整合与重构：中央与地方争议的法律解决机制研究

2016-11-26胡永平

长江丛刊 2016年26期

胡永平

胡永平

中央与地方关系的实质是基于一定利益的权力纵向配置关系。由于权力分配的不规范，中央放权收权行为的随意性和不稳定性，在客观上导致了地方权力伸缩的盲目性和被动性，从而引发了中央与地方的利益争夺与权限争议。法治化是整合现有资源、重构科学合理的央地关系的必然途径。只有建立完备的法律机制，才能有效地解决中央与地方之间的争议，使它们之间形成合理的利益关系和法定的权力关系，避免因利益分配不公平所发生的消极矛盾与冲突，进而使两者的关系保持一种均衡和稳定的状态。

法律解决机制法治化权力配置权限争议

中央与地方之间的关系植根于一个国家的体制之中，是无论采用哪种结构形式的国家都必须解决好的一个重大课题，其直接关系到国家的统一、政权的稳定和经济的发展。我国目前已经形成的中央与地方关系的模式存在的弊端日益显露，最为突出的问题是两者权限的争议缺乏规范化的解决途径。因此，为适应社会主义市场经济和民主政治发展的需要，不断改革和完善中央与地方之间的关系是我国政治体制改革的一项重要内容。而我国又正处于社会转型和矛盾凸显时期，中央和地方之间争议的有效调处与权力的有效配置显得尤为复杂和困难。通过借鉴发达国家有限政府的理念和依法实行分权的经验，可以为解决我国的央地纠纷提供一种思路，其目标应该是实现中央与地方关系的法治化。法治化是整合现有资源、重构科学合理的央地关系的法律制度保障。只有在制度化、法治化的基础上，才能使两者的关系保持一种均衡和稳定的状态。

一、依法规范中央与地方的权限划分

依法划分中央与地方各自的权限范围是理顺两者关系的核心和关键。在我国中央集权制的国家结构形式下，中央与地方政府之间的权力分配结构历来缺乏稳定的制度规则。由于权力再分配的非规范化，中央放权收权行为的随意性和不稳定性，就在客观上推动了地方的短期行为，也导致了地方政府扩张或缩小权力的盲目性和被动性。这样就会极大地损害了中央的权威，也不利于地方积极性和主动性的发挥。权限的划分过程固然是一个利益博弈的复杂互动的过程，但从本质上来说，地方的权力既不应该来自于中央权力的恩赐，中央的权力也不应该来自于地方的向上让渡，而应该来自于宪法和法律的明确规定。

二、设置中央与地方权限争议的处理机构

中央与地方关系的本质，内在表现为利益的分配关系，外在表现为权力在纵向上的配置关系。在明确划分中央与地方权限、分工和职责的基础上，当两者发生冲突时，还需要建立两者权限争议的处理机制。不论是单一制国家还是联邦制国家，在宪法和法律所确定的框架下，都试图寻求一种合理并且有效的方式来调整中央集权与地方分权的关系，以保障中央与地方的权力运行不偏离宪法所确立的框架和结构。

三、建立中央与地方争议的司法裁决制度

如果中央与地方间的权限争议由专门委员会依然无法有效地解决，双方可转向借助于司法裁决的诉讼程序。在处理中央与地方之间的利益冲突时，单一制国家一般较注重采用行政手段，而联邦制国家则更注重采用司法手段，从联邦制国家解决联邦与联邦成员、联邦成员与地方之间权限争议的主体来看，可分为普通司法机关解决机制和专门机关解决机制。如美国联邦司法机构在处理联邦与各州之间的关系时所起的作用就十分突出。司法解决的前提是必须有一个独立的中立的权威的具有公信力的裁决机构。只有这样才能使裁决具有公正性，才能使裁决为当事人和其他公众所信服，也才能最终有效地解决争端。

四、构建有中国特色的行政主体制度

在西方国家，行政主体制度是地方分权或公务分权的法律技术。这种制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可以及对个人在行政中主体地位的肯定。我国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这事实上就赋予地方政府双重身份，即它既代表本地区人民的利益，又代表着上级政府的利益。这既为中央随意调整与地方的权力边界，在遇到权限冲突时以“下级服从上级”为借口打压地方创造了可能，也为地方随意行使手中职权带来了便利。但是，一旦双方进入司法裁决程序，作为程序法律关系的双方，不管是中央还是地方都应具备自己独立的、平等的主体地位。“中央政府与地方政府的关系，不再是单纯的行政隶属关系和上下级关系，而是具有了一定契约关系的性质，中央和地方政府在一定程度上成了具有不同权力和利益的法律主体，具有了不同的行为目标”。