法治体系形成指标的法理研究

文/关保英

法治体系形成指标的法理研究

文/关保英

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色的社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”这表明法治体系已经不是一个纯粹学理意义上的概念，而是一个正式的甚至带有法律典则依据的概念。2010年我国宣布法律体系已经形成，而《决定》在法律体系的基础上又提出了法治体系的概念，显然此二概念不是同一意义上的概念，这在学界也已得到普遍认可。现在，摆在我们面前的就是如何从质与量两个方面对法治体系的相关内涵及外延进行解读。

法治体系形成指标的界定

法治体系形成指标是指用以对一国法治体系在产生、发展、完善等若干环节进行质和量的权衡和考察的客观标准。这些客观标准既可以用数字化的形式体现，也可以用非数字化的形式体现。

我们可以对法治体系形成指标的内涵作出如下解释：第一，法治体系形成指标是由一国政权体系制定的指标；第二，法治体系形成指标是能够对法治状况作出综合测定的指标；第三，法治体系形成指标是可以进行数量确定的指标；第四，法治体系形成的指标是通过实在法所体现的指标。

法治体系形成指标在我国的状况

《决定》指出：“同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法、信法、守法、用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”这实质上是对我国目前法治体系存在问题的一个诠释。

笔者试对我国法治体系形成指标目前的状况作出下列揭示：第一，有主观指标缺乏客观指标；第二，有政策导向的指标而缺乏法律规定的指标；第三，有相对粗略的指标而缺乏细密的指标；第四，有法律实施中的单项指标而缺乏法治的总体指标；第五，有单向评价的指标而缺乏法律约束力的指标。

法治体系形成指标的性质

法治体系形成指标的功能和作用可以体现在诸多方面，如：将其作为法文化的构成部分；将其作为法律和法治的认知基础；将其作为一个学术问题；将其作为法律规范。本文所讨论的法治体系的功能和价值在于第四个方面，就是说法治体系本身是一个规范性的东西。

那么，它作为一个规范性的东西究竟具有哪些方面的属性呢？第一，法治体系形成指标具有统一性。第二，法治体系形成指标具有规范性。第三，法治体系形成指标具有精确性。第四，法治体系形成指标具有可操作性。第五，法治体系形成指标具有强制性。

法治体系形成指标的基本构成

第一，关于法治体系与其他治理体系关系的指标。在我们构建法治体系的测评指标时，必须首先将法治体系的功能、价值等与其他治理体系的功能、价值及其关系予以厘清，甚至应当用相应的数量将二者的关系予以处理。

第二，关于法治体系诸构成及其关系的指标。《决定》对我国法治体系的构成大体上作了这样的设计：一是“完备的法律规范体系”，二是“高效的法律实施体系”，三是“严密的法治监督体系”，四是“有力的法治保障体系”，五是“完善的党内法规体系”。我们可以从这个纵向逻辑上来设计法治体系测评指标的构成，可以用相应的数据将上列五个范畴及其关系进行量化。从依法治国的另一个侧面来看，依法治国包括法治国家、法治政府、法治社会三个大的范畴，这三个大的范畴是依法治国的横向逻辑，它们同样应当保持一种科学的关系形式，它们之间也应当进行数据化的联接。

第三，关于法律体系覆盖范围的指标。有些法律体系和法律规范可能并没有与相应的客观事物和关系保持契合，反映在法治体系中，那就是有些应当受到法律规范覆盖的事物没有被覆盖，有些应当受到法律规范调整的关系没有被调整。基于此，当我们在构造法治体系形成指标时，法律体系的覆盖便是一个必须进行构造的问题，便是一个必须设计相应指标的问题。

第四，关于法律体系内部的指标。法律体系中存在着复杂的相互交织的典则和规范，以我国《立法法》的规定来看，从纵向上讲，法律有上下位之分。同时，法律体系还存在着相应的横向关系。法律体系内部应当保持相应的科学性和合理性，也当然是需要指标的。

