住宅建设用地使用权自动续期的法律制度框架

文/孙良国

住宅建设用地使用权自动续期的法律制度框架

文/孙良国

2016年4月温州市发生的住宅建设用地使用权续期（以下简称“自动续期”）的事件引起了民众、学者以及国家部门的热切关注。目前对该问题的学术讨论主要集中于两个方面：第一，在私法层面聚焦于如何理解《物权法》第149条“自动续期”及其立法背景解读等；第二，在程序法层面则体现为政府如何在程序上解决自动续期的问题。上述讨论无疑具有重要价值，但并未涵盖自动续期问题的前提性基础框架。笔者认为，首先，对自动续期问题的讨论预设了《物权法》第149条第1款具有溯及力且应予以排他性强制适用，这一命题本身就需要予以系统说明和充分论证。其次，显然不能仅仅以相关私法理论作为解决自动续期问题的基础，国家承诺是私法和公法（包括宪法）的连接点，其内容既可作为自动续期这一公私法共同主题得以妥当解决的必由通道，也可用于有效评价国土资源管理部门的实践方案。最后，立足于上述框架即可评价既有的自动续期设计方案并提出兼具合理性和可操作性的立法应对之策。

“自动续期”讨论的默示前提：《物权法》第149条第1款的强制性排他适用

目前自动续期问题的讨论都默示地建立在《物权法》第149条第1款强制性排他适用的前提上。事实上这一命题自身就值得细致求证。这一命题由两个部分构成，一是《物权法》第149条第1款有溯及力，二是《物权法》第149条第1款在与其他法律规则冲突时排他性适用。

（一）《物权法》第149条第1款具有溯及力

“法不溯及既往”作为现代法治国家法律适用基础性原则的正当性根据主要包括：溯及既往的民事法律使人无法据此作出行动，侵害个人自由，损害法律权威，体现人治观念。换言之，其内在根据是维护交易秩序的安全与稳定，并型塑民众的合理预期。基于此，溯及既往的法律必需有明确的合法性和合理性依据。鉴于《物权法》第149条第1款以及《物权法》的相关章节并未规定该条款的溯及力问题，因此该条款是否有溯及力就需要深入细致的论证。

第一，从立法目的看，该条款是为了更好地保护相关法律主体的权益。《物权法》第149条的立法意图之一是稳定城市民众的心理预期，使当事人的住房所有权名实相副，以确定未来的稳定社会秩序。第二，从法律适用角度看，该条款应被认定为对住宅建设用地使用权续期作出的特别规定。概言之，《物权法》第149条第1款可以且应当被解释为关于住宅建设用地使用权续期问题的溯及既往的特别规定。

（二）仅能适用《物权法》第149条第1款

根据此次“自动续期”事件中温州市土地登记交易中心副主任林钧的表述，相关部门对此的实际做法是，如果房屋的土地使用权证到期，只能重新审批新证，当事人须按照现有的基准地价乘以用地面积的标准缴纳相应的土地使用权出让金，重新购买土地使用权。这一做法并非毫无法律根据，其法律依据是《城市房地产管理法》第22条。

现实问题在于，我们应当如何评价上述部门的做法及其法律根据。在法律上，国土资源管理部门的做法得以合法的默示前提是，即使《物权法》第149条第1款有溯及力，其也可选择适用《城市房地产管理法》第22条而非必须适用《物权法》第149条第1款。

确定的是，这两部法律均已生效，而且两者关于住宅建设用地使用权自动续期的规定是明确的。二者在法律位阶上相同，适用上并无优先劣后之别。虽然从法律名称看，《城市房地产管理法》是特别法，《物权法》是一般法，但是《立法法》第92条适用的前提条件是就某一事项作出规定的法律规范发生冲突，显而易见的是，《物权法》第149条第1款是新的规定，而《城市房地产管理法》第22条是旧的规定；前者属于特别规定，而后者是一般规定。因此，《物权法》第149条第1款应予排他性适用。

（三）不能优先适用《土地使用权出让合同》

在自动续期问题上，我们也需要阐释《物权法》第149条第1款与《土地使用权出让合同》中关于出让届满期满后双方权利义务规定的关系。笔者认为，以下两种抗辩值得重视：第一，根据法律不溯及既往的原则，当事人在签订合同时的合同当然有效，约束当事人；第二，即使《物权法》第149条第1款可以适用，但其并没有规定无偿自动续期，此时只能按照出让合同办理。上述观点试图以合同自治取代《物权法》第149条第1款，严重欠缺合法性。其一，《物权法》第149条第1款是强制性规定，当事人不得以约定排除适用。该款为国家基于国家承诺作出的规定，保护的利益关系位阶高。其二，根据有利溯及既往原则，《物权法》第149条第1款当然地、溯及地成为合同内容。无需当事人明确约定，《出让合同》中所有与该条规定相矛盾的条款自动失去效力，不再约束当事人。

