我国困境儿童保护制度的福利多元主义建构

孙 端 张容瑜 刘莎莎

国网河南省电力公司 河南郑州 450001

我国困境儿童保护制度的福利多元主义建构

孙 端 张容瑜 刘莎莎

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福利多元主义是当今社会政策研究的主流范式，其福利提供多元主体的观点对于我国儿童福利制度的发展有很大启发。困境儿童保护是我国儿童福利政策框架内的一项重要制度安排，但是随着近年来社会风险的不断增加和人口结构的改变，各类困境儿童问题日益凸显，原有的以家庭责任为主的残补型福利制度不能满足需要。笔者从福利多元主义理论出发，探讨我国现行困境儿童保护体系所面临的挑战，分析各个社会主体在其中的角色和作用，进而提出完善我国困境儿童保护制度的政策建议。

困境儿童；困境儿童保护制度；福利多元主义

一、福利多元主义与困境儿童保护

(一) 福利多元主义

福利多元主义是在20世纪70年代后福利国家出现危机的历史背景下产生的，它的出现意在解决西方发达国家在二战后的大规模福利扩张所带来的“福利病”，希望通过由多个社会部门来共同承担提供福利的责任，减轻政府在福利供给中的负担，从而帮助国家摆脱福利危机。福利多元主义主张社会福利来源的多元化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利是全社会的产物。①

在我国，福利多元主义的影响是极为深远的，国家、市场、家庭和民间社会的四分法也被学界和政策制定者广泛接受。对于正处在转型期的中国来说，福利提供的多元化不仅有利于避免国家福利扩张带来的财政负担，也有利于引导各方主体形成合力，共同推进福利的稳步增长，尤其是民间社会主体的引入对于改变我国福利供给中的低效率和非专业化具有非常重要的作用。

(二) 困境儿童

2013年，民政部发布《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，通知对儿童分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童和普通儿童四类，并首次将困境儿童定义为残疾儿童、患病儿童和流浪儿童，将困境家庭儿童定义为父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童以及贫困家庭的儿童。然而，一直以来，在我国正式的儿童福利制度中，“困境儿童”一词很少被使用，官方也没有对困境儿童进行一个非常明确的定义，但与此同时，“大众媒体对于‘困境儿童’一词的使用量却呈几何级数增长”。然而媒体运用此词汇所要表达的内涵却千差万别，每个人对于困境儿童的理解也各不相同。本文中，“困境儿童”的定义既包括了现行制度所覆盖的人群，也包括其他事实上处于困境的儿童。

二、现行困境儿童保护体制面临的挑战

(一) 以家庭责任为主的残补型困境儿童保护体系

我国现行的困境儿童保护制度主要是通过公立的儿童福利机构进行保护工作的具体执行的。

在受助对象方面，孤儿、困境儿童中的残疾儿童和流浪儿童以及困境家庭儿童中服刑人员未成年子女的是我国现有儿童保护制度的传统对象，而针对困境家庭儿童的法定保护机制则基本处于缺失的状态。

虽然我国现有的各类儿童救助保护机构都是公立性质的，但制度设计却显示出了明确的以家庭责任为主的倾向，即国家只在家庭确实无法履行监护责任的情况下伸出援手，而对于有父母但父母因各种原因（贫困、残疾、疾病、吸毒和服刑等）无法履行或不愿履行监护义务的“事实孤儿”则难以提供帮助。此外，在儿童司法保护不力和儿童经济福利缺乏等因素的作用下产生的受虐待儿童和贫困儿童也难以得到预防性和救助性保护。

(二) “新”困境儿童的出现与家庭保护功能的弱化

上世纪80年代以后，在计划生育政策的影响下，我国人口、家庭和社会结构的变迁也在不断改变人们对于困境儿童的认识和困境儿童的生存环境。这些社会变迁因素致使更多的儿童更容易处于困境之中。两类儿童——贫困家庭儿童和受虐待儿童也逐渐被人们所关注。

在我国，贫困家庭往往缺乏抚养儿童的必要资源，尤其是在教育领域，家庭收入直接限制了儿童接受优质教育的机会。而儿童虐待造成儿童处于困境是显而易见的。儿童虐待事件在我国呈现出高发态势，儿童虐待现象正引起人们的重视。

