强化电商行业综合治理

2016-11-26符国群

北京观察 2016年10期

文符国群

强化电商行业综合治理

文符国群

如何在维护消费者权益与减少“由于监管力度拿捏不当而对电商行业可能造成误伤”之间保持平衡，既折射各方力量的博弈，也考验着政府监管部门的智慧。

2015年中国有逾4亿网民在网上购物，网上零售规模达3.8万亿元人民币，占当年社会消费品零售总额的12.7%。据北京市统计局数据，去年北京市网上零售额2017亿元，约占北京市社会消费品零售总额的20%。伴随网上购物的兴起，北京也涌现出像京东、当当、赶集网、聚美优品等一批在全国具有广泛影响力的电商企业。如今，很多消费者足不出户，轻轻点击鼠标或手机按钮，就可以完成从浏览、选购到下单、支付等一系列功能，轻松实现购物。网上购物，既节省时间和精力，又能同时货比三家，浏览其他网友的评论，从而使消费者做出更为明智的选择。从社会角度，网上购物让供应商和消费者直接交易，减少了中间环节，提高了流通效率，同时也减少消费者的购物出行，有利于缓解城市交通压力。正由于网上零售突破了时间、空间和地域的限制，在给消费者带来方便、轻松、快捷的购物体验的同时，能带来多方面的社会效益，它被视为新经济的代表，是政府鼓励的产业方向。

伴随这一行业的快速发展，各种损害消费者利益的行为也不断增多，社会要求对电商行业加强监管的呼声此起彼伏。一边是电商企业要求对“新生事物”予以呵护，要求监管部门别匆忙出台限制政策与措施，呼吁“让子弹再飞一会”，以免严苛的监管而使电商企业丧失生存土壤，或迫使其从监管较严的地区转移到监管相对宽松的地区；一边则是众多受害的消费者强烈呼吁监管部门“重拳出击”，制止电商行业的“野蛮生长”。如何在维护消费者权益与减少“由于监管力度拿捏不当而对电商行业可能造成误伤”之间保持平衡，既折射各方力量的博弈，也考验着政府监管部门的智慧。

权益保护不能轻忽

电商行业是一个新兴行业，是新的生产力代表，未来仍有巨大的发展潜力，在行业发展的起步阶段匆忙制定“严而刚”的监管措施，或简单套用传统行业的管理思路和手段，显然不妥。如同任何新兴行业，电商行业有一个逐步发展和成熟的过程，人们对其行业特点和发展规律的认识也是在逐步深化，如果从一开始就像对待传统行业那样，如要求每个电商企业到工商管理部门注册登记，要求按章交税，该行业不可能发展到今天这样的规模。另一方面，行业问题的凸显和监管的“跟进”与规范，也有一定的时间延滞。总体而言，监管在多数情况下总是滞后于被监管问题或现象的出现。新兴行业涌现出来的一些“乱象”从某种意义上讲，是整个社会在某个发展阶段现实社会状况的“折射”。对于“乱象”的治理，也有一个过程，不能指望一夜之间就能解决诸如网上假货销售、网上价格欺诈、消费者隐私泄露等问题。

虽然如此，对电商行业出现的各种问题，尤其是涉及消费者权益的问题，地方监管部门决不能袖手旁观，也不能“坐等”中央政府出台法规和政策，而应当根据市场的现实情况和行业发展特点，主动回应社会和消费者的关切，“该出手时就出手”，在现有监管框架下通过在监管思路、手段等方面的创新，防止和减少各种损害消费者权益的行为，同时在权益受到侵害的情况下给予消费者强有力的保护和救济。

不同于实体店购物，在网上购物，买卖双方信息不对称更为严重，在利益受到侵害的情况下消费者寻求补偿和救济也更为困难，因而其“弱者”地位尤为突出。如果没有对“侵害者”的严厉问责，不仅受害的消费者正当权利得不到伸张，“加害行为”更会变本加厉。有一种观点认为，如果严厉制裁电商的加害行为，会促使一些电商转移到外地，从而影响本地电商行业的发展。对此，我不敢苟同。高标准的监管，从长远看有利于净化电商环境，有利于本地电商企业树立信誉，吸引更多消费者放心购买，反而能促进电商行业的发展。

