论中国国籍法的完善

文/浙江大学国际法研究所 翁里；浙江大学光华法学院 谢楠熙

论中国国籍法的完善

文/浙江大学国际法研究所 翁里；浙江大学光华法学院 谢楠熙

自1980年以来，中国始终坚持单一国籍原则，但是双重国籍现象却一直客观地存在。随着全球化的发展，越来越多的国家承认或默认双重国籍，双重国籍在吸引人才、技术、资金以及促进国家经济发展方面发挥着独特的作用。中国政府应与时俱进，尊重现实，修改当前的国籍法，让公民有权选择国籍并在一定条件下承认公民的双重国籍。

国籍；国籍法；双重国籍；移民法

国籍是指某个人属于某个国家的公民的法律资格，体现了公民与国家的特定的法律关系，它连结着国内法与国际法，是国家行使属人管辖权和外交保护权的法律根据。国籍法是指对公民的国籍取得、丧失、变更及恢复的法律规范。双重国籍是指某个公民同时拥有两个或两个以上国家的国籍。迄今为止，除了中国世界上有将近70个国家承认或接受双重国籍。中国在1980年颁布实施的《中华人民共和国国籍法》中规定不承认双重国籍并坚持“一人一籍”原则，但是随着全球化的发展，各国人员之间的联系愈加紧密，跨境人口流动和移民日趋频繁，有些条款已难以适应时代发展的需求，亟待修改与完善。

一、国籍冲突与效忠问题

国籍的取得可以分为因出生取得国籍和通过加入取得国籍，其中因出生取得国籍又可分为血统主义原则和出生地主义原则。由于实际利益需要的不同，各国对国籍法有不同的规定，且存在着较大的差异，这导致国籍冲突问题的出现。国籍冲突可以分为积极冲突和消极冲突。一个人同时拥有两个或者两个以上国家的国籍的情况称之为国籍的积极冲突。而一个人没有任何国家国籍的情况，称之为国籍的消极冲突。不论哪一种国籍冲突，都常会引起国家间的纠纷和冲突。

自从近代主权国家确立国籍法律制度以来，国籍就与效忠紧密地联系在一起。个人拥有某国的国籍就意味着该人应当对该国尽效忠义务。这一点在相当长的历史时期里被视为天经地义的事情。作为个人效忠国家的回报，国家在国际法上对拥有该国国籍的个人实施外交保护。因此，国籍所蕴含的效忠义务也是国家实施外交保护的重要依据。一个拥有双重国籍的人他对两个国家既享有财富期间公民的利益又负有效忠的义务，若是两国发生了战争，将使他很为难去哪个国家效忠，但无论他去哪个国家履行效忠义务，在对方国家眼里都是叛国行为。

二、国外对国籍法的修改趋势

印度在1955年的国籍法令中规定实行单一国籍政策。印度是一个移民输出国，随着印度海外移民总体经济实力和国际影响力的提高，为了吸引海外印度人的投资，利用他们的技术和影响力以及维系海外印度人对祖国情感的认同。印度政府在2003年1月9日的首届海外印度人节庆祝大会上宣布实行双重国籍政策。海外印裔可以拥有印度护照，但是也明确了一些禁区，如拥有双重国籍者不能参加竞选和参军。起初，双重国籍只给予部分国家的海外印裔。后来在2003年和 2005 年又进一步扩大了双重国籍的范围。

韩国一直严格实行单一国籍制度。但是在2005年以后，韩国每年都有许多中产阶层以上人士及各个领域的专业人士放弃韩国国籍，这导致韩国高级人才流失严重。由于韩国人才流失严重并且国内民众对修改单一国籍原则的要求此起彼伏。2011年韩国的《国籍法修订案》随之出现，其允许在科学、经济、文化、体育等领域的优秀人才持有双重国籍。

