遏制扶贫腐败应与基层治理转型相结合

文_李克军（黑龙江哈尔滨）

遏制扶贫腐败应与基层治理转型相结合

文_李克军（黑龙江哈尔滨）

改革开放以来，我国的扶贫开发工作取得显著成就；但消极腐败、公平缺失等问题也很突出。国家审计署对2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果显示：19个被审计的国家扶贫开发重点县普遍存在虚报冒领、挤占挪用、贪污侵占、请客送礼和损失浪费等问题，违法违规金额占抽查总额的18.4%，有的县高达36.8%，一些地方偏重“锦上添花”，忽视“雪中送炭”，甚至大搞劳民伤财的形象工程，严重背离了扶贫开发的目标和宗旨。可以毫不夸张地说，预防和惩治扶贫开发领域的腐败，不仅关系到扶贫资金的安全与脱贫攻坚的进程，而且关系到“四个全面”的战略布局能否顺利实施。

笔者认为，遏制扶贫开发领域的腐败，必须标本兼治、多管齐下，把严查严管与深化改革、推进基层治理转型紧密结合起来。目前，应在以下五个方面加大力度，有所突破。

从严查处违法违纪案件

应针对扶贫资金运行中出现的特殊情况，有针对性地完善立法，必要时可由立法机关颁布立法解释或由司法机关颁布司法解释。

今年1月，中纪委六次全会要求，“严肃查处扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费行为，为打赢脱贫攻坚战提供有力保障”。随后，最高人民检察院和国务院扶贫办又联合召开会议，决定在全国范围内共同开展为期5年的集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作。

落实好这两个部署，应坚持适度从严、依法按纪、保持常态的原则，避免一风吹和运动式的“严打”。扶贫领域的贪腐行为，直接涉及人民群众的切身利益，性质恶劣，危害严重，所以，纪检检察机关应优先查办此类案件，对证据确凿的违纪违法者，应严格按纪律或法律规定处罚，以形成足够的震慑力。针对扶贫资金运行中出现的特殊情况，应有针对性地完善立法，必要时可由立法机关颁布立法解释或由司法机关颁布司法解释。如挪用巨额扶贫资金用于买车盖楼、挥霍浪费的问题突出，但因没有“归个人使用”，无法按挪用公款罪处罚；如果按“玩忽职守”行为处理，对资金损失规模和犯罪构成要件的认定，难度都比较大，弄不好，很可能导致放纵犯罪或重罪轻判。再如动用扶贫资金打造形象工程的不良影响不亚于个人贪占，但却很难按违纪案件查处，更难绳之以法。这些问题，都需要通过完善相关法律和条规尽快加以解决。

摆脱单向管控的路径依赖

扶贫工作点多面广，加之某些管理部门的少数公职人员本身存在权力寻租行为，过分倚重自上而下的监管，因此，其监督既有力不从心的难度，又有“同体监督”的弊端。

因为国家各类扶贫开发资金都是自上而下运行的，所以，自上而下的监管只能加强，不能削弱。各级扶贫办和扶贫开发项目、资金的管理部门，审计、巡视、纪检、监察部门和检察机关，应各司其职，多方发力，搞好扶贫开发资金使用、管理情况的跟踪监督、审计稽查和违纪违法案件的查办。

但是，因为扶贫工作点多面广，加之某些管理部门的少数公职人员本身存在权力寻租行为，过分倚重自上而下的监管，因此，其监管既有力不从心的难度，又有“同体监督”的弊端。所以，应拓宽“异体监督”渠道，努力构建上下结合、官民互动、纵横交织、开放透明的监管网络。应切实发挥人民代表大会及常委会的作用，使其更好地履行依法监督的职责；应支持包括互联网在内的新闻媒体在反腐工作宣传、反映群众呼声、提供案件线索、促进问题整改等方面发挥舆论监督作用；应扶持农村专业合作社、专业技术协会、贫困户互助会、普法协会等民间组织发育发展，努力搭建民众有序参与扶贫资金管理监督的桥梁和平台。

建立以县为主的项目管理机制

中央和省市政府，可按照各地贫困人口、农民人均纯收入、贫困发生率等因素，将资金“逐级砍块、集中到县”。

因为扶贫资金分配管理和使用中的问题主要发生在县、乡、村，所以，上级领导机关往往把上收项目审批权和管理权作为治乱的措施。但实践证明，权力上收是一把双刃剑，它可能有利于防止资金串项挪用，也可能使项目脱离实际的弊端更难克服，权力寻租的土壤更难铲除。

