中国政府科层中的项目运作

文/史普原

中国政府科层中的项目运作

文/史普原

中国政府科层组织的特征

科层制的产生远在韦伯之前，但韦伯系统地研究了科层制，分析了科层制的一系列特征，认为它满足和推动了理性社会的到来。布劳和梅耶总结分析说：“专业化、权力等级、规章制度和非人格化这四个因素是科层制组织的基本特征。”非人格化实际上蕴含在其他三个因素之内。除了一些基础性组织特征，政府组织具有自身的特殊性，中国在这重特殊性层面之上还有自身的独特性。

首先，在企业科层中，委托人即股东的目标是大体一致的，但政府组织的最终委托人——人民/选民却有高度异质性的口味。为了满足委托人不同的偏好，作为代理人的国家机构往往不是一体的，而是分散的。这就淡化了专业分工，部门和地区的自主性很强，即所谓的“碎片化的威权主义”“诸侯经济”“部门所有制”。

其次，政府组织提供的服务具有垄断性，并且质量难以测量，质量低的部门也极难撤销。基于此，横向地讲，政府组织内部的竞争或制约机制一定程度上能够消减合谋、滥用与俘获带来的损失，比如，将财政部门与业务部门分开，前者有权终止后者绩效太差的项目，以减弱软预算约束的影响。但这需要对部门权威配置有较明晰的划分和规定，这一点恰是我国的短处。在中国，民众的参与度还不够，体制的封闭性强化了高层与部门和地方的信息不对称及监管难度。

从科层结构层面讲，“条块体制”是中国政府组织的重要特征，横向（块）与纵向（条）交织错落。20世纪80年代，由于财政分成、“放开搞活” 等体制，“块”的权力很大。但自1994年分税制改革以来，条的权力明显增强，大量中央项目的出台正是以此为背景，在一定程度上缓解了地区外部性较强的公共产品（比如农口）提供不足的局面。从职能分工角度说，对口设置、职责同构体现了中国政府组织的独特性，即每个上级部门基本都有下级相应对口部门，并且上下级部门间的职责大致相同。因此，条线的等级权威有了组织支撑，相当多的公共产品项目往往要沿着各级对口部门传递。

运作实践：科层制与项目制的张力

项目制是一种非常不同于科层制的治理机制，它具有三个核心特征：临时性、目标导向、新机构与新规划。实际上，与其他国家有很大不同，中国有相当多的公共产品类项目是沿着科层链条层层传递的，农业项目更是原则上不能越级受理。美国的联邦项目可以直达基层学区，这在中国是难以想象的。因此，项目运作不脱离科层体制，不重新构造新项目组织，就不简单是项目制某个构成要素的“嫁接”，而是更为全方位的“并行”，但在“并行”的同时能否做到“不悖”尚是一个有待考察的问题。

1.项目的统一规划与条线分散传递之间的张力

首先，中国缺乏独立于科层机构之外的统一规划组织，也缺乏统一的预算分配部门。在中国，对于中央高层而言，从谋划或决策的产生开始，就要依赖多个相关部门或地区。总之，项目分散在科层多个部门中，即使单个项目是理性的、有效率的，聚合影响却可能是混沌的。

其次，由于实体性科层组织的上述特征，政府组织往往依靠与项目特征匹配的“运动式”动员和领导小组机制。运动式治理的泛滥会对稳定的科层制度形成巨大冲击，由于运动频繁，并且在每一次运动中，部门所分担的职责都可能不同，在地方领导较为强势时，部门甚至要搁置日常职责，迎合上级在运动中的职责分配。这种动员方式目前依然广泛存在。但自分税制以来，项目多得无法统计，指挥部、打歼灭战等项目建设模式在庞大的项目量面前难以持久，当前衍生出如下具有规律性的组织步骤：重大项目出台—高层动员—成立领导小组，并往往下设办公室。针对某个项目的领导小组将相关部门列为小组成员，小组领导则多由块上更高层官员担纲，承担日常任务的则是其下设的办公室，往往设置在掌控最多项目权威的部门。还有一种制度是部门联席会议，它往往针对关涉部门较多、冲突较大的领域而设，与领导小组相比，常态性更低。然而，领导小组等跨部门协调机制的作用也是有限的，它毕竟是临时性组织，不是实体机构，活动时间和范围都很有限。更重要的是，它没有在根本上改变部门间的关系，因而为其最终的运转走样和流于形式埋下了隐患。

2.项目时段性与科层常态性之间的张力

首先，设立项目容易，撤并项目难。留住部门预算的一个重要途径就是控制一定数量的自主支配资金。设立项目，并尽可能地延长项目期限，就是出于这种考虑。撤并项目不仅关涉着部门预算的多寡，而且涉及部门间权威的重新调整，因而困难重重。于是，大量项目不断延长，或者“换汤不换药”地屹立不倒。常态性、连续性、稳定性的科层特征凌驾于项目的临时性之上。按照威廉姆森（Williamson，1985）的观点，交易频率高会导致组织有更强的激励将交易纳入科层内部而非一次次地进行市场签约，所以，项目的时段性特征被掩盖也是可以理解的。