第五，关于法治主体规范化的指标。法治主体对于法治体系的建构而论是十分关键的，如果相关的法律主体不合格，立法、执法和司法等就必然难以合格，就必然会存在这样或那样的问题。目前摆在我们面前还有一个非常重要的事情，就是将法律主体的概念和范围予以明确化。

第六，关于立法与法律实施跟踪的指标。在法理学中，关于法律的性质向来就有良法和恶法的区分。在笔者看来，恶法并不一定在它制定时就是恶法，即是说，有些恶法是随着社会的发展，因为其所设定的关系形式和权利义务滞后于社会而变为了恶法。这就要求我们必须对已经制定的法律进行跟踪。我国立法应当有跟踪制度，与立法联系在一起的行政执法和司法也应当有跟踪制度，也应当进行执行和实施后的测评。

第七，关于法治认同度的指标。如果说法律的实施是一种体制内的行为的话，而法律的实现是一个社会化的行为，是一个法律在社会控制过程中的价值是否得到认同的状态。说到底，一个国家的法律权威并不仅仅体现在公众的服从上，而应当体现在公众对该法律规范以及法律行为的认同上。所以我们必须对公众的法治认同度进行测评，尤其是在法律实施和执行以后，相关的利害关系人、相关的非利害关系人是否认可这样的法律和法律行为，应当构设相应的测评指标。

第八，关于公众法治水平的指标。在法治体系形成指标的构成中，必须将社会公众的法治水平作为一个重要的指标。我们可以用信仰法律、遵守法律、服从法律、应用法律等具体内容设计相应的指标，并通过这些指标强制提升全社会的法律水平。

法治体系形成指标的运用

第一，法治体系形成指标在法治体系构建中的运用。笔者主张法治体系的测评指标尤其是法治体系形成的测评指标应当作为法治体系的构成部分，如果我们没有重视这样的构成，就无法判定我们的法治体系是否已经形成，这中间的道理是非常简单的。因为我们无法通过目前的制度设计来把握法治体系形成过程中的度，在缺乏这个度的情况下，法治体系形成与否便无法做出科学判断。

第二，法治体系形成指标在实在法制定中的运用。当我们对法律典则作出科学性或者非科学性之评判时，缺乏法内的测评指标，这便提醒我们法治体系测评指标应当在实在法中就有所体现，我们可以制定一个法律典则标准法，通过它对法律典则在形式上的标准和实质上的标准予以严格规定，并且使这些标准能够用数字来说明。我们应当吸收法治发达国家的立法经验，可以制定一部与《立法法》相配套的姐妹法，通过这样的法典，把《立法法》所规定带有原则性的内容再尽可能予以细化，尽可能进行数量上的确定。

第三，法治体系形成指标在法治过程中的运用。我们可以把法律典则体系作为法治的静态方面。但是，一个相对科学的法治体系形成指标自然而然地应当包括法治体系中相关动态因素的指标，例如与法律实施主体相关的指标、法律实施过程中相关关系的指标、法律实施外围环境的测评及其指标、法制过程社会认可度的指标等。就我国法治体系的形成而论，这个动态范畴的指标比作为静态的法律体系的指标更加重要。就目前来讲，民间存在着一些关于法治体系动态化方面的指标，这些指标尚未成为国家法律所认可的指标，这是我们在法治体系形成过程中必须引起重视的问题。

第四，法治体系形成指标在法和法治实现中的运用。我们在法治体系形成指标的运用中，法和法治实现中的诸多环节和要素必须用量化指标进行测评。由于法实现的测评在我国传统法治中很少设置指标和对这些指标的具体运用，所以法治体系形成指标在法和法治实现中的运用还需我们做出更大的努力，诸多技术问题还需要进行新的设计，如果我们能够用法治体系形成指标对法实现过程进行分析和考量，那我国的法治体系就会达到比较理想的境界。

（作者系上海政法学院教授；摘自《中国法学》2015第5期）