此外，也存在更合适的附属性理由否定上述默示观点。首先，《出让合同》的双方主体具有特殊性，与最后承受负担的主体可能不同。其次，土地出让合同自身并没有多少谈判空间。自动续期的主体都没有参与谈判，这更使以合同自由依据的抗辩缺乏根基。最后，政府并没有为当事人的自治提供充分的可能与空间。

国家承诺及其内容：解决“自动续期”问题的宪法与民法路径连接点

姚建宗教授指出：法律的存在与运作始终体现着的政治逻辑主线，即政治作为法律的存在根基、现实目的、实践背景和发展动因，一方面反映出法律对于政治的事实上和逻辑上的依赖性，另一方面也反映出政治对于法律在事实上和逻辑上的控制与决定性。该观点对于自动续期问题的讨论至关重要。

（一）自动续期既是民法问题，更是宪法问题

“自动续期”出现于作为私法的《物权法》第149条第1款，然而其并不仅仅是一个单纯的物权法问题，否则也不可能引起如此多部门法学科的关注并且产生政治影响。该问题的准确定性取决于自动续期所涉及的利益种类、性质和关系。

第一，自动续期涉及是否缴费以及缴费程序问题，而费用及程序自然涉及公民的财产权以及财产权受到限制的合法性问题。第二，自动续期涉及政府的责任以及程序设计问题。第三，自动续期是否缴费也涉及更复杂的我国税费体制。第四，如何自动续期以及缴费的设计当然也关涉公平或者公正问题。

（二）国家承诺：作为民法和宪法问题相通的桥梁

国家承诺也可以表述为国家责任或者国家义务，但后两者在语义强度上没有国家承诺更能准确描述出在国家与公民关系中国家责任的强度。国家承诺事实上是取得国家政权的核心方式。现阶段以及相当长的历史时期内的国家承诺主要包括三个方面。

第一是对人民美好生活的承诺。党的重大责任之一是“对人民的责任。我们的人民热爱生活，期待……更满意的收入……更舒适的居住条件……人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。这一论述代表了党和国家对于人民的最基本、最核心的承诺。第二是法治的承诺。本届政府最突出的贡献之一就是对依法治国的深层次理解及全面实施。第三是公正的承诺。国家的如上承诺就意味着，公民的财产权必须得到有效的尊重，而且其负担不能太重，否则就无法实现人们追求美好生活的愿望以及国家的相应承诺。

上述国家承诺事实上设定了自动续期应当考虑的前提框架问题。在德国，单纯履行金钱给付义务不在宪法所有权的保护范围之内，我国也应作相同解释。在我国，个人的收入、生产和生活资料所有权以及用益物权、担保物权、继承权等都在我国宪法财产权保护的范围之内。因此，国家承诺对于私法财产权中的物权规则的创设有直接意义。

（三）国家承诺与温州市国土资源管理部门的实践

笔者认为，应当从国家承诺的高度评价国土资源管理部门的实践做法。行政机构对可资依照的规则和程序都非常熟悉，但若适用《物权法》第149条第1款的规定则无具体实施规则或程序，操作困难。不仅如此，对于地方行政部门而言，上级行政部门的影响力非常显著。由此可知，地方行政部门在处理该类问题时，一是通常并不考虑相关法律的位阶及其意义，二是更着重考虑上级部门的“具体政策”和“实施细则”而非其法律文本。

事实上，温州市国土资源管理部门既没有上级部门的具体政策依据，又没有相应的法律根据。概言之，温州市国土资源管理部门在没有法律根据的情况下就启动了影响民众财产权的程序，有违法治精神。

国土资源管理部门应当如何面对土地使用权自动续期问题？基于国家承诺、现有法律规定以及法治的一般原理，笔者认为在国家立法以及具体的政策和规则出台之前，任何层级的政府或者政府部门都不能以任何理由收回土地使用权或者妨碍公民对土地的正常使用，也不得以土地使用权过期为由影响房屋的所有权；同时，任何层级的政府或者政府部门也不能以任何理由收取任何续期费用，不得启动任何收取费用的程序，当然也包括不得启动续费的评估程序。梁慧星教授也持此种观点，殊值赞同。

“自动续期”规定的实然法律解释与应然规则设计

（一）只能作出有偿自动续期的解释

《物权法》第149条第1款的自动续期究竟是有偿续期还是无偿续期，学界对此讨论激烈，两种观点针锋相对。然而该规定必须尊重立法机关的真实意思。对该规定的真实意思，不同的解释方法可能会得出不同的结论。

第一，历史解释。据孙宪忠教授回忆，在《物权法》开始的草案中，当时的主流意见是土地自动续期应为有偿，他提出了无偿自动续期的观点并立法者接受。第二，功能解释。杨立新教授明确认为，自动续期的本质是“一次取得、永久使用”。第三，文义解释。也有学者认为，上述法律条文并没有规定是免费自动续期还是有偿自动续期，因此不能作出肯定是免费自动续期的解释。

