洁建设具有极为重要的战略性意义。在过去十年时间里，廉政学会面向全国的大学生开展了丰富的廉洁教育实践。从理论角度探讨廉洁教育的功能定位和理想目标，梳理我国大学生廉洁教育的发展历程、体系建设和主要项目，总结已经取得的阶段性进展，分析依然面临的挑战，尤为必要。基于此，推进大学生廉洁教育的出路在于政府的廉洁教育政策亟待细化，政府应当为大学生廉洁教育提供主要的预算支持。

廉洁教育，大学生，廉政文化建设，腐败，反腐败

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.001

青少年的廉洁教育对于反腐败的战略重要性已经获得了理论研究和实际个案的支持，并被明确纳入到国际和一些国家的反腐败政策。但是，廉洁教育工作并未落地生根和普遍开花结果，真正做得好的地方仍然屈指可数。从全球来看，青少年廉洁教育依然面临着诸多困难和挑战。有鉴于此，加强理论和案例研究，对于推动和提升青少年廉洁教育具有重要意义。

过去十年间，廉政学会①廉政学会是“中国管理现代化研究会廉政建设与治理研究专业委员会”的简称，该学会的主要成员是70多所高校廉政研究机构。积极推动国内大学生廉洁教育工作，进行了大量的探索，所开展的课内和课外教育项目取得了一定的成效。透过这些过程与经验的分析，可以更深入地审视青少年廉洁教育的经验与挑战，为梳理核心理念、设计政策工具提供理论支持。

一、基础：大学生廉洁教育的理论框架与政策目标

廉洁教育具有独特的重要作用。大学生廉洁教育对于国家和社会的廉洁建设具有重大的战略性意义。基于实践经验的相关理论研究工作集中关注了理论框架、政策体系以及教育目标等基本问题。

1．理论框架

廉洁教育在反腐败战略体系中具有独特的功能和重要的作用。已有的研究对教育在防治腐败上的功能定位和作用情况进行了一定的探讨，认为主要作用于人的腐败动机，会对人的腐败或廉洁动机产生重要的影响［1］(P108-113）。这些看法虽然比较准确，但还不够精细。

腐败或廉洁是人的行为选择。在该行为选择背后，其实存在着远比需要和动机更为复杂的因素。人们在不同行为之间做出选择，不仅受动机的支配，还有技能（包括知识、技能、策略与方法等）方面的因素。与腐败有关的动机如何，跟人们对于腐败还是廉洁的价值、态度有关，而人们对于腐败还是廉洁的态度，又和他们对于腐败或廉洁的认知②认知主要是指人们对于腐败和廉洁相关问题的理解和认识，例如什么是腐败，腐败的后果和危害有哪些，腐败只是官员的事情还还是会和每一个人有关，腐败到底有没有好处，廉洁为什么重要，为什么每个人都应该负起廉洁的责任并可以有所作为等等。有关。技能具有中性的特点，也就是说，技能既可以用来实施腐败，也可以用来实现廉洁、反对腐败。因此，技能到底如何被使用，和与腐败有关的动机，或者说与人们对于腐败或廉洁的态度和认知有关。由此，可推出廉洁教育作用机制的框架模型，如下图1所示：

图1 廉洁教育功能模型

教育可以改变人们对于腐败行为本质的认知，由此改变人们对于腐败行为的态度，并由此影响人的行为选择；此外，教育还可以传授给人抵制、治理、防范腐败的策略、方法、知识和技能，也就是可以在反腐败或实现廉洁的知识和技能的普及与推广方面发挥重要的作用。技能肯定也可以在人们的行为选择，特别是在选择或实现廉洁上发挥重要的作用。这些作用是预防和惩处对策所没有的，或者是不能直接发挥的，或者虽有发挥但存有一定局限性。

由于廉洁教育专门作用于人的动机，且发挥着惩处和预防对策所难以起到的独特作用，使教育成为决定一个国家或地区能否取得反腐败成功的一个必要条件①任建明认为，国家或地区是否取得反腐败成功有三个标准：低水平、可持续、零容忍。其中，零容忍是指人们的价值观和态度，是一个软性指标。教育在该标准的实现上发挥着重要的作用。参见：任建明，建设“廉洁城市”：意义、挑战与路线图，《理论探索》，2012年第4期，第45-47页。。

