促进劳动力开发与经济转型发展：透视美国职业教育体系改革思路①——美国《劳动力创新与机遇法案》述评

王奕俊，王婧遐

（同济大学，上海 201804）

促进劳动力开发与经济转型发展：透视美国职业教育体系改革思路①
——美国《劳动力创新与机遇法案》述评

王奕俊，王婧遐

（同济大学，上海 201804）

2014年7月，奥巴马总统签署《劳动力创新与机遇法案》，这是美国过去15年以来首次进行的劳动力开发和职业教育体系的综合性立法改革，对于美国职业教育体系发展将产生深远的影响。该法案旨在使劳动力开发、教育和经济发展协调一致，并具有如下特点：以工作驱动为导向；面向各类对象、重点扶持弱势群体；构建多层次监管与多主体协同的运行管理体系；强调项目运行效果问责；等等。

劳动力创新与机遇法案；职业教育体系；劳动力开发；工作驱动

《美国劳动力创新与机遇法案》（WIOA，The Workforce Innovation and Opportunity Act）于2014年7月22日由奥巴马总统签署颁布，并获得了国会两党多数成员的广泛支持。［1］WIOA对1998年开始实施的劳动力投资法案（WIA，The Workforce Investment Act）进行了修订和完善，并整合、修订了成人教育和家庭文化法案、Wagner-Peyser法案和1973年的康复法案，成为美国联邦政府关于劳动力开发最大的资金来源。［2］WIOA强调“追求创新”与“增进机会”［3］，致力于使职业教育更好地契合劳动力开发和经济发展的需要，在国家、州和地区不同层面共同应对经济和劳动力市场的挑战，构建更具合作性和更加健全的劳动力开发与职业教育体系。WIOA是美国过去15年以来首次进行的关于劳动力开发和职业教育体系的立法改革，作为该领域的一项涉及面广的综合性法案，它的实施将会对美国的泛职业教育体系产生深远的影响。

一、WIOA的背景、目标和主要内容

（一）WIOA出台的背景

1.教育因素：追求教育公平与效率的导向

美国教育政策的出发点是兼顾公平与效率，效率反映了政府资源配置的有效性，公平反映的是社会价值分配的合理性。首先，美国长期以来秉承罗尔斯正义论所主张的“补偿原则”，将教育公平放在制定教育政策的核心位置，尤其在弱势群体学生获得公平和均等的学校教育、提高教育质量方面给予高度的重视。［4］WIOA扶助的主要对象正是各类在社会经济中处于弱势的群体，为其提供必要的教育和培训机会。其次，从效率的角度看，美国在劳动力开发与职业教育上投入巨大，但存在的问题是各部门及各类项目间缺乏必要的沟通与协调，导致教育资源的重复配置和低效利用。未来的新兴就业岗位至少需要高中以上教育程度，但美国仍有近1/4的学生未完成中学教育。［5］奥巴马政府不仅关注提高毕业率，还着眼于提升新增劳动力的就业能力，期望借助于WIOA，整合各类教育资源，提升劳动力开发与职业教育的效率和质量。

2.政治因素：奥巴马“中产阶级经济学”的推动

奥巴马政府坚信不平等是阻碍经济发展和稳定的重要因素，而中产阶级的力量和规模是推动经济前进的关键力量。正如副总统拜登所说：建立一个强大和繁荣的中产阶级并使其成功是我们一直以来的承诺，因为中产阶级是经济如此有活力和稳定的关键，它使美国成功。我们必须把机会扩展到最需要的人群——男性和女性劳动者，他们代表经济发展和繁荣的支柱。各类技能培训项目是使更多美国人摆脱低收入状态、通往中产阶级的可行之道。［6］奥巴马在2015年的国情咨文中提到：中产阶级经济学意味着帮助工薪家庭在一个不断变化的世界里有更多安全感。为了确保人们将来继续挣更高的工资，我们将采取更多措施来帮助美国人提升他们的技能。因此，奥巴马政府奉行的“中产阶级经济学”是推动WIOA出台的重要政治因素。［7］