新监管政策与措施应出台

电商行业损害消费者权益的现象，既有与其他行业相通的共性，也有某些特殊性。就共性而言，一是卖方缺乏诚信，所做的承诺不能兑现；二是卖方利用信息不对称达成不利于消费者的交易；三是利用新技术或消费者的疏忽对消费者进行欺诈。换句话说，无论是线上还是线下交易，消费者都面临卖方诚信、“不实”信息和欺诈的问题。这些问题在实体零售活动中也经常会碰到，只不过在网上销售中表现更为突出，或者会呈现出新的表现形式。比如，在实体店购物，消费者会依赖口碑效应，此时的口碑来源通常是消费者所熟悉的朋友、同事或家人，卖方要对后者施加影响通常很难。在网上购物，消费者同样依赖于“网络口碑”，由于网络口碑通常不是来自于熟人圈，这样就给一些不法企业“人为制造”口碑效应提供了可能。一些购物网站雇佣“水军”进行“好评”，或者雇人对竞争网站进行“差评”，均会加剧市场的信息不对称，进而损害消费者利益。围绕网络口碑产生的“水军”及由此形成的利益链，显然是网络购物的“伴随物”。对此，如何监管则在现成的法律法规中难以找到依据。同样，前一段时间社会广泛关注的“魏则西事件”，反映出搜索引擎企业不是根据客观事实和消费者的客观评价，而是根据“出价”高低对相关产品或服务进行排名，从而“扭曲”市场信息的事实。之前，我国《广告法》并未将网上“竞价排名”纳入“广告”范畴，使得“竞价排名”成为监管的空白地带。正因为如此，无论是像百度这样的搜索引擎企业还是提供产品或服务的线上或线下企业，在利益驱使下，践行“竞价排名”，使这样一种扭曲市场信息的行为大行其道，消费者为此付出了惨重代价。

涉及人体健康与安全的一些产品，如食品、药品、保健品和化妆品，在网下销售是有严格监管的，比如需要办理生产或经营许可证。当这些产品搬到网上销售时，是否同样适用网下的监管法规，对此是有争议的。以进口化妆品为例，如果要求每一款化妆品都按原有监管要求办理进口审批手续，不仅时间长、费用高，也不适合“电商”多品种、小批量，以此适应“小众化”市场需求的现实。如果简化进口审批手续，一旦产品出现严重问题，谁来承担由此引起的后果呢？同样，现在一些O2O平台将“食客”与邻里“家庭食物”匹配，固然利用了“闲置资源”，同时也创造了新的就业机会，但食品安全责任由谁来承担这一重要问题，则没有得到应有回答。另外，消费者隐私信息的泄露和保护，也是社会普遍关注的领域。在网上购物，消费者会留下手机号码、家庭住址、银行账号等一系列涉及个人隐私的重要信息，这些信息恰恰成为商家的重要“资源”，可以供其在未来使用或供其他企业使用。虽然一些企业在网站上承诺不会主动泄露这些信息，但实际是否如此，通常消费者无法核实。在这些信息遭泄露并给消费者造成实际伤害后，在现有监管体制下，受害者也很难寻求救济。另外，网上购物涉及多个环节，消费者隐私的泄露可能是在搜寻环节，也可能是下单或购物环节，还可能是在送货环节，由此很难在网店、平台企业和物流公司之间分清是非曲直，从而加剧受害方的举证难度。