三、中国国籍法的演变

中国近代首部国籍法，是清朝在1909年颁布施行的《大清国籍条例》，它是因为在1907年荷属印度尼西亚华侨被荷兰殖民者强制改为荷兰籍的情况下出台的。清政府为了保护华侨，对抗性地颁布这部国籍法。当时的荷兰殖民者采用出生地主义原则，即以个人的出生地来确定国籍，而清政府则采用血统主义原则，即父母双方或一方是中国国籍，则不管在中国国内或国外所生子女均具有中国国籍。所以当时是承认双重国籍的。

新中国建立之初，为保护华人、华侨的利益，中国开始不承认双重国籍。东南亚的华侨数量众多，这些华侨大多从事商业，往往经济实力雄厚且具有一定的影响力。当时的东南亚国家刚刚摆脱殖民统治，很多基于民族情绪很难接受华人、华侨模棱两可的身份。当时中国与东南亚许多国家没有建立外交关系，加上西方国家大肆宣传“红色政权”威胁，东南亚许多国家担心中国的海外侨民是中国共产党“第五纵队”，华侨“双重国籍”问题成为一些国家挑拨中国和东南亚邻国关系的伎俩之一。周恩来在第一届全国人大政府报告中做出明确的政策宣示：“华侨的国籍问题是中国过去反动政府始终不加解决的问题，这就使华侨处于困难的境地，并且常常引起中国同有关国家之间的不和，为了改善这种情况，我们准备解决这个问题。”

中国为了与其他国家友好相处，消除他们对华裔居民的担心，于1955年在印尼的万隆正式签订《中华人民共和国与印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约》，该条约规定同时拥有中国国籍和印度尼西亚国籍的人应遵从本人自愿的原则就中国国籍和印度尼西亚国籍中选择一种国籍作为本人的国籍，这个宣布废除了双重国籍。随后，中国根据这一政策与马亚西亚、泰国等邻国解决了双重国籍问题。1980年，中国在《国籍法》中正式规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”。然而，随着时代的发展，关于实行双重国籍的探讨从未间断。

四、完善我国国籍法的思考

（一）承认双重国籍之利。中国若承认双重国籍，有利于更好地引进海外人才、技术和资金，为我国社会主义建设事业更好地服务。而且国籍是华侨华人对祖国的情感纽带，它有利于提高中华民族的凝聚力和向心力，激发华侨华人的爱国热情。

（二）承认双重国籍之弊。双重国籍的弊端一是可能引发主权国家的司法管辖和外交冲突，二是会引起双重国籍者国籍义务冲突，如服兵役。何况中国是人口大国，人口基数大、密度高，住房、交通、教育供给紧张，如若采用双重国籍，则定居、就业、教育的人员增多，特别是华侨华人将资金投资房地产，就会使房价居高不下，加剧人民内部矛盾。一般能拥有双重国籍的公民，经济方面属于中高层阶级人员，他们可以两头好处均沾，这使双重国籍成为一种特权。而普通老百姓则没有这样的条件，他们对拥有双重国籍者不满。此外，双重国籍还可能成为犯罪嫌疑人达到逃避我国法律制裁的手段。如现在中国一些贪官利用其外籍身份或双重国籍出逃境外，双重国籍成为他们逃避打击的重要伎俩。

（三）改革我国现行国籍法的必要性。虽然中国目前不承认双重国籍，但是双重国籍现象一直客观存在，事实上也无法杜绝双重国籍。如果一对中国夫妇在美国工作，并未定居，在国外工作期间生下孩子，按血统主义该子女取得中国国籍，但是美国国籍的取得采用出生主义，该孩子同时取得美国国籍，这时候双重国籍问题不可避免就产生了。而且改革开放以来，许多人员为了能在居住国更好地生存，加入了外国国籍，这些国家中有的并不要求入籍者放弃原来的国籍。虽然法律规定“定居在外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”但是这些人在取得外国国籍后，仍保留着中国的身份证和户口。再加上我国出入境管理存在着信息不对称的情况，这就出现了一种乱象：国家明明不允许双重国籍的存在，事实上却有许多人拥有双重国籍。

