协商民主在地方预算监督中的作用探析

徐　红　罗　愈

协商民主在地方预算监督中的作用探析

徐红罗愈

本文以协商民主在地方政府预算过程中的运作情况为研究对象，通过对巴西协商民主预算监督模式和我国浙江省温岭市民主恳谈预算监督模式等协商民主实例的分析，探讨协商民主在我国地方预算监督过程中所发挥的作用，探索存在问题的成因，并提出相关解决对策。

协商民主 地方预算 预算监督

协商民主理论产生于20世纪80年代的西方国家政治社会研究领域，该理论以社会多元化为研究基础，强调把公众在公共领域中围绕着公共事务提出的各种观点和想法集中起来，让公众把对公共政策的看法和态度通过协商对话等互动性交流方式加以表达，并以此形成集体性的决策或行动指南，作为社会政治领域采取集体行动的正当性依据。协商民主理论在西方许多国家得到推崇，巴西等国已有不少地方政府采用协商民主方式开展预算监督的成功范例。我国目前许多城市和乡村正在开展的咨询会、民主恳谈会和听证会等公共预算监督方式，都是协商民主的有效实践，这些成功经验极大地拓展了我国基层民主实践的全新理念，在地方公共预算监督过程中发挥着越来越重要的作用。

一、协商民主的内涵解析

协商民主最初是作为一种决策机制提出的，这一理论明确指出，所有受到政策影响的公民或他们的代表都能够以自身的想法和观点参与集体决策。作为一种社会过程，协商与其他类型的交往是不一样的，在协商者的互动过程中，协商者容易改变他们的判断、偏好或者观点。［1］现在，人们更多地认为，民主的本质应该是协商而不是投票，协商民主的观念在很大程度上已经取代了票决民主成为21世纪各国民主政治生活中的重要内涵。今天，协商民主已经被国际政治学界确认为一种新型的民主治理模式，也就是让公众本着个人利益与公共利益相结合的初衷，通过公共领域中的商谈、对话及自由讨论等方式，形成普遍共识并最终形成具有一定约束力的公共政策过程。

在当今时代，把民主过程中的讨论和协商抽象为一种民主模式，并明确赋予“协商民主”（Dеlibеrаtivе Dеmосrасу）这个概念和相关理论的主要代表人物是哈贝马斯。［2］哈贝马斯曾明确指出，民主理论有三种形式：自由主义、共和主义及建立在这两者协调基础上的协商民主，协商民主正是对前两者的修正与发展。［3］协商民主在实践中，能够使每个公民通过正常渠道了解政府和社会的相关信息，平等地参与公共政策的讨论和制定过程，自由地、开放性地表达自己的意见，并通过包容性地倾听别人的意见了解尽可能多的观点，从而在一种理性的协商过程中，提出所有人都能接受的最终决策方案。

西方学术界对于协商民主的根本原则存在着一定的共识，但协商民主的定义繁多，甚至在一定程度上形成对立的观点。有些学者将协商民主看成是一种公共决策体制，主要目标是制定公共政策；有些学者将协商民主看成是一种协同治理模式，目的是实现社会的有效治理；还有些学者将协商民主看成是一种政府管理模式，表明公众能够实质性地而不是象征性地参与政府管理过程。乔恩·埃尔斯特把协商民主看作是自由及平等的公民之间，通过协商讨论进行的政策制定过程。［4］詹姆斯·博曼则认为，在协商民主中，公民通过公共协商形成各种集体性的决策。公共协商所交流的是评估交由政府执行的选择的行动方案的理性。在这种协商中，公民亮出各自观念和信仰，并进行相互讨论和批评。［5］

在我国，协商民主的内涵就是在中国共产党的领导下，把协商民主与选举民主相结合，实现公民有序的政治参与，表达公众对公共政策的利益诉求，这是我国社会主义民主和法治建设的重要内容，是构建社会主义和谐社会的重要保障，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要途径。可以说，协商民主是人民民主在中国的基础与基本表现形式。［6］

二、协商民主在国内外地方预算监督过程中的实例分析

（一）巴西协商民主预算监督模式分析

巴西的地方政府每年3月到4月间都会通过协商民主的方式讨论地方预算问题。具体做法就是由地方政府组织社区居民召开邻里会议，由政府工作人员向社区居民详细解释地方政府的支出项目和支出总额，听取公众对政府支出情况的想法和意见；同时，地方政府行政部门将上一年度的公共预算支出执行情况交给社区邻里会议进行审查评估，向参与讨论的公众讲解参与预算支出讨论的规则和方式；公众代表根据自己所关注的问题对政府官员进行现场提问，由工作人员记录下来作为数据资料；未参加邻里会议的居民也可以通过地方政府的网站提出相关建议，最终由政府机关工作人员整理汇总后交由区域代表大会讨论决定。［7］