上述三种观点虽各有道理，但笔者认为，对自动续期条款的解释首先必须尊重文义解释，历史解释可以在不与文义解释矛盾的前提下补充文义的具体内容。而无论从文义解释还是从历史解释分析，我们都可以确认且肯定，将《物权法》第149条第1款理解为“无偿自动续期”并无根据。是否有偿自动续期的解释则取决于我国土地所有权的法律框架。

（二）自动续期的法律与政策考量

1．国家土地所有权、土地使用权及其相互关系的逻辑

无论我国的国家土地所有权的历史发展有何特殊性，国家土地所有权已经成为基本的宪法框架，此现状应该且也必须得到充分尊重。对是否续费以及如何续费的问题，孙宪忠教授的观点是：一是依据我国土地所有权建立的法律思想，不应该再次向居民收费；二是从土地价格的角度看，也不应该一再收取土地出让金。当然，也有一种观点认为，建设用地使用权应自动免费续期一次，住宅之下的国有土地使用权应自动无偿续期一次，而且自动续期的期限以70年为宜。笔者认为，上述两种自动续期费用的方案均值得商榷：

第一，任何人使用他人享有所有权的不动产或者动产都应当支付适当代价，这是所有权与用益物权相关联的必然逻辑。第二，国家完全可以基于国家承诺在考虑国家财力、提高人们生活水平和满意度而免除部分费用。第三，上述观点默示了我们在法律上无法有效区分工薪阶层、普通人家与富裕阶层从而进行不同的制度设计，但实际上我们有能力设计出具备可操作性的标准解决该问题。第四，人均寿命70年与自动续期没有关联。

这些无偿续费的观点都带有非常强烈的立法论倾向，脱离了目前法律制度选择的基础框架，虽然有一定意义但却不是适当的选择。

2．公平作为自动续期收费的综合考量因素

总体而言，如何收费以及收费的方式都是非常严肃的政治决策，不会也不能受制于某些私法理论。笔者认为，自动续期的收费应当充分考虑如下相关因素：

第一，民众的现有负担。事实上，民众除当然关心是否收费外，更加关注收费是否在合理承受范围之内。第二，民众的合理预期。民众基于社会发展会对政府产生合理预期，此种合理预期是维护国家正常运行的内在构成性要素，而与此合理预期的所有偏离都需要认真对待。第三，适当的国家收入结构。第四，公平的制度设计。同时，制度设计是否会产生不平等对待以及区分的可操作性也是需要加以考量的重要因素。

（三）一个初步的设计方案

在土地使用权自动续期的费用计算采用哪种标准更恰当，笔者不试图取代国土资源管理部门进行细致规则的设计，而只是提出更合适的标准。经过对以上方案的评议，笔者认为按照房屋面积作为标准更合理。该标准的主要优势是：

第一，具有可操作性。住宅都必须经过登记而且有相应的规划部门、住建部门的数据作为支撑，而且目前的登记已经实现了电子登记，获取这些数据简单容易。

第二，实施成本较低。基于既有全国统一联网的不动产登记信息系统，查询房屋面积等数据非常方面，同时根据法律规定的标准和费用设计计算公式，系统可以进行自动统计和计算，既能减少国土资源管理部门的工作量，也能避免房屋所有人的大量时间和沟通成本，实施成本低，效率高。

第三，符合“自动续期”规定的立法宗旨。以房屋面积作为自动续期费用缴纳的基础标准具有特别优势，一是该标准能够准确地描述一般民众的基本生活需求。二是该标准能够实际上将“住者有其屋”等理想细化，对未来产生稳定的预期。

第四，能够更准确地履行国家承诺。该标准在两个方面具有优越性，一是将美好生活的向往置于我国的特定国情中，二是更易于将公正的承诺具体化。

当然，在具体设计时，基于国家承诺以及前文所产生的自动续期设计的复杂利益考量，自动续期续费的制度设计应当体现以下几点内容：

其一，人均面积低于一定数字的住宅建设用地使用权免于收费。其二，自动续期的费用应当较低。考虑到我国的整体税费负担，自动续期的费用的比例应当较低，对于计算标准、缴费数额做宽松化处理。其三，自动续期费用设计的主要框架是，以人均适用面积为基础，采用类似所得税的“超额累进费率”。在上述两个问题的前提上，基于社会公正以及调节税费的考虑，使收入更高者负担更高的费用，使所有人承担一定的社会义务，符合社会公正的基本目标。其四，自动续期费用设计一定要与房地产税协调好关系。自动续期的费用设计要与房地产税结合起来考虑，避免两者结合增加国家的治理风险。

【作者单位：吉林大学法学院；摘自《法学》2016年第10期；本文系国家社科基金项目“十六年来我国合同法总则核心制度的司法适用与理论反思”（16AFX016）的研究成果】