2010年的《全球政治与安全》报告显示，中国流失的精英数量居世界首位。2015年3月19日，中国与全球化智库（CCG）发布了《中国国际移民报告（2015）》，该报告指出，目前我国华侨华人总数约为6000万人，散居世界各地，中国国际移民群体已成为世界上最大的移民群体。还有招商银行与贝恩联合发布的《2013中国私人财富报告》显示，约60%超过600万人民币资产净值的富人表示自己正在考虑或已经完成投资移民，而平均拥有18.2亿元人民币的富人中占该比例超过70%。可以说，目前中国正面临着资金和精英人才的双重流失，实行单一国籍，海外华人、华侨回国面临出入境、居住、工作等方面的一系列的不便，且并不能阻止人才和资金的外流。而实行双重国籍，既能满足海外华人的情感寄托又能使中国对海外华人的向心力和凝聚力大大增强，国家认同感也得到提升。

（四）完善现行国籍法的建议。为了吸引人才、资金和技术以及增强民族认同感，我国应修改、完善国籍法，赋予国籍法时代精神，但是快速全面地实行双重国籍，那又不可行。笔者建议中国应让公民可在一定条件下有权选择国籍，并逐步地实行双重国籍制度。

1.对等承认双重国籍。按照对等原则对应承认双重国籍。签订双边协议，对司法管辖和服兵役等问题做好预先规定。中国可以和实行双重国籍的国家如英国、法国、加拿大等国家签订双边协议承认双重国籍，而与不承认双重国籍的国家如朝鲜、缅甸马来西亚等国家实行单一国籍。这是目前国际社会上比较流行的做法。

2.对丧失中国国籍条款的修改。现行《中华人民共和国国籍法》规定：“定居在外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”。公民国籍的丧失是自动的，我国应制定国籍丧失的程序以及公民应主动申请才能放弃我国国籍的制度。这样便于管理双重国籍者。

3.颁发“海外中国公民证”或“海外中国人回乡证”。印度在2003年宣布实行双重国籍，向海外印度人发放海外印度公民证。中国可以借鉴印度向海外中国人发放海外中国人公民证，同时要求不能在中国任公职，其他方面与本国公民无差别。抑或借鉴针对香港、澳门颁发的港澳居民来往内地通行证，俗称回乡证。也给海外中国人颁发海外中国人回乡证。

4.降低我国绿卡要求。2004年实行的《外国人在中国永久居留审批管理办法》中绿卡范围比较狭窄，符合要求的人员不多。我国应降低绿卡要求，放宽条件向海外华人发放绿卡，以吸引高新技术人才，使其为我国发展作出贡献。

5.完善对拥有双重国籍人员的立法规定。公务员是依法履行公职、纳入国家编制、由国家财政负担其工资福利的人员。为了避免这些人员犯罪后利用双重国籍逃避惩罚，应规定公务员不能拥有双重国籍。对海外华侨华人实行双重国籍应明确规定他们不能在中国政府部门担任公职，以防止泄密和维护国家安全。

五、结语

综上所述，笔者认为当今世界国家间的竞争就是人才的竞争。各国纷纷采用双重国籍制度来吸引人才、资金和技术，双重国籍因此成为了各国在全球范围内争夺国际资源的利器，如美国、加拿大、澳大利亚等国坚持技术移民和资金移民，以吸引优秀人才。 在中国逐步施行双重国籍制度利大于弊，它顺应时代发展潮流，亦符合国际社会发展的规律。当然，针对承认双重国籍可能带来的负面影响，这就需要政府在积极调研的基础上，趋利避害，完善国籍立法。

[1]张磊.论全球化条件下跨国公司对国籍的持续依赖[J].大庆师范学院学报,2012,32(5).

[2]韩念龙.当代中国外交[M].北京:中国社会科学出版社,1987: 251.

[3]屈可伸.浅析我国双重国籍制度[J].社会视野,2013(08）.

[4]肖永平，郭明磊．全球化视野下的双重国籍——兼论我国国籍法的弊端与对策[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2006,56(9).