总的来说，在社会变迁的背景下，原有儿童保护体制内的“困境儿童”概念已经无法涵盖社会中的亟待解决的处于困境的儿童的问题。

(三) 国家制度性保护缺失

但是，在更多儿童处于困境的同时，国家制度性保护措施却没有立即加以完善。这表现在以下几个方面：第一，未成年人法律保护体系不完善。我国政府现行的困境儿童救助保护仅仅依据国务院、民政部和其他几个部委发布的关于孤儿救助和保障的指导意见，立法层次很低，不利于儿童保护事业的健康发展；第二，现有儿童救助保护能力不足。民政部门附属的儿童福利机构是我国困境儿童保护的唯一部门。但是，儿童福利机构却严重不足；第三，缺乏儿童困境预防报告机制。对儿童虐待治理不能仅仅通过事发后对施虐者的惩罚来进行，而应该建立事前预防报告制度；第四，缺乏国家监护制度。国家监护制度的缺乏导致无人承担对于有父母但父母无法或不愿履行的儿童的救助保护。

(四) 儿童保护社会参与缺乏

我国现有的困境儿童救助保护事务却存在社会参与严重缺失的问题。该问题表现在：首先，我国困境儿童救助保护的实施部门只能是民政部附属公办救助机构。这样，一方面既缺乏公办救助机构，另一方面又禁止私营部门建立救助机构，不仅法律上锁死了社会力量参与困境儿童救助保护的大门，加剧了救助力量的不足，又造成无人能够分担政府负担的局面。其次，家庭是儿童成长最为理想的环境，但在强调家庭承担抚养责任的同时，对没有家庭的孤儿救助却忽视家庭力量。再次，我国困境儿童保护事业缺乏专业性力量的参与，不仅缺乏私营的专业救助机构，更缺乏社会工作者、康复师、营养师等有利于儿童成长的专业性人才。最后，困境儿童保护各个相关部门之间缺乏互动协调。

三、困境儿童保护制度的福利多元主义建构

(一) 困境儿童保护中的多元主体及其角色

1、家庭。家庭是困境儿童保护中的首要福利供给主体，这主要是因为父母具有抚养孩子的法定义务，这不仅是无可争辩的道德原则，也是法律赋予父母的责任。而且，家庭作为儿童社会化的最原始场所，也是儿童成长过程中无可争论的最佳的环境。

家庭在困境儿童保护制度中的具体角色包括：①作为预防儿童困境的原始场所；②收养、寄养孤残儿童；③参与社区儿童困境预防和报告工作；④家庭中的个人可作为儿童保护工作人员和志愿者。

2、国家国家是困境儿童保护中的重要主体，其作用是在家庭不能承担或不愿承担抚养责任的情况下，为因此而处于困境的儿童提供救助保护，同时根据法律给予不愿承担抚养责任的家庭以应有惩罚。

国家在困境儿童保护制度中的具体作用：①完善儿童福利的法律体系；②负责儿童保护政策和制度的制定和具体执行；③举办各种儿童保护工作实施机构；④补贴民间儿童保护机构，或者购买其服务；⑤利用国家强制力执行儿童困境报告制度和国家监护制度；⑥依法打击儿童伤害行为。

3、民间社会民间社会（第三部门）是儿童保护制度中最有活力的福利提供者。具体来说，在福利多元主体理论中，民间社会主要是指从事社会服务的非营利组织、慈善机构、志愿者组织等。它们主要扮演以下几种角色：①作为具体保护服务和救助提供者（一般通过政府向其购买服务的形式）；②作为具体保护工作的评估和监督者；③作为儿童保护法律法规额福利政策制定的建议者和参与者；④作为志愿服务的组织者；⑤作为民间慈善资金的筹集和使用者。

4、市场。值得讨论的是，市场作为福利多元主义四分法中的一个重要主体，在困境儿童保护和救助体系中并不是一个显而易见福利提供者。对于那些因贫困和残疾而处于困境的儿童来说，通过市场去购买所需的服务并不合乎逻辑。

但是，在整个儿童福利制度当中，家庭和个人能够通过市场购买到各种儿童福利产品和服务（例如优质的儿童照顾机构），就业市场中关于职工福利的竞争（例如充分的产假、照顾儿童的时间等）也可以间接地保护儿童的健康成长。②因此，虽然市场并不能作为儿童保护的直接福利供给主体，但其可以作为整个儿童福利的供给主体，从而在一定程度上参与儿童困境的预防。

(二) 现阶段完善我国困境儿童保护的政策建议

1、健全儿童保护法律体系目前，我国的儿童保护法律体系缺并不健全，很多工作得不到法律的保障，因而容易出现各种问题。健全儿童保护法律体系需要做到以下几点：①尽快进行《儿童福利法》的立法工作，对我国儿童保护制度做好顶层设计；②将现有孤残儿童救助部门规章提升至国家法律或国务院行政法规级别，并将其至于儿童福利立法的总体框架之下；③修订完善《婚姻法》、《收养法》、《民法通则》中关于婚姻、收养的规定以及《未成年人保护法》中关于私营儿童福利机构建立的规定，进一步放宽公民收养儿童的限制条件，促进民间收养合法化；④加强未成年人司法保护，严惩儿童遗弃、虐待、性侵、人口贩卖等行为，强化家庭儿童抚养责任。此外，后文中提到的所有政策措施也需要相应法律的支撑。