廉洁教育应该以全民为对象，但不同人群的重要性程度是不一样的。已有的研究认为廉洁教育有三大重点人群：政府官员、商界人士和青少年［1］(P186-187）。其中，对于青少年尤其是其中的大学生群体开展廉洁教育更具有战略性的意义。众所周知，大学生不仅是一个国家或社会的未来，其中的多数人终将成为各行各业的精英、领导者或管理者，他们持有怎样的价值观，将决定着该国家或社会的未来②透明国际也持有类似的观点：Education is central to preventing corruption,and thus young people,as the potential leaders of tomorrow, are a particularly important target group for ethics education.引自透明国际网站：http://www.transparency.org/whatwedo/tools/corruption_ fighters_toolkit_special_edition_teaching_integrity_to_youth。因此，对于任何一个国家或社会来说，实施面向青少年特别是大学生的廉洁教育，都是一件具有前瞻性的、决定未来的、具有战略性意义的事情。

2．政策与目标

虽然早有香港的卓越个案，但从全球来看，青少年廉洁教育开始进入国际和各国的政策仍是新千年以后的事情。

《联合国反腐败公约》（2005年12月14日生效）明确主张：“各缔约国均应……㈢开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，以及包括中小学和大学课程在内的公共教育方案；……。”③《公约》第二章（预防措施）第十三条（社会参与）第一款规定。廉洁教育以及青少年廉洁教育首次写入国际法，并由此使青少年廉洁教育成为一项正式的全球政策。

作为全球知名的民间反腐败机构，透明国际自2004年以来就把青少年廉洁教育作为一个重要项目来推动。透明国际鼓励各成员在本国或本地区开展针对青少年的廉洁教育。该组织还于2004年12月编辑出版了一个专辑：《青少年廉洁教育》，介绍了11个国家或地区的青少年廉洁教育经验［2］。

同一时期，中国党和政府把面向全社会的廉洁教育以及青少年廉洁教育列为政府的政策。在中共中央颁布的《惩防体系实施纲要》文件中，首次提出：要把廉洁教育作为青少年思想道德教育的重要内容④中共中央：《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，2005年1月3日。。根据这个宏观政策，国家教育部于2007年3月正式颁布《关于在大中小学全面开展廉洁教育的意见》。在后来的另一个官方文件中，青少年廉洁教育政策内容更为具体和完整：“把青少年廉洁教育作为实施素质教育的重要内容，纳入国民教育体系。充分发挥课堂教学的主渠道作用，在中小学思想品德类课程和高校思想政治课程标准中明确廉洁教育内容，扎实推进廉洁教育进教材、进课堂、进学生头脑。”⑤中央纪委、中央宣传部、监察部、文化部、广电总局、新闻出版总署：《关于加强廉政文化建设的意见》，2010年1月。

全民的廉洁教育以及青少年廉洁教育能进入全球以及一些国家和地区的官方政策，表明廉洁教育已上升为政府行为，这是廉洁教育特别是青少年廉洁教育得以实施的最有利的因素。我们有理由相信，越来越多的国家和地区将会把青少年廉洁教育列入官方的政策。

透过这些具体的政策方案，可以总结出廉洁教育体系的目标导向应该是同时符合三个标准：广覆盖、可持续、有效果。针对青少年廉洁教育，这三个标准有更为具体的含义。

首先，作为廉洁教育的重点人群，而且是具有战略性意义的目标人群，廉洁教育应该在青少年群体中做到广覆盖甚至是全覆盖。其次，教育特别是廉洁教育是一项长期战略，不可能毕其功于一役，一定要做到可持续。青少年一定是一代接一代，针对青少年的廉洁教育也一定要持续地进行下去。第三，任何教育包括青少年廉洁教育，其存在的价值基础就是效果。基于前面提出的廉洁教育作用模型，青少年廉洁教育的效果就应当主要体现在：教育工作到底在多大程度上解决了青少年有关腐败和廉洁问题上的认知、态度、技能以及行为选择上面。