巴西地方政府的预算监督工作具有明确的工作时间表，如从4月份到6月份举行区域层面的公众代表会议，政府部门将通过邻里会议收集整理出来的议题交给参与会议的代表讨论，看看哪些是迫切需要解决的公共财政问题，哪些是次要的财政预算问题，可以放到以后的会议上进行讨论；这三个月的公众代表会议上，还要选举产生市预算委员会的代表。从7月份到9月份，区域会议的代表开始协商讨论地方政府下一年度将要实施的公共政策和预算拨款项目。区域会议代表根据各区域会议的讨论结果，提出所有公共财政预算项目的优先排列顺序，地方政府工作人员根据这一顺序，结合各区域的人口数及项目的公众偏好程度进行权重对比，计算出所有预算项目的权重分数，并根据分数高低确定预算项目资助的优先性。从9月份到12月份，地方政府预算委员会将各方共同讨论确定的公共项目预算递交市长审核，再由市预算委员会将相关工作付诸实施，同时，由各层级的参与者对预算项目的有效实施进行严格的监督。

从巴西公共预算的实践经验看，该模式充分利用公民参与搭建沟通政府的桥梁，在政府的预算过程中起到了监督者的作用，具有公开性、参与性、互动性等特点，目地是在预算制定阶段充分发扬民主，倾听公众的意见和建议，在多个预算项目之间确定各项目的优先顺序，从而更好地满足公众需求，实现财政资源合理有效的分配。此外，巴西在地方预算监督中的公众参与，与公民的实际生活息息相关，有比较固定有效的实施程序，操作也比较规范。

但是，巴西的这种预算监督模式仍具有一些不足：首先，巴西的参与主体并未具有太大的代表性，多数为社会底层人士，代表底层的阶级利益；其次，公众的利益诉求和政府的总体财政方面的布局有所区别，政府的财政预算可能无法满足公民的需求；最后，公民中后期参与的法律意识淡薄，约束力较差。

（二）浙江温岭民主恳谈预算监督模式分析

浙江省温岭市的民主恳谈会在我国地方政府协商民主的实践中具有重要的示范意义，且得到了当地政府和公众的支持与欢迎。温岭市的民主恳谈预算监督过程大致包括以下几个重要程序：首先是会前初审，即由镇人大会议主席团成员对政府预算案进行初步审查，人大会议主席团财经工作小组划分为工业、农业、社会事业三个小组对预算案进行详细讨论，汇总后形成政府预算案的初审报告；其次是会议审议批准，在人大会议召开期间，政府官员与人大代表进行充分协商，人大主席团和镇政府也围绕着政府预算案进行讨论，根据代表们的意见对政府预算案进行调整和修改，并把预算草案交付大会表决；［8］最后是会后执行监督，即由镇人大财经工作小组对政府预算案执行情况进行监督，编制上一年度的预算执行报告，连同年中编制的预算调整方案一起，交由镇人大会议审议通过。

浙江温岭的民主恳谈模式是中国协商民主的有效实践，“民主恳谈”使政府和公民通过协商这种形式，从各自的立场及对政府相关的偏好、行动和政策的高度统一，有效地促进了集体意愿的形成。它是在人代会的制度框架内，运用民主恳谈的形式来强化农村居民参与乡镇财政预算的编制、人代会预算草案审查和预算执行与监督的全过程，形成了“会前初审-大会审议-会后监督”的固定程序，这种由农村居民决定部分或全部可支配预算（公共资源）最终用途的民主决策机制，为公民在政治生活领域的广泛参与做了铺垫，有效地推动政府开展公共预算的自我监督，推动地方政府内部各方利益格局的稳定。从宪政角度看，党委和政府的支持成为预算机制创新的合法性保障，也是其持续发展下去的动力之一。［9］

当然，温岭模式并不是完美无缺的，它也存在着一些问题。首先，民主恳谈会的代表不具有绝对的代表性，不能反映全部的民意；其次，民主恳谈的实施主体——人大具有监督实施的有限性。