2、健全困境儿童分类保护机制。在困境儿童无法被现有制度所完全覆盖的情况下，应尽快通过立法手段进一步明确困境儿童定义和分类，以进一步明确个人和国家在儿童监护中的责任。

首先，应根据国家人力物力和财力，将可进入公办儿童福利机构的困境儿童的范围从孤儿儿童拓展至“事实无人抚养的儿童”，包括：父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童。

其次，对于有人抚养的残疾儿童、患严重疾病（例如艾滋病、先天性心脏病等）的儿童、流浪儿童等，应建立短期的康复或救助机制，帮助其尽快困境。

再次，对于贫困家庭儿童，尤其是农村贫困留守儿童、城市贫困流动儿童，应建立依托社区的服务机构和儿童抚养津贴。

最后，对于所有儿童，应建立完善的儿童虐待报告机制和国家监护体制。这将在下文中单独论述。

3、改革政府儿童保护管理体制我国现有的儿童保护在主要归属民政部门管理的同时，教育、财政、人力资源和社会保障、公安等部门在其中也同时发挥重要作用。此外，法院、检察院承担了儿童司法保护的责任，而社区也参与了非常多的工作。而这种多头管理模式造成了行政效率的底下。因此，应改革政府管理体制，建立行政等级较高的儿童福利或儿童保护专门机构，并在其中建立专门的困境儿童救助保护部门，以协调政府各部门的工作。而且，专门保护部门的建立也有便于政府与第三部门组织进行沟通联系。

4、建立儿童困境预防和报告机制和强制性国家监护制度。建立完善的儿童困境预防和报告机制的目的，是在儿童尚未遭受或刚刚开始遭受困难时给予适时的帮助。在儿童保护制度当中，它也能够起到对家庭履行监护责任的监督作用。在实践当中，强制性的儿童保护报告制度是预防儿童虐待的必要工具。儿童困境预防和报告机制可依托社区建立，并由专业化救助保护机构进行具体工作。儿童困境预防和报告机制应对每个儿童建立档案信息，并对处于潜在危险之下的儿童进行识别，以及时获知社区内儿童虐待和其他恶意伤害事件的发生。在发现有关儿童伤害、虐待和忽视的证据的前提下，应及时向公安、检察部门和其他利益相关者提供信息。

在建立儿童困境预防和报告机制之后，应依据《未成年人保护法》和其他相关法律，剥夺不适宜监护儿童人员的监护权，并将监护权临时移交给专业的儿童保护机构，最后由专业儿童保护机构根据儿童的情况提请司法部门对儿童的监护权做出裁决。

5、依托第三部门建立专业化保护机构

我国目前的公办儿童保护机构不仅数量难以满足庞大的需要，且行政色彩过于浓厚，救助效率不高。因此，应依托第三方部门建立专业化的保护机构并增强现有救助机构的专业性。这些第三部门包括：致力于儿童公益慈善事业的各类基金会、慈善团体和志愿者组织，社会工作机构，儿童医疗机构等。

引入第三部门可以采取以下几种方式：①政府可向专业的儿童社会工作机构、儿童医疗康复机构购买服务，将机构的专业力量引入各类公办社会福利院、医院、学校和社区；②许可社会组织、个人和企业建立民办非盈利儿童救助机构；③通过公建民营或引入第三方专业管理团队的模式，完善公办福利机构的管理；④引入第三方评估机制，对公办和民办机构的救助成效予以评估和监督。

注释

①Bradbury, B. Child Poverty： A Review [R]. Social Policy Research Centre, University of New South Wales, 2003.

②杨志超.美国儿童保护强制报告制度及其对我国的启示[J].重庆社会科学,2014(7)：54-60

[1]杨志超.美国儿童保护强制报告制度及其对我国的启示[J].重庆社会科学,2014(7)：54-60

[2]Bradbury, B. Child Poverty： A Review [R].Social Policy Research Centre, University of New South Wales, 2003.

孙端（1990.11—），河南南阳人，国网河南省电力公司经济技术研究院。

张容瑜（1991.10—），河南新乡人，国网河南省电力公司检修公司。

刘莎莎（1985.01—），山东济南人，国网技术学院。