其次，项目的时段性使每个部门的“常态性”职责更不确定，加大了冲突和协调的压力。科层制要求分工协作、各负其责，为此，每个部门的职责不应交叉太多，不确定性太大。但是，由于大量项目充斥其间， 一个项目从决策、出台、运行、监督、验收，涉及多种权威，在部门间的分布缺乏严格的规则和条例，同样性质的项目由不同部门负责的现象比比皆是。此外，即使项目能够撤并，其原有权威结构也往往随之调整，不同部门不管是从利益角度还是从观念和理解角度，都不可能完全相同，大量的精力便被耗散在部门谈判中。并且，为在名义上掩盖部门可能的利益不协调，项目常由多个部门负责，每个部门在不同项目中的话语权不同。虽然部门间可能会通过类似于“互投赞成票”机制达成某种均衡或非正式惯例，但由于中国官场流动性强，正式约束弱，再加上项目本身的时段性特征，这种均衡非常不稳定。

再次，为减少时段性给自身带来的不确定性，每个部门都意图更全面地控制项目，导致机构巧立，内部膨胀。每个部门都力图将项目的投资分配权甚至程序设定权掌握在自己手中，以有效控制项目运作。于是，每个部门在自身职能之外，都发展出精细、膨胀的多种子单元。每个部门都力图在总体目标制定、具体项目设计与管理、考核总结及改革计划等各层次独当一面。部门甚至力图将整个项目的运作都控制在自己手中，在各级对口部门中逐级传递，因为运用等级权威比平行部门间的谈判更省时省力。

3.项目的目标导向与科层的规则导向之间的张力

成立项目的本意，就是力图在当前正式部门之外，超脱地完成一项较明确的目标。但在现实中，这层本意也被扭曲了。按照斯科特和梅耶（Scott and Meyer，1991）的分析，若权威过于分散，各个部门均不能对项目结果产生决定性影响时，便会转而加强对过程和规则的控制。此外，由于项目是在科层之间逐级传递，并且项目受益者的监督权很小，这就带来信息传达和监管难题。

首先，从发包方——中央各部委来讲，横向来看，他们与其他各部门都是项目的竞争者，希望更多项目掌控在自己部门中，需要提供自己能够运作项目的证明；纵向地讲，由于信息和监管等难题，便更增强了科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨中央部委层级对规章的依赖。

其次，从转包者——中层（省/市）政府和部门来讲，他们是项目的“竞争者”，需要通过一系列手段“跑部钱进”，争取项目。说服上级的方式之一就是制订比中央要求更繁杂的规则和条例。

再次，对承包者——基层政府和部门而言，项目多是自上而下设计的，并不完全按需投放，他们在项目程序上没有太大话语权。并且，项目在科层间逐级传递时，资金截留在所难免，到了基层，原本的分散性更加放大。但是，他们也有“弱者的武器”。比如，由于项目的实施是有弹性的，在配套资金到位率、基层政府支持力度等方面有操作空间，他们可以“歧视性”地扶持与自身利益更相关的项目，对其他项目则只求表面上“过关”。此外，利用上级的规则“边角”以及“试点”等政策机遇，进行项目打包，集中投放在某个区域或行业，发展所谓的特色产业、“亮点工程” 等。这种做法在当前项目管理实践中虽有风险，却是可能的和正在进行的，虽然有被抽检的压力，但也在层层共谋下被软化了。

本文对项目制的构成要素进行提炼，并与科层制及其构成要素进行比较，指出两者在融合中存在的张力。这种张力呈现出“科层为体、项目为用”的特征。由于科层制特性的映现和反弹，项目缺乏统一规划，也缺乏高层战略连接项目需求方的扁平结构，时段性、目标导向也由于科层链条长而分散以及科层本身的常态化取向而被压制。经验研究表明，正是由于两种制度机制内部要素间的张力，项目有“科层化”的趋向。这种理论分析还可以阐释为何很多组织在成立初期，具有目标导向、扁平运行、临时性任务多的特点，但随着组织规模的扩张和外部环境变迁，项目型结构逐渐向科层结构转化，原有组织形态和要素以及与之伴随的组织成员因不能适应新的结构而被替代。当然，现实中也存在较为成功地融合了科层制和项目制的组织，但这并不能削弱本文的分析，相反，其之所以成功正在于较好地弥合了两者的张力，比如常规性运作与项目性运作的良好分离。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院教授；摘自《社会》2015年第5期；原题为《科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨》）