政策体系以及目标规划反映了关于青少年廉洁教育方面达成的共识，但是在实践层面推动青少年廉洁教育并在预防腐败方面发挥积极作用，还有很长的路要走。

二、实践：大学生廉洁教育发展历程与主要项目

虽然党和政府多次强调青少年廉洁教育的重要性，并且制定了明确的宏观政策，但是廉洁教育尚未得到普遍的落实。相比而言，廉政学会及其所依托的大学廉政研究机构在推动青少年廉洁教育方面更加积极和专业。在过去约十年中，这些研究机构凭借专业的理论研究基础以及与大学的密切联系，不断在大学校园内外推动大学生廉洁教育项目，一批课内和课外教育活动在全国范围内推广开来，逐步产生广泛的社会影响。在整个国家和社会反腐倡廉建设不断趋向深化的大背景下，廉政学会和廉政研究机构推动的大学生廉洁教育已经形成了相对明确的目标体系和行动框架，构成了“研究——教育——预防”一体化的廉洁教育模式。

1．背景及历程

我国大学生廉洁教育实践最早可以追溯到2000年，过去十余年的经历大体可以分为五个阶段。

第一阶段：2000年11月—2004年8月，为奠基阶段。2000年，清华大学和北京大学在全国率先成立了各自的廉政研究机构；此后，湖南大学、西安交通大学等几所大学的廉政研究机构相继成立。这些廉政研究机构成为大学生廉洁教育的母体或基石，其开展的理论研究为日后的廉洁教育实践奠定了理论和知识基础。

第二阶段：2004年8月—2005年6月，为萌芽阶段。2004年8月23-28日，致力于廉洁教育的国际民间组织Tiri①2012年9月起该组织更名为Integrity Action。在匈牙利布达佩斯的中欧大学召开第一届廉洁教育咨询会议。在这次会议上，Tiri邀请了来自全球20多个国家的廉政研究机构共同发起成立了“廉洁教育国际网络”，标志着廉洁教育国际合作体系开始建立。清华大学廉政与治理研究中心受邀成为其创始成员。

第三阶段：2005年6月-2007年5月，为起步阶段。2005年6月，清华大学廉政与治理研究中心发起成立“中国廉洁教育网络”，开始在国内整合相关教育资源，探索大学生廉洁教育进课堂的渠道。2005年秋，清华大学开设研究生选修课《廉政理论与实践》，逐步将案例教学、研讨式教学、实践教学等方法引入廉洁教育课程，为后续的实践探索积累了经验。

第四阶段：2007年5月-2012年7月，为体系化快速发展阶段。在Tiri的支持下，中国廉洁教育网络申请到福特基金项目，推动并开发一系列重要活动，包括组织廉洁教育研讨会、培训师资、开发案例和教材、开发廉洁官员培训项目、创立大学生课外廉洁教育项目（包括大学生廉洁社团、12·9全国大学生廉洁教育活动月、大学生廉洁领袖夏令营、廉洁大使等），从而奠定了大学生廉洁教育实践的基本框架，初步建立起了全国大学生廉洁教育体系。

第五阶段：2012年7月至今，为规范与完善阶段。廉政研究机构数量快速增加，廉洁教育网络项目经验不断积累。2013年11月，中国管理现代化研究会廉政建设与治理研究专业委员会（即廉政学会）正式成立，标志着国内大学廉政研究机构建立了正式的组织平台。此后，廉政学会进一步整合全国高校廉政研究资源，不断推动国内大学生廉洁教育走向规范化。

2．体系框架与主要项目

经过十年的探索，国内大学生廉洁教育的目标与体系日渐明确。有鉴于青少年廉洁教育任务的长期性特点，旨在建立一个可持续的大学生廉洁教育体系,就是中国大学生廉洁教育发展的一个主要目标。该体系的目标只有一个，即实现国家和社会的廉洁。青少年是一个国家和社会的未来，大学生又是青少年中最重要的一部分人，他们对国家和社会的未来会产生至关重要的影响。从这个意义上说，大学生廉洁教育对于国家和社会的廉洁将产生重大的影响。因此，把大学生廉洁教育体系的目标设定为国家和社会的廉洁目标，并非不切实际，而是有直接关系的。