3.经济因素：美国经济转型发展的需要

国际金融危机发生后，发达国家纷纷实施“再工业化”战略，重塑制造业竞争新优势。奥巴马任期内的一项重要战略是重振美国制造业，打造最具竞争能力的经济，并让这些工作岗位留在美国。自2010年以来，美国工人重返工作岗位的人数超过欧洲、日本和所有发达国家的总和，制造业增加了近80万新工作岗位。［8］此外，奥巴马在2012年的国情咨文中反复强调：我们需要新经济，不断创造出让我们的员工就业的高工资岗位。因此要提高美国工人的技能，以适应经济转型发展的需要，这要求教育机构与劳动力机构之间协作，提供帮助劳动者在这些领域取得成功的技能培训项目。

（二）WIOA的目标

WIOA追求多方共赢的目标，其主要目标包括：［9］［10］一是增进个体尤其是存在就业障碍的人接受教育、培训和实现就业的机会，并为其提供在劳动力市场取得成功所需的支持服务；二是促进劳动力投资、教育和经济发展的协调一致，以支持综合性、易进入、高水平的劳动力开发系统；三是改进劳动力投资、教育和经济发展的质量及与劳动力市场的相关性，为美国劳动者提供所需的技能及证书，以保障与提升就业及获得维持家庭开支的收入，从而改进劳动力质量、减少福利依赖性、提高经济自足率；为雇主提供高技能劳动力资源，从而帮助企业在经济全球化环境中取得成功；四是改进劳动力开发系统的结构及所提供的服务，使其能更好地应劳动者、求职者的就业需求和雇主的技能需求；五是增进劳动者和雇主的福利，促进社区、地区、州层面的经济增长，以及美国在全球的竞争力。

（三）WIOA的基本框架和内容

WIOA共包含以下五个部分：劳动力开发活动、成人教育与文化素养、Wagner-Peyser法案修订、1973年康复法案修订和一般性规定。每一部分又分若干子部分，之下再细分为章及条款。［11］［12］WIOA的基本框架和主要内容见表1。

表1：WIOA基本框架和主要内容

WIOA授权了劳动力开发系统中四个核心项目（core programs）的立法：［13］［14］

核心项目一：针对低收入成人、青年人和失业人员项目，帮助他们取得就业所需的技能和证书，并将在他们就业后持续帮助其获得所需技能。

核心项目二：成人教育和文化素质提升项目，包括英语语言服务。该项目致力于加强成人教育、高中后教育和劳动力之间的关系，重点是在州和本地层次上提供成人教育和技能发展培训，加快其获得文凭和证书的速度。

核心项目三：Wagner-Peyser就业服务项目，主要提供劳动力交流，使雇主与合格的求职者相匹配，并提供高质量的劳动力市场信息。相较于之前的Wagner-Peyser法案，WIOA将其纳入统一的州发展规划中，并制定了相应的绩效考核指标。WIOA之下的Wagner-Peyser强化了工作培训、就业服务、劳动力系统及失业保险系统之间的联系。

核心项目四：职业能力康复项目（vocational rehabilitation）。该项目由教育部管辖，为残疾人员提供范围广泛的服务，包括准备和进入有竞争力和经济回报的就业，通过该项目保障残疾人经济和个人的独立性。

二、WIOA的特点分析

（一）以工作驱动（Job-driven）为导向［15］

WIOA具有鲜明的工作驱动导向特色。一是WIOA将企业置于中心地位，倡导雇主领导与积极参与，劳动力开发投资直接反映招聘员工的需要。［16］工作驱动导向聚焦于为企业提供充裕的人力资源队伍、人力资本效益最大化及“不让一个劳动者掉队”的目标，通过与雇主合作了解其对当前及未来岗位的技能需求，并设计相应的培训项目，使项目证书的价值为当地雇主所认可。二是WIOA要求向求职者和公众提供全方位的就业服务，包括：提供透明和相关的信息，使求职者获取和理解有价值的信息，如实现在当地劳动力市场就业的路径和取得成功的关键技能要求；联结当地或区域劳动力市场真实的工作，使个人获得技能和证书从而在劳动力市场获得成功；增加面向所有劳动者和求职者的工作驱动导向培训的机会，并提供关键性支持服务、咨询和职业指导。WIOA的工作驱动特色使其有明确的指向性，各利益相关主体能够以工作驱动为导向，目标一致地进行合作和协调。