三、协商民主在地方预算监督过程中存在的问题解析

（一）公民的参与监督不完善

虽然各预算项目在进行民主恳谈时都明确了预算的数额和用途，但到预算正式实施时，公众的参与热情已过，导致后期的监督不到位；当然，由于对预算知识的不熟悉、不了解导致的公众专业素质的缺乏也是监督不完善的一个主要原因。从政府角度分析，由于长期以来政府对预算制定过程的管控较严格，行政主导性较强，加上对民间自发形成的利益群体不够重视，未能在制度体系上真正确立起明确的公众参与机制，在一定程度上影响了公民的参与积极性。

（二）现行决策体制上的偏差

从理论上看，作为国家基层政权的地方政府最能了解民众的感受，也深知哪些政策更能解决地方相关问题，但在实践中，地方治理显然受到上级政权组织固有制度的制约，突出表现为条块分割下地方政府的责任与权力是离散的，地方政府过多地承担了与之权力明显不对称的职责，因而不可避免地使许多地方不得不进行选择性治理。如果上级决策有偏差，地方政府就只能被动应付，这就很难保证地方政府对社会公共管理的有效性。每当涉及到财政预算问题时，由于利益集团间的博弈增多，政府与民众的沟通渠道不畅，加之信息的不对称和预算透明度不够，更是加剧了预算监督方面的困难。

四、完善协商民主在地方预算监督中作用的对策建议

（一）积极促进公民参与

我国协商民主的实质，就是要实现和推进广大人民群众自觉自愿地参与公共政策的制定过程，让普通群众用合理合法的方式争取实现自身利益的最大化。在预算的各个阶段，应广泛引入公众的有序参与，设置最低参与人数规定；在预算的审批、执行等过程中，要组织专业人士结合当地情况，平等有序地参与到地方政府公共预算的运行过程中来；应运用大众传媒和教育宣传手段，提高公众对地方公共预算监督的参与热情。对于政府部门来说，除了涉及到有关国家安全和社会稳定方面的重要因素外，应该积极主动地通过各种渠道，包括政府网站等形式，公开公共预算的相关信息，培养公共预算透明化的服务意识和供给意识。

（二）加强公共预算透明化的顶层设计

协商民主制度的发展，要求政府部门今后在涉及普通民众基本需求的政治、经济、社会生活各个领域，都努力推动各种利益群体和人民群众的有效参与，这不但需要有更好的制度设计，也需要在全社会更好地营造公民参与文化，努力让更多人积极有效地参与到地方政府的预算监督中来。如果国家的上游权力层能把原来的权力控制闸改变为权力过滤网，对中下游的权力运行机制给予充分信任，给予社会以较大的宽松氛围，积极创造适合协商民主发展的社会生态环境，将最大化地保证各阶层的利益诉求，推进协商民主制度取得更好的成效。

［1］［澳大利亚］约翰·德雷泽克.丁开杰等译协商民主及其超越：自由与批判的视角［M］.北京：中央编译出版社，2006.

［2］林尚立.协商民主：中国的创造与实践［M］.重庆：重庆出版社，2014.

［3］哈贝马斯.童世骏译在事实与规范之间［M］.北京：三联书店，2003.

［4］乔恩·埃尔斯特.《协商民主》（英文版），剑桥大学出版社，1998年版，第5-8页

［5］詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主（英文版）［M］.美国：麻省理工学院出版社，2000.

［6］林尚立.协商民主：中国的创造与实践［M］.重庆：重庆出版社，2014.

［7］张梅.巴西的参与式预算与直接民主—评〈阿雷格里港替代直接民主在实践中〉［J］.国外理论动态，2005（7）：46～47.

［8］张学明.从政府预算到公共预算——关于浙江省温岭市参与式预算的实践与思考［J］.人大研究，2010（2）.

［9］陆艳君.我国地方政府参与式预算的实践与探索［D］.上海：中共上海市委党校，2014.

（作者单位：同济大学政治与国际关系学院）

本文系2015年上海高校本科重点教学改革项目：政治学专业本科学生学术创新能力培养研究，编号［2015］16号。

徐红（1966-），女，汉族，上海人，博士，副教授，硕士生导师，（上海）同济大学政治与国际关系学院，研究方向：比较政治制度、公共管理学；罗愈（1996-），男，仡佬族，贵州人，（上海）同济大学政治与国际关系学院，研究方向：政治学与行政学。