在执行层面，大学生廉洁教育体系的基础是政府的廉洁教育政策以及在财政预算等方面的实际支持。当然，大学生廉洁教育体系的支持因素不只一个，例如，国际组织、公民社会甚至私营部门也可提供重要的支持。但是鉴于廉洁教育公共物品特征，政府的财政支持是必不可少的。此外，根据国际与国内相关经验，大学生廉洁教育体系应该包括六个组成部分：国际参与者、廉政研究与教育学会、大学廉政研究机构、大学生廉洁社团、课程计划和课外活动计划。这些要素组合在一起共同支撑起廉洁国家、廉洁社会的宏大愿景。借鉴透明国际提出的国家廉政体系［3］，可以将大学生廉洁教育体系归纳为如下框架，如图2所示

图2 大学生廉洁教育体系

在开展大学生廉洁教育的初期，国际合作可以为大学生廉洁教育提供理论指导、经验借鉴以及经费支持，是推动相关项目启动的重要力量。

大学廉政研究机构是大学生廉洁教育的关键实施者，而廉政学会有效整合了大学廉政研究机构的资源，在推动高校廉政研究机构的发展，组织高校廉政研究机构之间的交流，领导大学生廉洁教育工作等方面发挥着广泛而重要的作用。廉洁社团是大学生课外廉洁教育的重要实施平台。在廉洁课程尚未普及的条件下，通过廉洁社团可以汇聚青年学生参与到廉洁教育活动中来，在学生群体中开展形式多样的宣传教育活动。绝大多数的学生廉洁社团都是在学校廉政研究机构的指导和支持下运行的，这样形成了“学会——研究机构——学生社团”三位一体的组织架构。

课程计划和课外活动是大学生廉洁教育的两个基本载体。课程计划是大学生廉洁教育最早开始的项目类型之一。从2005年清华大学率先开设廉洁教育课程，截至目前，国内共有约20所大学开设了30多门廉洁教育课程。特别值得一提的是，南通大学率先在全国开设了必修课程，所有本科生都要学习廉洁教育课程；北京航空航天大学也已把廉洁教育课程纳入到本科生的通识教育课程计划之中。廉政学会和各校廉政研究机构开发的案例很快应用到课堂教学，加快了课程建设的步伐。

课外活动自2010年开始引入。迄今为止，已经形成了四大品牌项目。（1）廉洁大使项目。自2012年开始，廉政学会每年都会面向全国大学生评选一批廉洁大使。廉洁大使一经当选，就必须要承诺终身致力于推广廉洁诚信，除非退出该计划。学会定期对已当选廉洁大使进行跟踪评估，对不能发挥作用者建立了退出机制。根据大学生廉洁教育发展的实际情况，在开始几年暂定每年评选30人左右。至今已评选了5批，共评出147位廉洁大使。（2）大学生廉洁社团项目。自2010年开始，学会及其各机构会员大学在各大学推动成立一类新型的大学生社团，及大学生廉洁社团。至今，已有40多所大学成立了廉洁社团。廉洁社团成为组织各大学学生日常开展课外廉洁教育活动的主要载体。（3）大学生廉洁领袖夏令营项目。该项目自2011年开始，每年暑假举办一期，至今已成功举办了6届。每年邀请各校大学生廉洁社团骨干和当年新当选的廉洁大使参加，营员人数规模在50人左右，2016年达到了创纪录的71人。（4）12·9全国大学生廉洁教育活动月项目。12·9不仅是我国的爱国民主运动纪念日，也是联合国设立的国际反腐败日（自2014年开始）。自2011年开始，学会每年都会在12·9前后举办为期一个月的全国大学生群众性廉洁教育活动。活动既包括全国性的统一活动，也鼓励各大学举办各自的特色活动。至今已连续举办了5届。每次都有分布于全国的30所左右的大学参加，参加大学生规模在5-10万人。活动内容包括：廉洁知识竞赛、廉洁主题讲座、辩论会、廉洁宣誓、廉洁志愿者发展与招募、校外宣传和推广、总结和新闻发布会等。

分类来看，在上述四大品牌项目中，大学生廉洁社团和12·9全国大学生廉洁教育活动月属于群众性教育项目，而廉洁大使和廉洁领袖夏令营则属于骨干项目。两类项目互相配合，既促进了活动的规模，也确保了活动的持续性和专业性。

综合来看，在廉政研究机构与教育科研人员的自发推动下，大学生廉洁教育已经明确了清晰的核心价值目标，建立了组织交流平台，形成了教育项目体系，树立了教育项目品牌，在全国范围内构建起符合中国社会发展条件与实际需求的大学生廉洁教育框架。