（二）面向各类群体，重点扶持弱势群体

美国社会各阶层以及个体之间差异较大，WIOA站在全社会的高度，为各类对象提供适合的职业教育培训项目，从而建立跨越职前和职后、容纳不同年龄层次和不同背景群体的全方位职业教育体系。同时，WIOA充分考虑了教育的公平性，向各类弱势学习群体倾斜，使其能够获得一技之长并实现就业。［17］［18］

1.青年人（16-24岁）

青年人包括非在校青年和在校青年两类，非在校青年受到政策倾斜，WIOA要求州及本地青年项目的75%以上资金投入到这类人员。

2.成人与失业人员

成人与失业人员包括以下几类情况：年龄跨度为18-72岁的成人、一般性失业人员、灾难导致的失业人员以及失业保险救济人员。

3.残疾人

WIOA对职业能力康复法案进行了重要修订，将残疾人就业的机会及满意度作为拨款给该法案下培训项目的重要依据，同时规定州职业能力康复代理处至少要将15%的资金投入到为残疾青年人提供从高中向高中后及就业的转移服务中。

4.其他类别人员［19］

WIOA覆盖了各类需要帮助的人群，除了向残疾人提供资助外，也提供向退伍老兵及军人家属、印第安人等特殊人群就业的资助。

（三）构建多层次监管、多主体协同的运营管理体系

WIOA的实施涉及住房、交通、经济发展与投资、公立学校、高等教育机构及企业人力资源招聘等诸多方面。工作岗位的复杂性和互联性的特点要求政府必须采用系统的方法应对当今多维度劳动力市场的挑战。多层次的监管与多主体的合作是WIOA能否成功实施的关键。职业培训资金通常是以联邦政府、州政府和地方政府资金支持以及社会捐助为主，培训形式采用政府牵头、多级协会企业与大学积极配合。［20］

1.构建联邦——州——地方垂直管理体系

一是联邦层面的统筹与整合。联邦政府层面上，劳动部会同教育部、健康与人力资源服务部负责WIOA实施的组织和监管，并将多种联邦层面的项目整合到劳动力开发系统中。［21］允许各州将这些项目作为可选项，与核心项目进行组合，该整合改变了以往各项目相互分散、孤立的缺点，为劳动者和雇主提供一揽子、全方位的解决方案，并使劳动力开发计划与区域经济发展需要相适应。二是州及地方层面的劳动力开发规划与实施。WIOA要求各州承担整合和协调各种劳动力开发项目的任务，开发和提交针对于核心项目的统一的、由劳动部和教育部共同批准的州一级的四年规划。同时，要求各州描述总体劳动力开发战略，明确该战略如何满足劳动者、求职者和雇主的技能需求。

2.以劳动力委员会为枢纽的多主体协同

在WIOA框架下，州与地方层级设立劳动力开发委员会承担战略角色。［22］劳动力开发委员会具有如下特征：雇主领导；需求驱动；顾客友好；持续改进。委员会工作成效和劳动力培训投入与回报相联系，针对劳动力市场需要进行持续调整和改进。在工作驱动导向下，州和地方委员会将更加灵活和更好地定位于满足本地和区域雇主对劳动力的需求，前者的功能主要包括战略功能、系统能力建设和系统协调及有效运作等三项，后者具有类似的成员构成和职责，同时该层次的计划必须符合州劳动力开发战略，并保证所提供的服务与区域劳动力市场需求相一致。企业在委员会中充当领导角色，并占委员会成员的大多数。［23］委员会主要负责战略规划、政策开发和监管地方的劳动力投资体系。除企业引领外，劳动力开发委员会构成呈多元化特点，吸收包括教育机构在内的各类主体参与，协调各类劳动力开发项目，以最大化利用项目资源。

