当代中国社会组织的制度环境

文/黄晓春

当代中国社会组织的制度环境

文/黄晓春

近年来，学术界日趋关注当代中国社会组织在国家治理转型以及社会变迁中所扮演的角色。尽管研究视角不尽相同，但研究者多将社会组织所处的制度环境视为研究的基石。因为在一个强国家推动的社会转型历史进程中，理解了社会组织所面临的制度性激励、约束以及机会结构，才能从总体上把握其发展特征以及未来走向。本文将重点关注社会组织领域不同层级政府在互动中塑造的制度环境，并评估其对社会组织的影响机理。

宏观政策的模糊发包特征

随着社会组织在国家治理中的重要性不断凸显，越来越多的政策文件开始涉及社会组织。由于该领域并不存在国家级领导协调机构，政策缺乏系统梳理，由此形成了一个模糊性日增的政策领域，集中表现为三点。一是党的政策报告与现行法规间时有距离，如：十八届三中全会提出四类社会组织“成立时直接依法申请登记”，但迄今为止，1998年的《社会团体登记管理条例》中关于社会组织登记时需寻求上级主管单位的相关条例并未做相应修正，这导致一些地区的民政部门和其他政府部门就各自的主管单位职责产生认知分歧。二是在具体管理规章、制度层面存在冲突，如《社会团体登记管理条例》引入非竞争性原则来强化对社会组织的管理，但财政部、民政部、工商总局印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》却强调政府购买社会组织服务时采取“公开择优”的竞争筛选原则。三是现有制度中存在较多原则性的概述，制度的针对性和操作性都较为模糊，导致下级政府执行难。比如十八大、十八届三中全会文件都提到“加快推进政社分开”，但相应操作细则一直缺位。

在社会组织政策领域，政策信号和制度框架的模糊特征决定了自上而下的过程监管机制难以运用。因而国家在推进政策执行时更多采取行政发包治理机制。就此而言，该领域的政策执行具有行政发包治理机制的普遍特点，如：自由裁量权在政府体系内逐级下放；每一级政府在总体上对辖区内的社会组织发展负总责等。但进一步分析则会发现，由于该领域前述模糊性特征，政策执行在许多方面又区别于普通的行政发包治理机制。一是在政策执行的风险分配结构中，地方政府承担较大风险。二是在政策执行的激励设置中，地方政府面对的是弱激励，与经济、建设等领域行政发包治理机制蕴含的强激励不同，社会组织领域并不存在显著的强激励。三是在控制权行使方式上，自上而下的检查验收和评估多是低强度的。典型的行政发包强调结果导向的控制机制，因此多伴以较高强度的检查验收和评估。但在社会组织领域，由于政策框架蕴含多重目标，且发展绩效较为抽象、难以测量，不存在强有力的检查验收。

社会组织领域政策执行具有的这些特征与以往文献讨论的行政发包治理机制有显著的差别，为区别起见，本文称其为“模糊发包”。模糊发包大多涉及社会领域的渐进式变革，在这些领域，政策制定者不可能一蹴而就地设定清晰的改革路线图，为防止出现因“激励扭曲”而导致的社会危机，也不会配置强激励，而地方政府亦深知这些领域存在一定的制度生产风险。

地方政府的风险控制与技术治理

这里的“地方政府”指位于政策执行链条中端的省、市级政府。它们既是贯彻中央政府政策精神、因地制宜出台地方政策的“代理人”，又是督促基层政府落实相关制度安排的“管理和监督者”。地方政府具有相对的独立性，其制度生产对于社会组织发展具有重要意义。

模糊发包的治理机制决定了地方政府在发包体系中要解决的主要政策执行议题以及遵循的基本原则。首先，模糊抽象的政策目标难以执行，必须在实践中逐步明晰化。在高风险和弱激励的背景下，目标明晰化的过程也是风险控制的过程。地方政府会努力把政策执行控制在行政技术的层面，避免涉及体制改革，具有鲜明的技术治理特征。其次，地方政府作为“承包方”，必须为基层政府贯彻制度安排提供一定的激励，并发展出相应的检查验收方法。由于发展社会组织暗含着多方面政策目标，并与其他社会治理领域高度相关（如社区建设等），因此地方政府会运用“打包激励”等相对模糊的方法来设置激励与评估机制。