三、展望：大学生廉洁教育的经验总结与未来挑战

回顾我国过去10年的大学生廉洁教育工作，主要有以下一些经验或做法值得分享：第一，重视构建多主体合作的大学生廉洁教育体系。第二，积极培育和发展课内与课外两大教育载体。第三，重视发展和举办一系列的廉洁教育项目。第四，重视开展国际交流与合作。国际交流与合作既帮助廉洁教育在最短的时间内获得国际一流的经验，也得到了国际项目资金的直接的支持。

展望大学生廉洁教育的未来发展，还需要理性面对一些现实困难。要达到“广覆盖、可持续、有效果”的政策目标，大学生廉洁教育还面临一系列具体的挑战。以扩大覆盖面指标为例，目前的廉洁教育项目在我国庞大的大学生基数面前显得非常有限。根据最新统计，到2013年全国共有普通高校2,491所，其中本科院校1,170所①普通高校是指属于国民教育序列的全日制高等院校，不包括党校或行政学院、军事院校、成人高校、民办高校等，教育部官网：http:// www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8493/201412/ 181591.html，2015年2月访问。。全国普通高校在校学生总人数是32,738,824人，其中，研究生1,793,953人，普通本、专科生24,680,726人，成人本、专科生6,264,145②该数据中不包括在职人员攻读硕士学位以及网络教育本、专科学生人数，不包括各类非学历教育（研究生课程进修班、自考助学班、普通预科班、资格证书及岗位证书培训班等）学生人数，教育部官网：http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8493/201412/ 181593.html，2015年2月访问。。即使仅面向大学生开展廉洁教育，如何使教育做到广覆盖，也是一件非常具有挑战性的任务。此外，在可持续指标方面，虽然有国家层面宏观政策支持和执行层面的大学廉政研究机构推动，前期大学生廉洁教育活动完成了良好的开局，但是由于缺乏可操作性的配套措施和协调机制，使得大学生廉洁教育未来长期发展充满变数。

在如何克服上述困难方面，我国香港地区有很好的经验与做法值得借鉴。香港几乎是全球唯一的廉洁教育方面的样板。香港自20世纪70年代初提出打击、预防和教育“三管齐下”的反腐败新战略，也是全球最早把教育正式纳入反腐败战略的地区，并在廉政公署内专门设立社区关系处以实施该战略。首先，香港的廉洁教育是法律（《廉政公署条例》）的硬约束，廉政公署的社区关系处是廉洁教育的专责机构，香港政府每年有较为充足的廉洁教育预算及其他相关政策的保障，因此，香港的廉洁教育包括青少年廉洁教育是可持续的。其次，从社区关系处所采取的教育手段、方式来看，主要是网络载体（德育资源网：www.me.icac.hk/tc/ index.aspx）、卡通短片、影视制作节目、电视和广播广告以及在部分大学合作开设的课程，特别是从实际的调查评估来看，有约70%的市民能在一年中接触到廉署的宣传教育资料，可以说，他们的教育覆盖面已经属于很高的了。第三，香港青少年廉洁教育的效果是很好的。青少年对于贪污的态度和年长人员并无明显差别，就是一个很好的证据。

为了解决内地大学生廉洁教育中现存的实际困难，借鉴我国香港地区的经验和做法，除了廉政学会等社会力量的参与，党和政府还必须尽快解决好两个主要问题：一是廉洁教育政策的具体化，教育政策应使政府的反腐败机构、教育行政部门和大学的行政系统担负起实施大学生廉洁教育的主体责任；二是应当把廉洁教育支出正式编入政府预算，从而能够提供达到一定规模、可持续的财力资源保障。此外，还可以借鉴香港地区的做法，制定支持性的财政政策，以吸纳社会财力资源用于廉洁教育。

［1］任建明,杜治洲.腐败与反腐败：理论、模型和方法［M］.北京：清华大学出版社，2009.

［2］全球青少年廉洁教育概览［M］.清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心.北京：中国方正出版社，2007.

［3］杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系［M］.清华大学公共管理学院廉政研究室.北京:中国方正出版社，2003.

（责任编辑叶剑锋）

任建明（1965—），山西乡宁人，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师，北航廉洁研究与教育中心主任，中国管理现代化研究会廉政建设与治理研究专业委员会主任委员，主要研究政府管理与廉政建设。

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