（三）强调项目运行效果的问责（Accountability）

问责是美国职业教育持续改革的重要手段。WIOA要求保证联邦政府用于就业和培训项目的经费是基于证据（Evidenece-based）和数据驱动（Datadriven）的，以保证项目效果的可核查和透明性，项目的实施效果要对参与者和纳税人负责。为此，WIOA制定了核心绩效指标，州及本地管理劳动力投资系统的相关机构必须满足，否则将受到处罚。相对于WIA，WIOA增加了一系列绩效衡量指标。［24］

1.项目运行效果的考核

一是核心项目要求提交关于通用绩效指标的报告，提供关键性就业信息，如就业的人员比率、获得实习机会的青年人数量、工资中位数、是否获得职业资格证书、所掌握的可测量技能、服务于雇主的有效性等。二是对于成人和失业人员项目，主要绩效指标有就业率、工作满意度、平均收入，如成人项目完成后第二季度和第四季度的就业率；对于青年人项目，主要绩效指标有实习或教育机会、学位或证书获取率、读写或数学能力改进情况。三是核心项目必须测量向雇主提供服务的有效性。四是劳动部和教育部将基于利益相关者提供的信息，建立针对核心项目的通用绩效考核系统。五是通用绩效指标根据经济条件和参加者的特征进行调整，包含若干个等级。六是各州、地区和培训提供者的绩效报告需公开。七是项目将接受独立第三方至少四年一次的评估。WIOA允许各州和地区除符合通用指标（Common Identifier）外，制定适合自身需要的指标，保证了原则性和灵活性的统一。

2.考核结果的应用

州一级的考核，设定了5%的处罚比例，适用于没有提交项目执行年度报告或者在两个连续项目执行年度内没有实现绩效达标的州。绩效问责必须保持高度的公开透明，州、本地一级培训提供者的绩效报告必须公布于众。

三、WIOA对我国劳动力开发与职业教育的启示

（一）建立覆盖全社会各类群体的劳动力开发与职业教育体系

WIOA设立各类项目，以“工作驱动”为导向，帮助这些群体接受教育与培训，掌握一技之长以实现就业，充分体现了教育公平的理念，也增进了整个社会的稳定。中国是人口大国，就业问题一直是决定社会稳定的关键，虽然我国的职业教育已有比较好的基础，但在整个社会体系中还处于弱势和边缘化地位，服务对象的覆盖面也需进一步拓展至社会各阶层。同时，中国也处于经济发展方式转型和产业升级的重要关口，原来劳动力密集型的发展模式已不可为继，高素质的劳动力将在未来很长的一段时期内成为企业转型和经济全球化背景下可持续发展的重要战略资源。因此，需要将劳动力开发与职业教育提升到人力资源国家战略的高度对待，构建联结职前培养与职后培训、覆盖各类劳动者的劳动力开发与职业教育终生培养体系，使之为全民所共享的并成为社会经济可持续发展的重要动力。

（二）加强对劳动力开发与职业教育的统筹规划

WIOA的制定与实施是一项非常复杂的系统工程。WIOA将分属于不同部门的项目统一置于WIOA框架下，实现了跨部门的协调与合作，使各类培训项目效应最大化。我国劳动力开发教育与培训分属教育、劳动等不同部门，长期以来形成了相互独立、资源重复配置的问题。因此必须用系统观对待劳动力开发，强化劳动力教育培训的顶层设计，将劳动力教育培训纳入整体框架之下规划和管理，不同部门间需相互沟通协作，必要时应出台法律法规，以法律条文形式明确不同部门和主体的权利和义务，实现统筹兼顾，资源共享。可借鉴美国一站式就业培训中心的做法，提高劳动力教育培训资源的使用效率，优化劳动力教育培训的效果。