目前，扶贫开发工作，共有扶贫办、财政部（厅、局）、发改委、农业开发办、以工代赈办等20多个部门参与，仅农民培训，就有农业部门的“阳光工程”、扶贫部门的“雨露计划”、劳动部门的“再就业工种培训”等多种模式。财政扶贫资金被这些部门分解后，有的成了作用微小的“芝麻盐”，有的则重复扎堆。即使相关部门及其工作人员完全按原则办事，也难免鞭长莫及。基层常常采取“移花接木”“重复立项”“以旧顶新”等办法应付检查验收。

另外，扶贫资金投向扭曲的一个重要表现，是扶“假贫”，即一些贫困程度并不严重的乡、村或农户被列入贫困对象，享受到扶贫待遇，而真正的贫困乡村和农户却被推到“圈外”。今后的“精准扶贫”，首先要求把扶贫对象搞准，而这项最基础的工作，必须依靠基层政府和村民自治组织来完成。县级政府，直接面向基层，有条件依据实际情况安排项目和资金，达到或接近“精准扶贫”的要求；部门设置和管理功能齐备，具备跟踪监控资金运行的能力。所以，必须毫不动摇地建立以县为主的管理机制。中央和省市政府，可按照各地贫困人口、农民人均纯收入、贫困发生率等因素，将资金“逐级砍块、集中到县”，同时，将工作任务和责任同步落实到县。这样，不仅可以较好地实现权责对应，避免多方扯皮，还能够对“假扶贫”“扶假贫”“跑部钱进”等消极腐败现象起到一定的遏制作用。

坐实政务村务公开制度

村务公开要摒弃形式主义，讲求实际效果，让精准扶贫的各个环节，全部置于村民的监督之下。

毋庸置疑，县级政府及其相关部门的某些公职人员同样存在滥用权力、不守规矩的可能，而且近年来扶贫开发领域的很多贪腐案件和形象工程都发生在县一级。所以，必须在放权于县的同时，建立起前文所说的多元化、开放式监管体系。这里，一个重要的前提是扶贫开发资金的运行公开透明。公开，有如阳光，是最佳的防腐剂；有如电灯，是最好的“警察”。相反，暗箱操作，只能给“偷油的硕鼠”大开方便之门。

应该说，近年来，从中央到地方，各级党委、政府都在反复强调党务公开、政务公开、村务公开，“文本”制度算得上健全配套，实践中也取得一些可喜可贺的成就。但按照阳光政务的要求，尚有很大差距，有些地方的“公开”基本流于形式，甚至沦为作秀。比如，与扶贫工作关联度最高的村务公开制度，已经推行30多年了，各地的总结资料，都称村务公开覆盖面达到95%以上，有的达到100%。据笔者在一些村庄调查，设有村务公开栏的比重确实接近100%，但村务公开栏按规定经常更新、公开内容全面的不足20%；村委会经常把需要公开的内容通过有效渠道向多数村民告知的，更是凤毛麟角。

今后，县、乡政府的财政预决算报告、科目设置应该详尽、明了，让每个人民代表都看得懂；扶贫专项资金规模和使用情况，应该通过多种渠道向全社会公开；村务公开要摒弃形式主义，讲求实际效果，让精准扶贫的各个环节全部置于村民的监督之下。

让贫困地区的农民获得更多话语权和参与权

扶贫开发项目的确定和扶贫资金的投向，应听取农民群众的意见，最大限度地避免损失浪费，杜绝劳民伤财的形象工程。

实践证明，公开和民主是须臾不可分离的“孪生兄弟”，两者互为条件、互相包含。在现实条件下，阳光政务，离不开自上而下的督促，但更需要自下而上的草根推动和民主保障。从一定意义上说，财政扶贫资金投向不合理，主要原因是农民的利益偏好表达机制缺失；扶贫资金被挪用甚至侵吞，主要原因是农民参与机制和受益群体维权机制缺失；农民参与热情和参与能力低下，主要原因是民间组织发育缓慢，基层自治组织行政化严重。所以，发展基层民主，是遏制扶贫领域腐败的治本之策。

贫困户的建档立卡和扶贫救济物品的发放，应在如实公布标准和数额的基础上，由村民充分讨论，必要时可以采取无记名投票的办法进行表决，以避免少数人偏亲向友。扶贫开发项目的确定和扶贫资金的投向，应听取农民群众的意见，最大限度地避免损失浪费，杜绝劳民伤财的形象工程。县乡换届和干部选任，应拓宽民众参与渠道，努力做到“权为民所赋”，以促进基层干部强化对下负责和为民服务意识，更好地履行扶贫帮弱、惩治腐败的职责。

（作者系中共黑龙江省委巡视组原副厅级巡视专员，曾在国家扶贫开发工作重点县担任书记、县长7年，现任黑龙江省县域经济学会副会长、政治学学会常务理事）