1.风险控制导向的目标设定。

（1）筛选社会组织发展的重点领域。不同地区的政府都遵循相似的风险规避逻辑来设置社会组织重点发展领域。（2）绕开“存量”走“增量”的改革发展思路。诸如登记管理、财政扶持、购买服务等社会组织管理制度大多涉及多个政府部门间的协同治理，也涉及对传统管理模式和公共服务模式的调整。要在这些领域开展实质性的制度创新，必然会对一些在体制内根深蒂固的存量制度进行修正。对于民政局而言，这意味着可能会和其他政府部门的既有制度安排冲突，在宏观政策信号模糊的情况下，民政局倾向于避免与其他部门发生冲突以规避治理风险。（3）保持与公共权力领域的适度距离。当社会组织规模快速扩大，且获得越来越多公共资源时，风险控制的机制就变得更为复杂。此时，单纯筛选社会组织功能领域的做法并不足以保证社会组织不向非预期的领域转型。

2.模糊化的激励与评估设置。

一是抓“典型”，这种激励方式影响的范围极为有限。一方面，由于其运作过程具有较高不确定性，因此难以调动多数基层政府的积极性；另一方面，“典型”的圈子较为封闭。这导致大多数自知难以进入“典型”范畴的街道在发展社会组织时缺乏激励。二是设置“打包”的激励体系。由于目标模糊，主管单位常常借助其他具有较高合法性基础的工作领域来“定义”社会组织发展目标，这就导致社会组织发展的激励指标被“打包”到其他制度领域。

由于激励体系不是为发展社会组织“量身定做的”，因此考核评估中与社会组织发展相关的那些指标大多会被忽略。上级部门大多仅在一些缺乏识别度的象征性指标上考核评估基层政府（如“是否购买社会组织服务”等），由此导致了绩效考核的仪式化。

基层政府工具主义的制度执行逻辑

在社会组织研究领域，基层政府的行为特征一直令人困扰：它们有时被描绘为积极扶持和鼓励社会组织发展的治理创新者，有时又会被发现具有设置社会组织“隐性进入壁垒”的排斥性偏好。在既有的研究视角中，这些现象是“断裂”甚至彼此矛盾的。本文认为，模糊发包治理机制下的地方政府制度实践，构成了我们理解上述问题的重要线索。基层政府所面对的不是一个高度抽象的社会组织政策环境，而是风险规避和弱激励的双重影响。此时，基层政府对“发展社会组织” 与“治理创新”“社区建设”间的因果机制有普遍的认识，对那些被市政府选择为重点发展领域的各类公益社会组织普遍持鼓励态度。由于“发展社会组织”的目标被打包到社区建设中去，基层政府大多将发展社会组织理解为社区建设的绩效指标，因此往往用一种工具主义的态度来发展和管理社会组织，并逐步形成了发展社会组织的工作重心，即对不同类型社会组织采取进一步的分类管理与控制。下面详述基层政府的制度执行逻辑：

1.风险控制逻辑导致基层政府更为严格地筛选社会组织功能领域。在风险规避制度思路的影响下，基层政府会清晰地筛选社会组织的功能领域。它们更倾向于把社会组织看成公共服务的辅助手段。

2.增量改革逻辑引发基层政府的项目化扶持思路。基层政府有可能以两种方式来发展与管理社会组织：第一种方式是将社会组织嵌入于基层治理的网络中，使其在居民区自治、基层公共服务体系乃至公共议题讨论中都处于一种制度性位置。但这种选择需要基层政府以社会组织发展为目标来进行整体制度设计并承担一定的制度生产风险。在上级政府普遍采取“绕开存量走增量”的改革思路影响下，考虑到弱激励的现实情况，基层政府通常没有足够的动力采取第一种行为方式，它们大多采用第二种工具主义的方法，即以项目化委托服务的方式来扶持与管理社会组织。由于项目制本身具有“增量改革”和“一事一议”的特征，以此方式来发展社会组织既不容易与既有基层治理体制发生“冲撞”，又有助于基层政府以较低制度生产风险完成上级政府布置的打包任务。

3.激励打包引发基层政府“属地化”的社会组织发展思路。由于社会组织发展目标被打包到社区建设中，而后者却是各基层政府在治理竞赛中排他性竞争的领域，因此超地域的社会组织发展目标也就被基层政府悄然转化为具有属地特征的发展指标，其后果是基层政府大多优先发展本地社会组织。

根据模糊发包下的政策执行逻辑，我们可以发现在已有研究中看似矛盾的基层政府行为恰恰具有逻辑上的内在一致性：它们支持社会组织发展大多是在公益领域，且针对的是辖区内或对属地政府创新治理机制具有重要“外显功能”的社会组织；它们设置隐性“进入壁垒”针对的是辖区外的或者可能挑战现有基层治理秩序的社会组织。在此实践逻辑下，基层政府的这些行为背后隐含着系统的自我强化机制。

（作者系上海大学社会学系副教授；摘自《中国社会科学》2015年第9期；原题为《当代中国社会组织的制度环境与发展》）