（三）推进劳动力开发与职业教育的机制创新

以企业为龙头、多主体共同参与是WIOA组织开发劳动力教育培训的重要特色。我国开展劳动力教育培训，往往过多地依赖于政府投入和管治，行业企业这一关键主体因各种因素游离于劳动力教育培训之外，从而导致事倍功半的结果。因此，政府部门应该适度给自身“松绑”，组建由多方共同参与的教育培训委员会，给予企业更大的自主权，充分调动其积极性，发挥其在劳动力开发方面的优势。同时，政府应强化对各类项目的问责和监管，实现从“微观参与”到“宏观规制”的角色转化。

［1］［13］U.S.Department of Labor the Workforce Innovation and Opportunity Act Overview［EB/0L］. http：//www.doleta.gov/wioa/pdf/WIOA-Overview.pdf：2014-09-05/2014-12-12.

［2］［3］［14］［24］Workforce Innovation and Opportunity Act（WIOA）“Driving Innovation，Collaboration，and Performance”［EB/0L］.http：//www.workforcesnohomish.org/inform/wioa/documents/overview.pdf：2014-10-02/2014-12-16.

［4］郝永林.美国教育政策制定中的公共价值取向分析［J］.教育理论与实践，2013，（25）：16-20.

［5］赵华，王正科.从2013-2014年国情咨文看奥巴马新任期美国教育政策走向［J］.世界教育信息，2014，（4）：7-16.

［6］［15］Ready to Work：Job-Driven Training and American Opportunity［EB/0L］.http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/skills_report.pdf：2014-7-2 2/2014-12-23.

［7］［8］President Obama’s 2015 State of the Union［EB/0L］.http://time.com/3675705/full-text-stateunion-2015/：2015-1-21/2015-1-28.

［9］［11］［18］［19］［21］WIOA Bill Public Law［EB/ 0L］.https：//www.congress.gov/113/bills/hr803/BILLS-113hr803enr.pdf：2014-7-22/2014-12-22.

［10］［16］Analysis of the White House National Job-Driven Action Plan［EB/0L］.http：//www.nationalskillscoalition.org/resources/publications/file/2014-08-07 _White House Action Plan-NSC Analysis.pdf：2014-8-7/ 2014-11-30.

［12］［17］［23］An Introduction to Key Provisions in the Workforce Innovation and Opportunity Act，Titles I and III［EB/0L］.https：//www.workforce-3one.org/ view/3001432333369774359：2014-9-15/2014-11-20.

［20］贾建锋，闫佳祺，孙新波.发达国家城镇化进程中农民工职业教育培训对中国的经验借鉴与政策启示［J］.现代教育管理，2016，（5）：27-33.

［22］Workforce Innovation and Opportunity Act Frequently Asked Questions July［EB/0L］.http：//www. doleta.gov/wioa/pdf/WIOA_FAQs_Acc.pdf：2014-7-22/ 2014-12-26.

（责任编辑：杨玉；责任校对：李作章）

Labor Development and Economic Growth:Exploration of the Vocational Education Policy Reform of US

WANG Yijun，WANG Jingxia
（TongJi University，Shanghai 201804）

President Barack Obama signed WIOA in July，2014，which was the first legislative reform in the field of labor development and employment education since last 15 years.WIOA is designed to coordinate labor development，employment education and economy of US.The highlights of WIOA include job-driven，covering wide group，multiple levels of supervision and coordination and program performance accountability and continuous improvement，which inform employment education reform in China.

The Workforce Innovation and Opportunity Act；employment education policy；labor development；job-driven

G710

A

1674-5485（2016）10-0098-05

教育部人文社科青年基金项目“经济发展方式转变背景下的高技能型人才培养机制构建”（10YJC630259）。

王奕俊（1971-），男，江西南昌人，同济大学职业技术教育学院副教授，博士，主要从事职业技术教育、教育经济与管理研究；王婧遐（1991-），女，山西运城人，同济大学职业技术教育学院硕士生，主要从事职业技术教育、教育经济与管理研究。