由于网上购物不像在实体店购物那样是基于对特定商家的信任，而主要是基于对电商平台企业的信任，因此，理论上讲平台企业应在消费者权益保护过程中承担更大的责任。但在现实中，由于一个电商平台聚集了数万家网店或供货商，要求该平台企业保证所有网店出售的产品都是货真价实，每笔交易都“童叟无欺”，确实也有难度。另外，消费者在网上购物，通常不像在实体店购物那样持有发票凭证等“硬性证据”，交易时多是通过邮件、微信、电话等方式沟通，在买回产品发现各种问题后，有时甚至连当时出售产品的网店都不一定能找到。凡此种种，均加大了网上购物的风险和消费者受伤害时获得救济的难度，从而要求监管部门出台相应的政策措施，矫正电商企业与消费者在交易中的“不对等”地位，并在消费者受到伤害时给予有力的保护。

市政协调研当当网

政府监管肩负首责

电商行业的消费者保护，涉及预防和事后补救两个方面。预防是指通过诚信建设、通过消费者教育和行业自律等手段，减少电商企业侵害消费者的行为。补救则是在消费者受到伤害后，给予救济和补偿。从社会角度看，这两个方面缺一不可。前者是治本之策，但需要较长的时间，后者带有更多治标的成分，但如果实施得当，不仅能使受害者减少损失，而且通过惩戒能对加害者予以震慑，从长期看也同时兼具治本功能。

如前所叙，电商行业的消费者侵权行为具有不同于其他行业的新形式、新特点，存在监管法律未覆盖、原有法律不完全适用、责任划分不易、消费者举证困难等诸多问题，这给监管部门带来了挑战。伴随微商、网上社区和网上圈层营销的发展，可以预见，在未来，各种新的侵权形式和手段还会不断涌现，由此会进一步加大监管的难度。虽然如此，我个人认为，只要认真研究电商行业特点，本着为弱者维权的责任心，即使是在现有监管框架下，监管部门对消费者行为的保护仍大有可为。

首先，电商行业的消费者保护固然不能完全倚仗工商行政管理等监管部门，需要从全社会角度进行综合治理，但政府各级监管部门仍肩负首要责任。试图通过制定一部综合性电商法律或法规，来规制所有电商行为，可能并不符合实际。即使今后颁布了这样的法律，监管部门也会遇到法律不能覆盖的各种新的侵害消费者利益的行为。因此，作为市场监管部门，不能以缺乏完全适用的法律规定为借口，弱化消费者保护，而要主动作为，创新监管思路和监管手段，强化对电商企业尤其是电商平台企业的监管力度。比如，监管部门可以主动联系电商平台企业，帮助它们建立各种内部管控制度，防止和实时剔除那些不诚实经营的网店。又如，监管部门可以会同地方电商行业协会，组织电商企业签订诚信守则，在某些企业违反守则时，要求行业协会介入和进行调查。如此，既部分弥补由于可能的法律空白而无法直接监管的尴尬，又能制止某些可能给消费者带来严重后果的行为，同时还将遵循守则的电商企业与未签订这类守则的企业相区分，便于消费者选择和社会的监督。

其次，聚集消费者受害频发和涉及消费者健康与安全的重点领域强化监管。食品、药品、化妆品等涉及人身健康与安全，这些领域的网上销售，适用事先获得生产与经营许可等特殊规定，因此平台企业需要对这类网店严格审查，证照不全者不得进入平台销售。对于伪造证件者，监管部门需要加大处罚力度，使违法者望而却步。另外，此类特殊经营的领域，由于涉及多个监管部门，除了明确不同监管部门的责任外，也需要在监管部门之间建立沟通与协调机制，甚至开展联合执法，以切实减少侵权行为和维护消费者利益。

再次，监管部门可以通过“部门联动”、“信息共享”、“电子证据采纳”、“大数据运用与分析”等手段简化消费者的维权程序，同时加大加害者的“侵权成本”。目前，北京市工商行政管理局受国家工商局委托，已经开发出全国性网监系统，在消费者网络购物环节将某些不法企业的信息实时提供给消费者，从而防止消费者作出错误选择。这是监管上的创新，值得探索。在此过程中，也需要防止监管部门的权威信息被部分企业滥用的可能，同时预防“过度监管”给企业造成的伤害。